ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

водства области и федеральных органов, является то, что практиче-

ски все месторождения нефти находятся на территории ХантыМансийского автономного округа, а газа — на территории ЯмалоНенецкого автономного округа.

Этот факт, не имевший особого значения в унитарном государстве с административно-командной экономикой, сразу стал источником многочисленных проблем «периода суверенизации» региона. Автономные округа не могли упустить неожиданно возникшую возможность «порулить», а область хотела остаться полновластным хозяином на всей территории.

Другие округа в составе краев и областей, не имеющие такого мощного сырьевого потенциала, спокойно разошлись. Примером может служить «развод» Хакасии и Красноярского края, Чукотки и Магаданской области. Конституционный Суд подтвердил правомерность такого шага согласно Федеративномудоговору.

Начало периода становления округов как будущих субъектов Российской Федерации приходится на 1990 г., когда в действующей в то время Конституции появились поправки в ст. 83 и 84, внесенные Съездом народных депутатов и предоставляющие органам государственной власти и управления автономных округов право сношения с республиканскими органами, а также определяющие, что они (округа) находятся в составе России и могут входить в край или область. Каждому автономному округу было дано право разработать проект именного Закона и представить его в Верховный Совет на утверждение.

Осенью 1990 г. сессии Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого окружных Советов рассмотрели вопрос о статусе округов.

Совет народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа, воздерживаясь от провозглашения декларации о ХантыМансийской автономной республике, заявил о необходимости признания автономного округа равноправным субъектом Федерации, обладающим всеми полномочиями государственной власти, кроме тех, которые будут отнесены Конституцией к ведению федеральных органов. Было заявлено также, что нынешний статус округа не является политической, экономической и правовой гарантией автономии и проживающих в ней граждан. На сессии отмечалось, что взаимодействие субъектов Федерации в рамках Тюменского нефтегазодобывающего комплекса могло бы строиться на договорной основе по признаку территориальной ассоциации.

Что же касается Ямало-Ненецкого автономного округа, то 16 октября 1990 г. на II сессии Совета народных депутатов была провозглашена Ямало-Ненецкая республика в составе РСФСР и принята декларация о суверенитете этого национально-государственного образования. Обосновывалось это решение тем, что существующий статус округа не позволяет решить все наболевшие проблемы. Положение автономного округа в составе области, центр которой

11

находится за полторы тысячи километров от Ямала, не дает возможности стать подлинным хозяином своей земли.

Принятая декларация провозглашала равноправие всех народов, не давая преимущества ни одной национальности живущих на территории, предполагала решение запущенных экологических и национальных проблем, создание территории приоритетного природопользования, своей Конституции, двухпалатного Совета народных депутатов, национальных районов и поселков.

Решение Ямало-Ненецкого Совета народных депутатов выходило за рамки существующих норм права. В соответствии со ст. 70 Конституции РСФСР территория не может быть изменена без ее согласия. Вопросы образования автономных республик и иных административно-территориальных устройств отнесены к ведению РСФСР в лице высших органов государственной власти и управления (ст. 72 и 73 Конституции РСФСР 1978 г.). Несмотря на это Верховный Совет Российской Федерации оставил данное решение без внимания — не поддержал и не отменил его.

6 октября 1990 г. областной Совет народных депутатов принял Положение «О статусе Тюменской области», где содержатся полномочия области как целостного образования, разграничиваются объекты собственности области, округа, районов, городов. По ст. 7 Положения автономные округа до определения их статуса республиканским и союзным законодательством являются субъектами области, обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами, самостоятельно решают все вопросы на своей территории.

Реакция области на решение II сессии Ямало-Ненецкого окружного Совета народных депутатов в связи с провозглашением Ямало-Ненецкой республики и принятием Декларации о суверенитете была сдержанной. Признавая право каждого народа на суверенитет и государственное образование в целях повышения своего благосостояния, защиты законных прав и интересов, областной Совет народных депутатов в то же время просит Верховный Совет РСФСР отклонить просьбу II сессии XXI созыва Ямало-Ненецкого автономного округа в законодательном порядке до предоставления экономического, социального и политического обоснования статуса округа и проведения референдума по данному вопросу среди населения области и округов.

