ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

НГК и административного управления округами в связи с процессами акционирования нефтегазовых предприятий;

•включение администраций районов в состав государственномонополической верхушки в случае обострения отношений «округ — район».

Возможные последствия реализации этого сценария:

•менее жесткий контроль за экологической ситуацией в регионе, так как отсутствует системная оценка всех последствий, а органы власти и управления, как и прежде, не заинтересованы в ней;

•в условиях моноотраслевой экономики консолидация населения как трудящихся нефтегазовой отрасли, рост влияния профсоюзов и забастовочного движения;

•опасность спада производства, которая не может быть компенсирована переходом людей в другие отрасли производства, безработица, незанятость вторых членов семей и вследствие этого повышение требования к уровню оплаты труда;

•использование региона в качестве нефтегазового и валютного цеха страны;

•расслоение населения на работающих в нефтегазовом комплексе и не работающих в нем и социальные конфликты вследствие различий в оплате труда;

•необходимость поддержки за счет средств бюджета отраслей с низкой доходностью и низкой оплатой труда в целях сглаживания социальных конфликтов. Вследствие этого вся тяжесть поддержки низкорентабельных производств ляжет на плечи местных бюджетов;

•отсутствие у органов власти и управления заинтересованности в создании рыночной конкурентной среды в регионе (как показывает практика, все их усилия направлены на дележ рентных платежей за пользование недрами);

•развитие монополизма в остальных секторах экономики в отсутствии конкурентной среды, что в целом означает реальный возврат к прежней экономической системе.

Второй вариант стратегии — сбалансированное социальноэкономическое развитие региона, стабилизация и развитие нефтегазового комплекса.

Основными методами достижения указанной цели являются:

•партнерство между субъектами Федерации, федеральным правительством и нефтегазовыми предприятиями;

•согласование экономической стратегии между остальными партнерами, действующими в регионе;

•выработка согласованной экономической стратегии и определение основных механизмов и процедур ее реализации;

31

•использование программного подхода, предлагающего создание институтов Программы, способных эффективно выполнять вышеперечисленные функции, формировать и реализовывать проекты, отвечающие согласованным интересам основных партнеров, действующих в регионе;

•передача институтам Программы ее участниками (прежде всего федеральным правительством) полномочий и ресурсов, необходимых для реализации указанной стратегии развития Тюменского региона.

Вероятные последствия реализации рассматриваемой страте-

гии:

•поддержка социально-экономического развития территории, так как это исходит из самой цели стратегии;

•поддержка формирования общего правового, экономического, рыночного пространства региона, так как это вытекает из задачи согласованных действий основных партнеров и обеспечивает свободное движение товаров, капиталов, ресурсов, людей в регионе;

•диверсификация производства в регионе, так как это является результирующей согласования интересов нефтегазовой отрасли

итерритории, дает занятие временно неработающим и вторым членам семей;

•поддержка предпринимательства по основным направлениям диверсификации производства в регионе, так как только предприимчивые люди, видящие свой экономический интерес, способны взять на себя тяготы открытия и развития новых производств, дающих регионам новые товары, услуги, рабочие места, средства в местные бюджеты;

•поддержка развития малого и среднего бизнеса в наукоемкой

ивысокотехнологичной сфере, что даст предприятиям НГК и другим базовым отраслям подпитку новыми технологиями и снизит проблему занятости как для специалистов разваливающихся отраслевых институтов, так и для носителей новых идей, разработок;

•создание разветвленной и эффективно работающей финансовой региональной системы, способной привлекать российских и зарубежных инвесторов к региональным проектам и обслуживать их;

•выработка государственной политики для Тюменского региона, с которой должны соотносить свои действия все остальные субъекты, действующие в данном регионе России, обеспеченная взаимоувязкой стратегических интересов федерального правительства и субъектов Федерации, закрепленной институтами и функциями Программы.

Наблюдения показывают, что федеральное правительство скорее склоняется к первой стратегии: узкоотрасле-

32

вой, но с использованием некоторых новых подходов. Об этом говорят следующие факты.

1.На протяжении всего периода после опубликования Указа Президента от 19 сентября 1991 г. «О развитии Тюменской области» конкретные предложения области по механизму реализации Программы остались без внимания.

