ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий — финансовые, экономические и социальные — передаются, если иного не предусмотрено договором между автономией и «материнской» территорией, а также федеральным законом об отношениях между ними, в управление областей и края. Так как появление договора и закона может затянуться на длительный период (сложившаяся ситуация подтверждает самые худшие предположения), автономные округа реально лишаются экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными участниками Федерации, автономии фактически становятся бесправными придатками получивших более высокий статус области или края.

Указанные факторы открывают прямую дорогу для принимаемых «наверху» решений об укрупнении субъектов Федерации. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Автономные же округа в такой ситуации превращаются в некую промежуточную инстанцию между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Гораздо более правильным с точки зрения Конституции представляется поэтапное, добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов Федерации независимо от того, являются они автономными округами или нет, формирование на их основе регионов нового типа. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территорий, ведущее к усилению их экономических позиций и повышению качества жизни населения.

Коренная реконструкция государственного устройства России и построение нового российского федерализма невозможны без проведения радикальной конституционной реформы. Пересмотр Кон-

ституции Российской Федерации, на наш взгляд, неизбежен в обозримом будущем. Главное — это с учетом всей полноты отечественного и мирового опыта государственного строительства создать Концепцию дальнейшего развития российского федерализма, образования регионов нового типа как его базовых элементов, сформулировать цели и задачи на ближайшую и отдаленную перспективу, определить приоритеты,

этапы реформ. Такой нам представляется организация этого важнейшего и архиответственного государственного дела.

131

Конституционное право и проблема оптимизации государственного устройства Российской Федерации:

состояние, перспективы1

Известный ученый С. Г. Ольков достаточно четко и весьма убедительно обозначил место юриспруденции2 в системе точной мировой науки, показал, что юриспруденция относится к блоку наиболее сложных наук и требует исследовательских усилий на самом высоком уровне. Решение важных государственно-правовых задач неизбежно ведет к сложным межотраслевым подходам, нуждается в привлечении достаточно мощного математического аппарата. В этом случае можно избавиться от метода «проб и ошибок», пустого философствования, действуя с высокой долей уверенности в правильности принятых решений и прогнозируя их последствия, что особенно важно в начале нынешнего века, когда цена политической ошибки становится слишком дорогой.

Мы, конечно же, полностью не отрицаем ценность и необходимость описательных юридических конструкций, их известную пользу на начальном этапе становления юридических знаний и в ходе научных исследований. Однако если вспомнить, например, историю статистики, то конкуренция двух основных школ — немецкой

«описательной» (Г. Конринг (1606–1661), Г. Ахенваль (1719–1772),

А. Бюшинг (1724–1793) и др.) и английской «политической арифме-

тики» (Дж. Граунт (1620–1674), Э. Галлей (1656–1742), У. Петти (1623– 1687) и др.) — завершилась безоговорочной победой английской школы, а бельгийский статистик А. Кетле (1796–1874), исследовавший законы, управляющие обществом, на первый план вместо описательного государствоведения вывел теорию статистики, направленную на изучение массовых процессов общественной жизни.

Нечто подобное происходит и сегодня в области классической юриспруденции — теории государства и права, конституционном и муниципальном праве, когда на место простых первичных описательных, гипотетических конструкций приходит более или менее точный расчет. Мы являемся сторонниками сочетания описательных и технологических конструкций в юриспруденции с преобладанием последних.

Изучение важнейшей, ключевой отрасли российского права — конституционного права — привело к мысли о том, что данная отрасль всецело остается описательной и мощный исследователь-

1Опубликовано в: Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3 (20). С. 23–31.

2См.: Ольков С. Г. Юридический анализ: (Исследовательская юриспруденция): В 2 т. Тюмень, 2003.

132

ский аппарат находится «за бортом», вне поля зрения ученыхконституционалистов. В результате в конституционном праве до сих пор нет ни одного строго обоснованного термина, ни одной надежной теории, не выявлено ни одной закономерности.

Вэтом смысле конституционное право пока похоже, скорее, на богословскую отрасль, где усиленно занимаются толкованием религиозных текстов, нежели на реальную научную дисциплину. Вполне естественно, что подобное положение, по меньшей мере, нежелательно. Развивая идеи конституционной реформы в России,

вчастности занимаясь проблемой оптимизации государственного устройства Российской Федерации, мы попытались использовать

межотраслевой и технократический подходы, которые, как и следовало ожидать, оказались весьма плодотворными3.