Таким образом, к концу 1990 г. область и оба округа достаточно четко определили свои позиции по поводу территориально-госу- дарственного устройства области. Это — курс обоих округов на

самостоятельность и признание их статуса как равноправ-

ных субъектов Федерации и противодействие области с ярко выраженным желанием сохранить дореформенное единство. К сожалению, отсутствие в полном объеме правовой базы для разрешения

12

проблемы взаимоотношений породило «ползучую» конфликтную ситуацию между органами государственной власти.

Вдекабре 1990 г. на расширенном заседании Совета Министров РСФСР оба округа настояли на формировании самостоятельных балансов на 1991 г. На основании Закона о бюджетном устройстве и Конституции Российской Федерации в области были приняты три разных бюджета. Самостоятельность бюджетов позволила окружным структурам власти более уверенно проводить политику «наращивания мускулов» на фоне несколько растерявшегося от такого поворота событий юга области.

Вокругах последовательно, независимо от областных, были созданы практически все федеральные, территориальные структуры — прокуратура, арбитражный суд, таможенное управление, налоговые службы и пр. Активно прорабатывается вопрос создания окружных отделений Центрального банка России, организационно сформирован, зарегистрирован и уже действует «Банковский Союз» на территории Ханты-Мансийского автономного округа.

Процессы развития региональных соглашений области и округов между собой и попытки получить больше делегированных, федеральных полномочий каждым субъектом шли параллельно.

Вноябре 1991 г. президиум областного Совета народных депутатов обращается к Президенту с просьбой о передаче главе администрации области права назначения глав администраций городов и районов на территории всей области по согласованию с главами администраций округов. Речь шла фактически о создании единой исполнительной власти в области. На это последовала резкая и правомерная реакция округов. Сразу же были приняты решения считать обращение области к Президенту незаконным и не имеющим юридической силы на их территории. Как известно, назначение глав администраций районов и городов на территориях округов проведено ими самостоятельно.

Вэто же время (13.12.91 г.) появляется первый норматив-

ный документ, регулирующий отношения регионов,— Соглашение «О разграничении полномочий между Тюменскими областными, Ханты-Мансийскими и Ямало-Ненецкими окружными органами представительной и исполнительной власти в сфере экономических отношений».

Основным концептуальным стержнем этого Соглашения, как и многих предыдущих проектов, являлась идея разграничения полномочий между областными и окружными органами государственной власти. Документ требовал разработки механизма реализации совместных полномочий области и округов, особенно это касалось вопросов недропользования и собственности.

Однако механизм так и не был разработан, а само Соглашение, как показала практика, не устраивало ни одну из сторон. И уже 18 мая

13

1992 г. органы власти Ямало-Ненецкого автономного округа денонсировали его, а 1 июля 1992 г. в г. Салехарде состоялось совместное заседание трех Малых Советов области и округов по вопросу внесения дополнений и изменений в принятое ранее Соглашение.

Малые Советы отказались от обсуждения проекта нового Соглашения, и только на следующей встрече, в октябре 1992 г., оно было принято вначале без п. 3.7 «О полномочиях в сфере регулирования отношений недропользования», а позднее, в июне 1993 г.,— с этим пунктом.

В1992 г. шла активная подготовка и обсуждение проектов новой Конституции Российской Федерации. В то же время усиливающаяся нестабильность политической ситуации и нарастающие центробежные тенденции в регионах потребовали опережающей выработки и подписания органами государственной власти центра и органами власти субъектов Федерации Федеративного договора как гарантии целостности России.

Вст. I п. 2.3 Договора отмечено, что «органы власти... ав-

тономных округов в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Или «…автономным

округам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в представительных органах государственной власти Российской Федерации».

Положение, закрепленное в ст. II п. 2 Договора, обеспечивало самостоятельный и независимый от областных органов власти

статус округов: «Органы государственной власти автоном-

ных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа».

И еще одна выдержка из ст. III п. 2 Договора: «…автономные

округа в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, а так-

же республиками...». При этом координация по Договору осуществляется федеральными органами государственной власти.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. областью и округами раздельно, и это еще раз подтвердило их полноправность как субъектов Федерации. А в рассматриваемом в тот период проекте Конституции РФ от 17.03.92 г. в ст. 78 п. 4 появилась формулировка: «Автономный округ может входить в республику, край, область. Правовой статус автономного округа определяется

14

федеральным законом, принимаемым по представлению соответствующего автономного округа, и другими федеральными законами»3. Этот пункт обеспечивал конституционное право для полного самоопределения округов, вплоть до выделения из состава области. Но в окончательную редакцию Конституции вошла следующая формулировка: «...автономные округа, входящие в состав края или области...»4.