2.Со стороны Правительства не было никаких предложений даже по концепции Программы.

3.Правительством не ставился вопрос об источниках финансирования и его участии в инвестиционных проектах Программы.

4.Не были предприняты шаги по передаче Программе перечисленных в указе Президента полномочий по недропользованию, формированию товарно-сырьевого фонда, участию в определении экспортной квоты по углеводородному сырью и лесу.

5.Правительство использовало в своих интересах противоречия и конфликты области и автономных округов в качестве аргумента для торпедирования процессов становления Программы и

еемеханизмов, поддерживая создание государственных комитетов по недрам в автономных округах, предпочитая иметь взаимоотношения с органами власти и управления области и округов по отдельности.

Характерной иллюстрацией действий Правительства в регионе являются принятые документы по акционированию предприятий нефтегазового комплекса. В выработке этих документов территории области практически не участвовали. Стратегические интересы предприятий, особенно нефтяной отрасли, тоже ущемлены. Они контролируются либо через рыночный «главк» «Роснефть», либо через госкомпанию «Транснефть».

Еще одним свидетельством того, что Правительство склоняется в пользу первой стратегии и все более дистанцируется от партнерских отношений с властями региона, является перенесение штаб-квартиры Союза нефтепромышленников из Тюмени в Москву.

Встреча в Сургуте министров нефти и газа СНГ и подписание ими межправительственного соглашения по нефти и газу также говорит о нежелании Правительства развивать региональную экономику, т. е. замене Программы развития отчасти межправительственным соглашением по нефти и газу. Это означает отход Правительства от партнерских отношений с органами власти и управления региона. Более того, модель акционирования нефтегазового комплекса сохраняет с помощью новых инструментов достаточно жесткий контроль со стороны федеральных властей над предприятиями региона. Федеральное правительство фактически дистанцируется от одних субъектов, действующих в регионе (органы власти и нефтегазовые предприятия), и начинает блокироваться с другими субъектами, имеющими нефтяной интерес к Тюменской

33

области,— странами СНГ. В такой ситуации резко возрастает возможность превращения межправительственного соглашения по нефти и газу с соответствующими органами, находящимися в Тюменской области, в реанимированный союзный «Миннефтегаз».

В итоге мы вернемся к прежней ситуации отраслевого управления в области со всеми его негативными последствиями.

Стремление Правительства к первому сценарию проведения политики в регионе вполне объяснимо — это привычный для него метод отраслевого управления. Здесь даже не важно, осознанно или неосознанно Правительство стремится к такому варианту, это обеспечивает возвращение к привычным, хотя и модифицированным, методам управления нефтяной отраслью.

Несомненно, что противостоять подобной стратегии федеральных властей значительно более эффективно через единый представительный или административный орган Тюменской области, коим в регионе три года назад стал Административный совет, образованный по инициативе тогдашнего главы администрации, а ныне министра топлива и энергетики Российской Федерации Ю. К. Шафраника. Кроме него в Совет вошли главы администраций Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов с правом решающего голоса и главы администраций Тюмени, Заводоуковска и района, секретарь Совета с правом совещательного голоса.

Административный совет активно включился в решение проблем социально-экономического развития области через формирование, принятие и организацию реализации общеобластных программ, для чего был выработан целостный механизм выполнения задач. Он рассматривал вопросы устойчивого развития нефтегазового комплекса, недропользования, энергоснабжения, использования территориального фонда сырьевых ресурсов и многие другие, решение которых стало возможным только через этот орган. Административный совет создавал в условиях наличия трех субъектов Федерации на одной территории (Тюменской области) конструкцию совершенно непривычного, отличного от прежних схем механизма взаимоотношений, формировал модель единого социально-эконо- мического пространства. В тот период Совет действительно мог противостоять Правительству, защитить интересы территорий.

Практика показывает, что, оставаясь «в одиночестве» перед федеральными структурами власти, представленными в области не только в виде административных структур, но и концерном «Газпром», сама область и округа превращаются в большое «предприятие». Для населения округов это, как и прежде, означает, что оно остается заложником нефтяной отрасли. Последствия подобной стратегии известны: забвение интересов коренных народов, разрушение экологии, жесткая зависимость от конъюнктуры монопродукта на рынке.