Оптимизация государственного устройства Российской Федерации является чрезвычайно сложной, многоступенчатой и межотраслевой задачей. Внесение изменений в Конституцию России, бесспорно, весьма ответственный шаг, требующий проведения предварительных крупномасштабных научных исследований.

Вместе с тем идея очередной конституционной реформы, связанной с укрупнением субъектов Федерации, давно «витает в воздухе», а научной разработки проблемы пока нет. Создается впечатление, что телега у нас как всегда оказалась впереди лошади. Никто не видел ни научного правового, ни экономического, ни математического обоснования ожидаемых государственно-правовых реформ, прогноза динамики политико-экономических показателей, включая динамику социально-политической напряженности, вероятность экстремистских и других негативных последствий. Это, естественно, вызывает обоснованную тревогу у российской интеллигенции, переживающей трагические события, развернувшиеся на территории нашей страны и продолжающиеся уже около 20 лет.

Всвоих монографиях «Новый федерализм: модель будущего

государственного устройства Российской Федерации» и «Федерализм: историко-методологические аспекты»4 мы сделали попытку комплексно рассмотреть проблему оптимального государственного устройства: учесть исторические особенности нашей страны, экономические законы, математическую теорию оптимизации, социальную стратификацию и т. д. Отчасти это удалось. К тому же монографии направлены видным политическим деятелям, ученым различных школ, и хочется верить, что они будут полезны политической элите российского общества в свете разрешения «загадки разумного госу-

3См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 468 с.

4См.: Добрынин Н. М. Указ. соч.; Он же. Федерализм: историко-методологи- ческие аспекты. Новосибирск, 2005. 368 с.

133

дарственного устройства». Настоящая статья, в свою очередь, призвана развить соответствующие взгляды на данный предмет и показать перспективный путь развития конституционного права.

Здесь предлагается свести задачу реформирования государственного устройства Российской Федерации к решению оптимизационных вопросов. То есть общую и чрезвычайно сложную задачу совершенствования государственного устройства нашей страны разбить на ряд более простых, частных задач (анализ), а далее по итогам решения этих частных проблем решить в комплексе общую задачу (синтез). Также очевидно, что в рамках отдельной статьи можно лишь обозначить проблему, наметить направления дальнейших исследований.

Термин «оптимальный» (от лат. орtimum — наилучшее) означает «наилучший при соответствующих ограничениях и граничных условиях». Оптимальное решение — наилучшее среди возможных. Легко понять, что оптимальное политическое решение имеет чрезвычайно высокую ценность, особенно если учесть политическое решение конституционно-правового уровня. Однако уже по определению решения, наилучшего во всех отношениях, не бывает. Оно бывает оптимальным, лучшим в каком-то одном, строго определенном смысле. Поэтому лицо, принимающее решение, например государственный деятель, политик, должно совершенно точно представлять, в чем состоит оптимальность решения, по какому критерию следует быть оптимальным. Не случайно такой критерий называют целевой функцией. С помощью целевой функции проводится оценка как желательных, так и нежелательных последствий принимаемых решений.

Нужно отметить, что современная наука достигла значительного прогресса в области методов оптимизации. Достаточно сказать, что в 1975 г. советский академик Л. В. Канторович был удостоен Нобелевской премии по экономике за разработку метода оптимального распределения ресурсов.

Современные экономисты довольно активно применяют различные математические методы оптимизации — численные методы, позволяющие находить наилучший вариант из множества возможных альтернатив без их полного перебора и сравнения.

К сожалению, в юриспруденции, а значит, и политике методы оптимизации пока практически не применяются. Сказанное вовсе не означает, что оптимизация государственно-правовых решений — особый пласт социальной реальности, лишенный тех свойств, которые необходимы для математической формализации изучаемого объекта.

Математическое моделирование юридических явлений — обычный, рядовой инструмент, позволяющий сделать правильный выбор в достаточно сложной политико-правовой действительности. Чтобы использовать результаты и вычислительные процедуры теории оптимизации на практике, необходимо прежде всего сформулировать рассматриваемую задачу на математическом языке, т. е.

134

построить математическую модель объекта, а построение такой модели зависит от того, насколько полными являются знания о моделируемом объекте. То есть в какой среде — полной опреде-

ленности, частичной определенности или неопределенности —

принимается то или иное политическое решение.