34

Следует отметить, что в прежние времена региональная политика центра как таковая отсутствовала. Ее заменяли отраслевые планы. Повышенное внимание к тому или иному региону в проектировках ведомств возникало и вследствие «ресурсного интереса» народнохозяйственного комплекса к той или иной территории, где этот ресурс обнаруживался. К людям в рамках такой «псевдополитики» отношение было как к ресурсу, дополняющему природные. Трудовые ресурсы «закрепляли» в северных районах в ущерб здоровью и вопреки здравому экономическому смыслу, «выравнивали» уровни жизни из соображений ложно понятой социальной справедливости. Сфера жизнеобеспечения финансировалась «по остаточному принципу», использовался вахтово-экспедиционный режим с нарушениями элементарных правил социальной и физической адаптации, малочисленным коренным народам прививался социалистический образ жизни и т. д.

Под флагом «примата народно-хозяйственных интересов» развалив на Севере все, вплоть до природно-биологических основ, ныне центр, но уже под лозунгом повышения экономической самостоятельности и укрепления экономического федерализма, фактически переводит малочисленные коренные народы на подножный корм, обложив их при этом таким налоговым «ясаком», который даже мурзы 3олотой Орды посчитали бы чрезмерным.

Московские чиновники не могут не знать, что «их» Север — это, во-первых, объект первоочередного государственного протекционизма, во-вторых, район льготного налогообложения частного капитала и, в-третьих, территория, где практика экономии затрат живого труда является экономическим императивом.

В настоящий момент ситуация на Тюменском Севере приближается к предельному состоянию. Разрушаются системы коммунального хозяйства в опорных городах округов. Дестабилизация экономики и действия отраслевых лоббистов в центре привели к сбоям в социально-демографической сфере. Стала нетерпимой перенаселенность округов вообще. Для сравнения: плотность населения Аляски в целом в 4 раза меньше, чем в округах, а в районах Крайнего Севера сравниваемых территорий эта разница составляет 40 раз. Абсолютно нерационально размещена рабочая сила. В частности, соотношение численности в основном и обслуживающем производствах у нас 1:5, в Канаде — 1:1 и менее. Надвигается безработица, появляются экономические беженцы, готовятся к реализации программы плановой эвакуации.

Из вышеизложенного следует:

1) несмотря на то что сегодня Север дает около 60 % национального дохода Российской Федерации и на его территории проживает 11 млн чел. (93 % планетарного населения Севера), с его стихийным заселением и широкомасштабным освоением должно быть покончено навсегда;

35

2)комплексное развитие хозяйства северных территорий будет испытывать трудности, так как рыночная экономика делает неэффективной диверсификацию хозяйства, эффективен лишь вывоз конвертируемых ресурсов. Эта рыночная истина дополняет предыдущую о неэффективности заселения Севера;

3)Север — объект военно-стратегических интересов государства, и это будет оставаться полностью государственной сферой. Основной формой федерального финансирования капитальных вложений в регионах станут субвенции конкретным инвесторам разных форм собственности, осуществляемые в форме долевого участия государства в конкретном проекте;

4)государство постепенно уйдет из прибыльных сфер бизнеса

ивозьмет на себя задачи инфраструктурного освоения территорий, возможно на основе межгосударственных (глобальных) программ;

5)будет усиливаться миграционный поток с Севера, который инициируется факторами падения добычи нефти и газа, отсутствия реальных возможностей центра для инвестиций в добывающие производства, переориентации всей стратегии по развитию северных территорий. Дополнительным стимулом является компенсация расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера, пенсионерам, инвалидам, лицам, проработавшим не менее трех лет, а также безработным.

В этих условиях роль экономического, правового единства области многократно возрастает.

Юг области по своим природно-климатическим условиям представляется наиболее привлекательным для расселения северян и наращивания промышленно-экономического потенциала путем плановых инвестиций в создание новых рабочих мест. Разделение бюджетов области и округов положительно сказалось на общей сумме бюджетных ресурсов области. Если ранее дефицит бюджета юга области покрывался за счет бюджетных средств, полученных на Севере, то сейчас этот дефицит покрывается из федерального бюджета. Однако при этом усилилась диспропорция в обеспечении средствами на социально-культурное развитие между Севером и Югом, что увеличивает социальную напряженность в регионе.

Перенос центра тяжести бюджетных поступлений в округа осложнил проблему финансирования полномочий областной администрации; более того, при фактическом выполнении областным бюрократическим аппаратом властно-управленческих и иных функций только по югу области его численность втрое превышает необходимую. Бремя ответственности за «суверенизацию» территорий несет налогоплательщик.

Финансирование из окружных бюджетов общеобластных программ имеет положительную сторону в том, что расходование средств попадает под двойной контроль, хотя они от этого, как

36

показала практика, не используются более эффективно. Ранее функции и заказчика, и исполнителя были в одних руках и получалось, что контроль осуществлял сам производитель работ. Но в настоящее время, когда контролирующий орган пространственно и административно отделен от органа, управляющего деньгами, средства эти исчезают практически бесследно.

Проекты, под которые выделяются средства, не выдерживают критики хотя бы потому, что не продуманы механизмы управления инфляционным риском, не говоря уже об управлении денежными потоками проекта вообще и их приемлемости для региональной политики трех субъектов Федерации в частности. Пока отсутствуют навыки нормального обоснования инвестиционных проектов, о необходимости которого никто практически не задумывается, тогда как в странах с развитой рыночной экономикой на эти цели тратится до 10 % общих затрат на реализацию проекта.

Аргументы о том, что на территорию области в случае ее распада будут поступать более значительные суммы, не подтверждаются практикой. В действительности федеральные структуры управления ведут «нечестную игру», создавая такие условия прохождения платежей предприятий, особенно нефтегазодобывающих, которые не позволяют округам реально получать положенные им суммы. Вновь встает проблема противостояния центру, которая может быть решена более эффективно лишь сообща. Конечно, можно всякий раз договариваться по конкретным вопросам, чтобы противостоять центру, но подобные соглашения, будучи временными, не могут иметь на него серьезного влияния.

В этой связи представляется весьма важной и необходимой для последовательной и структурной реформы экономики и социальной сферы сложноустроенной территории, каковой является Тюменская область, разработка концепции стратегии развития, при этом имеется в виду достаточно четкое и непременное разграничение полномочий на всех уровнях управления.

Исследуя законодательную базу последнего времени, нельзя не отметить принятый Закон о недрах, который регламентирует основные позиции реализации собственности региона на недра. Однако и сам закон, и практика его реализации показывают, что осталось еще много вопросов, требующих конкретизации. Причем, судя по ходу событий, законодательное обеспечение процедур передачи недр в пользование области затягивается и идет не по пути уточнения положений Закона о недрах применительно к нефти и газу, а по пути трансляции уже высказанных законом положений на нефтегазовую отрасль. Поэтому особенно актуально взаи-

модействие федерального, областного и окружного уровней власти и управления в разграничении полномочий в сфере недропользования.

37

Нормотворческие полномочия, переданные региону, были бы полезны для упорядочения отношений недропользования, но несогласованность действий области и округов не позволяет и в этой сфере получить необходимые полномочия.

Следует иметь в виду, что в настоящее время примерно половина властных полномочий закреплена за федеральным уровнем управления, треть — за региональным и пятая часть — за муниципальным. В то же время, по оценке Сибирского отделения Российской академии наук, оптимальное распределение полномочий предполагает, что на федеральном уровне должна быть сосредоточена четверть, на региональном — сорок пять процентов, а на муниципальном — треть полномочий в сфере управления.

Таким образом, если область и округа имеют цель вести согласованную политику в направлении достижения действительной структуры управления, то было бы более разумно им не «мутузить» друг друга, а заняться более продуктивными переговорами с федеральными властями по передаче части федеральных полномочий на региональный уровень, получив при этом (причем на пользу населения) больше полномочий, чем в борьбе друг с другом. Пример Республики Коми показывает, что это возможно, если регион един в своих устремлениях. Без согласованной региональной политики вряд ли можно в полном объеме реализовать права населения области на часть акций нефтегазового комплекса.