В самом общем виде оптимизационная математическая модель в среде полной определенности задается следующим образом:

где F — целевая функция, которую мы хотим максимизировать, минимизировать или получить как заданное число; далее идут ограничения и граничные условия.

Ограничения устанавливают зависимости между переменными, а граничные условия показывают, в каких пределах могут быть значения искомых переменных в оптимальном решении. Решение задачи, удовлетворяющее всем ограничениям и граничным условиям, называется допустимым. Если математическая модель оптимизации составлена правильно, то задача будет иметь целый ряд допустимых решений, среди которых и нужно выбрать оптимальное с использованием специальной поисковой процедуры.

Процесс выработки оптимального решения прост: определить существо проблемы и поставить цель; установить относящиеся к делу факты, ограничения и зависимости; в пределах наложенных ограничений собрать как можно больше необходимых данных; провести анализ этих данных; выявить альтернативные решения и оценить их в терминах вреда и пользы; выбрать оптимальное решение.

Следовательно, эффективная выработка политических решений — это выбор лучшей из имеющихся альтернатив. При этом выбор производится при различных состояниях наших знаний:

определенности, риска и неопределенности5.

Определенность понимается как такое состояние знания, когда лицо, принимающее решение, заранее знает конкретный исход для каждой альтернативы, т. е. обладает исчерпывающим знанием состояния среды и результатов каждого возможного решения. В краткосрочной перспективе ситуация определенности вполне реалистична.

Риск понимается как состояние знания, когда известны один или несколько исходов по каждой альтернативе и когда вероятность реализации каждого исхода достоверно известна лицу, принимающему решение. В условиях риска лицо, принимающее решение, обладает

5 См.: Управленческая экономика / Пер. с англ. К. К. Сио. М., 2000. С. 50.

135

неким объективным знанием среды действий и способно объективно прогнозировать вероятную сущность явлений и исход или отдачу по каждой из возможных стратегий. Наиболее общим критерием для каждой стратегии будет ожидаемая стоимость.

Неопределенность — такое состояние знания, когда одна или несколько альтернатив имеют ряд возможных исходов, вероятность которых либо неизвестна, либо не имеет смысла. В отличие от риска неопределенность считается субъективным явлением.

Вполне очевидно, что для действий в разных условиях среды придется применять различные методы оптимизации политических решений и вышеприведенная общая математическая модель годится лишь для случаев принятия решений в условиях определенности или детерминированности.

Изучение государственно-правовой реальности и решение задачи оптимизации государственного устройства Российской Федерации — довольно сложная оптимизационная задача, включающая в себя все три вида среды принятия оптимальных управ-

ленческих решений. Следовательно, задачу оптимального государственного устройства Российской Федерации нужно решать при помощи различных инструментов оптимизации: линейного и нелинейного, целочисленного и стохастического программирования, статистического анализа эмпирических данных и измерения риска, анализа иерархий, критериев решения Лапласа, Сэйвиджа, Гурвица, Вальда и других научных средств.

Поиск оптимизационной модели государственного устройства Российской Федерации во многом будет зависеть от того, какой видится целевая функция Российского государства. В свою очередь, последнее связано с тем, какой политический режим государство реально желает установить. В принципе во главу угла могут быть поставлены такие цели, как максимизация валового внутреннего продукта и экономический рост, минимизация внешнего и внутреннего долга, сокращение числа дотационных территорий и т. п. Но нельзя вести речь об укрупнении субъектов Российской Федерации просто потому, что кто-то считает, будто их слишком много. В одной из упомянутых выше монографий автор ввел специальные коэффициенты: плотность федерации и ем-

кость федерации6. Плотность федерации — это относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на показатели площади территории, количества населения, валового регионального продукта или иной количественный показатель. Обратный показатель эффективности фе-

дерации — емкость федерации.

6 См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм… С. 98.

136

Если вести речь о максимизации ВВП Российской Федерации, то задача может свестись к методам линейного программирования, где в модель вводятся показатели ВРП всех 89 субъектов Российской Федерации, соответствующие ограничения по ресурсам и граничные условия, а далее осуществляется моделирование ситуации путем теоретического укрупнения и разукрупнения субъектов Федерации.

Как известно, ВВП является одним из основных макроэкономических показателей, оценивающих результаты экономической деятельности. Его динамика используется для оценки общей эффективности функционирования экономики, а следовательно, для определения относительного успеха или несостоятельности мер экономической политики, проводимой правительством.