Можно предположить достаточно много вариантов разграничения полномочий между областью, округами и Российской Федерацией в сфере недропользования, но несомненно, что делать это должны люди, обладающие соответствующими властными полномочиями, в процессе переговоров, направленных на создание действительно эффективной структуры управления. При этом надо иметь в виду, что разделение области на три самостоятельные госу- дарственно-территориальные единицы приведет к утрате пятой части платежей за пользование недрами, которые в этом случае будут перечисляться на федеральный уровень. Учитывая, что часть общеобластных нужд, в том числе медицина, образование, оплачивается из областного бюджета, сокращение объема платежей за недра, поступающих на территорию, будет иметь негативные последствия для всей области.

Проблемы управления сельскохозяйственным производством, которое если не по объему выпускаемой продукции, то по его социальной значимости в ряду аргументов «за» и «против» единства области занимает одно из ведущих мест, должны также рассматриваться с позиций общего экономического эффекта.

Не принимая во внимание доводы и сиюминутные интересы и потребности сторон, нужно отметить: государственно-террито- риальное устройство Тюменской области будет определять судьбу не

38

одного поколения жителей региона. Поэтому следует исходить как из сегодняшних реалий, так и из стратегических интересов населения.

А с точки зрения перспективы, несомненно, более выгодно иметь эффективное сельское хозяйство на юге области в силу следующих обстоятельств:

•продукты, полученные в той же местности, в которой живет человек, полезнее, так как они наиболее соответствуют минераль- но-солевой структуре организма;

•дешевле транспортировка на Север;

•развитие сельского хозяйства Юга, а следовательно, развитие транспортных коммуникаций и системы поселений создает благоприятные возможности жизни на юге области людям, ранее работавшим на Севере, что наиболее рационально с точки зрения здоровья и родственных связей лиц, живущих и работающих в регионе.

Исследования темы формирования единого социально-экономи- ческого пространства позволяют сделать некоторые выводы:

1.Экономический фактор рациональной территориальной организации дает возможность оптимально распределять и экономить всегда ограниченные финансовые, трудовые, материальные и природные ресурсы.

2.Его естественную основу составляют природный фактор и географическое положение, на которые исторически наслаиваются транспортная сеть, система расселения и другие структуры, составляющие экономический базис территории.

3.Главным критерием эффективного функционирования экономики, наряду с региональной специализацией и территориальным разделением труда, является политическая стабильность.

4.Эффективность экономики области зависит от согласованных действий входящих в нее субъектов, от ее единства. И если право вторично по отношению к экономике, то это предопределяет и единое правовое пространство на территории области.

39

Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими

вих состав автономными округами1

ВТюменской области на территории одной административнотерриториальной единицы расположены сразу три субъекта Федерации. От разрешения накопившихся в их отношениях противоречий зависит, насколько эффективно будут разрешены правовые коллизии на всех российских «сложноустроенных» территориях. Именно поэтому предлагаем рассмотреть проблему прежде всего на примере Тюменского региона.

1. Исторический аспект

Противоречия в отношениях области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов были заложены исторически. Достаточно сказать, что регион, где расположена Тюменская область, только в ХХ столетии перекраивался в территориальном и административном плане около десяти раз.

Национальные (ныне автономные) округа — Остяко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямальский (Ямало-Ненецкий) — были образованы 10 декабря 1930 г.2, тогда как сама Тюменская область — только 14 августа 1944 г.3 Тогда же в ее состав были включены ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий национальные округа. В результате область оказалась самой крупной в России, ее площадь равнялась 1435 тыс. км2 (8,4 % территории РСФСР).

Сложившаяся в то время административно-командная система с ее жесткой централизацией власти напрочь лишала края и области с автономными округами какого-либо своеобразия. Окружные партийные и советские органы находились в непосредственном подчинении соответствующих краевых (областных) структур, не имея ни малейшей самостоятельности.

Между тем за последние десятилетия Тюменская область из обычной окраинной превратилась в важнейший стратегический регион, стала основным поставщиком топливно-энергетических ресурсов страны. Однако промышленное освоение нефтяных и газовых месторождений нанесло разрушительный удар аборигенному населению Севера России, в целях защиты которого и были образованы национальные округа. Их статус впоследствии был повышен до автономных. Придавая специальный статус террито-

1Опубликовано в: Вестн. Тюм. ун-та. 1998. № 1. С. 23–31.

2СУ РСФСР. 1931. № 8. Ст. 98.

3Ведомости Верховного Совета СССР. 1944. № 43.

40