В соответствии с новой версией системы национальных счетов ООН (СНС ООН), принятой в 1993 г., ВВП измеряет стоимость конечной продукции данной страны за определенный период времени. Конечными товарами и услугами являются те из них, которые используются на конечное потребление, накопление и экспорт. Стоимость промежуточных товаров и услуг, израсходованных в процессе производства (сырье, материалы, топливо, энергия, инструменты, семена, услуги грузового транспорта, оптовой торговли, рекламных агентств, платежи за аренду и т. п.), не включаются в ВВП.

ВВП является внутренним продуктом, поскольку производится резидентами данной страны, а резидентами считаются все экономические единицы (предприятия, домашние хозяйства) независимо от их национальной принадлежности и гражданства, имеющие центр экономического интереса на экономической территории данной страны (занимаются производственной деятельностью или проживают в стране не менее года). В отличие от географической территории экономическая сфера не включает территориальные анклавы других стран (посольства, консульства, военные базы и т. п.), но содержит анклавы данной страны, расположенные на территории других стран.

Поэтомуне будет большой погрешностью утверждение о том, что

89

ВВП РФ = Σ ВРП, так как ВВП РФ складывается главным образом из

i = 1

ВРП субъектов Федерации. В таком случае оптимизация государственного устройства с целевой функцией максимизация ВВП России может быть сведена к оптимизации ВРП регионов.

Регионы вполне уместно рассматривать в роли обычных экономических агентов или, точнее, агрегированных предприятий, выпускающих определенную продукцию и получающих прибыль. Каждый субъект Российской Федерации обладает конкретным ресурсным потенциалом — трудовым, энергетическим, сырьевым, финансовым и т. п., а также определенными нормами расхода ресурсов на производство установленной единицы продукции. Исходя из данного утверждения,

137

задача оптимизации государственного устройства Российской Федерации может быть сведена к ряду задач оптимального распределения ресурсов (в том числе в стохастической форме), которые элементарно решаются современными средствами линейного программирования

(иногда говорят — линейного планирования).

Использование теории линейного планирования — лишь один из многочисленных методов, полезных при оптимизации модели государственного устройства нашей страны. Понятно, что линейное программирование — частный случай более общего нелинейного программирования, равно как детерминированные условия, вводимые в задачу,— частный случай стохастических. В этой связи для решения оптимизационных задач реформирования государственного устройства Российской Федерации придется как решать более сложные задачи нелинейного стохастического программирования, так и использовать иные методы, например кластерный анализ.

Впрочем, у оппонентов может возникнуть вопрос — а не приведут ли математические методы в тупик? Например, получится, что Приморский край следует объединить с Калининградской областью, или еще более курьезные метаморфозы. Ответ на данный гипотетический упрек, конечно, отрицательный. Для того чтобы исключить подобное, вводятся соответствующие ограничения. В частности, наличие общей границы и территориальная близость объединяемых субъектов. Хотя в действительности наличие общей границы не обязательно следует рассматривать в качестве атрибута объединения. Как ни странно, это достаточно спорный вопрос.

Весьма удобным в этом смысле является кластерный анализ — совокупность методов, позволяющих классифицировать многомерные наблюдения, каждое из которых описывается набором исходных переменных X1, Х2, Хn. Цель кластерного анализа — образование групп схожих между собой объектов, которые принято называть кластерами.

Слово «кластер» (англ. cluster), переводится как «сгусток, пучок, группа». В отличие от комбинационных группировок кластерный анализ приводит к разбивке на группы с учетом всех группировочных признаков одновременно7. Например, если каждый наблюдаемый объект характеризуется двумя признаками X1 и Х2, то при выполнении комбинационной группировки вся совокупность объектов будет разбита на группы по X1, а затем внутри каждой выделенной группы будут образованы подгруппы по Х2. Такой подход называется монотетическим. Определить принадлежность каждого объекта к той или иной группе можно, последовательно сравни-

7 См.: Сошникова Л. А., Тамашевич В. Н., Уебе Г., Шефер М. Многомерный статистический анализ в экономике. М., 1999. С. 468.

138

вая его значения X1 и Х2 с границами выделенных групп. Образование группы в этом случае всегда связано с указанием ее границ.

В кластерном анализе используется иной принцип образования групп — политетический. Все группировочные признаки одновременно участвуют в группировке, т. е. они учитываются все сразу при отнесении объекта к той или иной группе. При этом обычно не указаны четкие границы каждой группы, а также заранее не известно, сколько же групп целесообразно выделять в исследуемой совокупности.

Не случайно кластерный анализ занимает важное место среди отраслей науки, связанных с изучением массовых явлений и процессов. Методы кластерного анализа позволяют проводить классификацию объектов с учетом признаков, отражающих сущность и природу объектов, проверять гипотезы о наличии некоторой структуры в изучаемой совокупности объектов; строить новые классификации для слабоизученных явлений.

Методы кластерного анализа обычно разделяют на несколько групп, в частности агломеративные (объединяющие), дивизимные

(разделяющие), итеративные. Агломеративные методы последовательно объединяют отдельные объекты в группы (кластеры), а дивизимные расчленяют группы на отдельные объекты. Каждый метод как объединяющего, так и разделяющего типа реализуется при помощи различных алгоритмов. Итеративные методы могут привести к образованию пересекающихся кластеров, если один и тот же объект принадлежит разным кластерам.

Итак, кластерный анализ объединяет различные процедуры, используемые для проведения классификации. В результате исходная совокупность объектов разделяется на кластеры, группы, классы схожих между собой объектов. Кластеры обладают свойством плотности — плотность объектов внутри кластера выше, чем вне его; дисперсией — отделимостью от других кластеров формой и размером. Сложность задач кластерного анализа заключается в том, что реальные объекты многомерны, описываются не одним, а несколькими параметрами и объединение объектов в классы проводится в пространстве многих измерений.

Реформа государственного устройства в Российской Федерации требует значительных усилий для того, чтобы была получена некая оптимальная конструкция. Например, возникают такие общие вопросы, как: должны ли объединяемые субъекты быть «похожими» друг на друга или, напротив, для объединения следует подбирать существенно различающиеся субъекты Российской Федерации, чтобы они дополняли друг друга. И в том и в другом случае кластерный анализ может оказать неоценимую услугу в деле оптимизации государственного устройства нашей страны.

Кроме того, хотелось бы остановиться на применении и более сложных методов планирования, в частности — нелинейного сто-

139

хастического программирования. К сожалению, универсальных методов решения задач стохастического программирования, подходящих для всех классов задач, не существует, но тем не менее эти задачи успешно решаются с помощью современных статисти- ческо-вероятностных технологий.

При решении детерминированных задач линейного программирования мы полагаем, что все закладываемые величины, например трудовые ресурсы, сырье, финансы, прибыль, являются детерминированными и мы знаем их точные значения. На практике же часто точные значения отмеченных величин отсутствуют, так как эти величины являются случайными. «Случайное явление — такое явление, которое при неоднократном воспроизведении одного и того же опыта протекает каждый раз несколько по-иному»8. То есть случайная величина может принимать то или иное значение, причем заранее неизвестно, какое конкретно.

Примером случайной величины может служить любой экономический или политический показатель, например валовой региональный продукт следующего года, количество избирателей, которые придут на избирательный участок, и т. д. Для решения задач стохастического программирования обычно надо знать статистические характеристики исследуемой системы — математическое ожидание, дисперсию, среднее квадратическое отклонение, коэффициент вариации, закон ее распределения, представляемый в двух формах: плотность данного распределения f(х) и функция распределения F(х). Плотность распределения случайной величины f(х) показывает вероятность появления каждого конкретного значения случайной величины, а интегральная функция F(х) дает возможность определить вероятность появления случайной величины х < а, скажем, валовой региональный продукт меньше илиравныйконкретномузначению. Нелинейныестохастические задачи обычно решаются в М- или Р-постановке. М-постановка — максимизация (минимизация) среднего значения целевой функции, а Р-постановка — максимизация вероятности получения максимального (минимального) значения целевой функции. Обе постановки представляютсобойзадачинелинейногостохастическогопрограммирования.

Таким образом, по нашему глубокому убеждению, прогресс науки конституционного права заключается в применении строгих научных, прежде всего математических, методов и межотраслевого подхода, понимаемого не в узком, а в широком смысле. То есть речь идет не только о взаимодействии юридических или гуманитарных дисциплин, но и вообще о единстве науки.

8 Вентцель Е. С. Теория вероятностей: Учебник для вузов. М., 1999. С. 11.

140