Следует еще раз подчеркнуть, что принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция однозначно установила:

а) поименную субъектность автономных округов, наряду с республиками и областями (ст. 5, 65, 66);

б) наличие в России «сложноустроенных» территорий, име-

ющих статус субъектов РФ, в административно-территориаль-

ных границах которых находятся другие равноправные субъекты РФ;

в) необходимость регулирования отношений между ними в рамках

федерального и регионального законодательства (ст. 66).

В ст. 65 гл. 3 «Федеративное устройство» она закрепила три

равных субъекта Федерации на территории Тюменской области, а в ст. 66 п. 4 — явный нонсенс о вхождении одного субъекта в состав другого, тем самым предоставив всем заинтересованным лицам необозримое интерпретационное поле деятельности в рамках этой статьи.

Ксожалению, Конституция не сняла всех противоречий во взаимоотношениях центра, области и округов.

Кнастоящему моменту можно считать установленным фактом, что регулярная сила документов, подписанных между органами государственной власти и управления Тюменской области, ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, направленных на обеспечение баланса взаимоотношений, близка к нулю и не удовлетворяет ни одну из сторон.

При этом следует подчеркнуть, что общая неудовлетворенность каждой стороной выражается в своеобразных формах.

1. Органы государственной власти и управления Тюменской области:

—продолжают осуществлять ряд действий на территории автономных округов без согласования с их органами государственной власти и управления, в компетенции которых находятся эти действия;

—прорабатывают без привлечения экспертов со стороны автономных округов варианты проектов новых юридических документов (договоров, федеральных законов) между субъекта-

3Проект Конституции Российской Федерации: (Сб. материалов). М.: Респуб-

лика, 1992. С. 46.

4Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. С. 23.

15

ми «сложноустроенной» территории, которые явно ограничивают полномочия автономных округов, предоставленные им Конституцией и Федеративным договором;

—подготавливают мнение общественности на юге области и в автономных округах, руководящих лиц из соответствующих федеральных структур и депутатов Федерального Собрания к признанию переданных им, но не согласованных с автономными округами документов единственно правильными и требующими немедленного законодательного оформления.

2. Органы государственной власти автономных округов реагируют на действия руководства области:

—запретом органам местного самоуправления, расположенным на территории округа, принимать к исполнению распоряжения

идругие нормативные акты руководящих лиц из областных структур без предварительного согласования с руководством округа;

—отклонением разработанных по заказу областного руководства проектов документов, мотивируя это отсутствием в них своих интересов или отходом от совместно выработанных принципов и положений;

—созданием собственных документов, в которых не в полной мере учитываются интересы руководства области;

—опротестованием в федеральных структурах проектов документов, разработанных по заказу областного руководства, в которых не учитываются интересы автономных округов.

По своему существу конфликт между Тюменской областью, с одной стороны, и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами — с другой, носит не национально-политический и даже не социально-политический, а скорее экономико-административный характер. При этом следует иметь в видутри аспекта проблемы.

1.В социально-экономическом смысле конфликт является выражением борьбы «местных элит» за контроль над богатейшими ресурсами региона. Здесь основная нефтегазовая база России, служащая к тому же источником свободно конвертируемой валюты. Отсюда заинтересованность «политических элит» региона в сохранении (или приобретении) рычагов административного и экономического регулирования нефтегазового комплекса (лицензии, квоты, налоги и т. д.).

2.В политико-правовом плане проблема проистекает из унаследованной от прежней системы национально-государствен- ного устройства своеобразной соподчиненности административнотерриториальных единиц. Принцип такой соподчиненности не был устранен с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции. В результате он пришел в противоречие с принципом равенства

16

таких административных (национально-государственных, государст- венно-территориальных и т. д.) единиц, как субъекты Федерации.

3. В национально-этническом измерении проблема пред-

ставляется следующим образом. Несмотря на то что названия округов являются производными от названий коренных народов, населяющих территории, конфликт между округами и областью, конечно же, не может трактоваться как межнациональный. Этнический фактор играет в нем подчиненную роль. Освоение месторождений нефти и газа, сопровождавшееся массовой миграцией из других регионов страны, привело к резкому уменьшению в составе населения округов доли коренных народов, вследствие чего округа по существу утратили функцию политического представительства этих народов. Таким образом, сложилось еще одно противоречие, которое заключается в том, что, будучи формально национальнотерриториальными образованиями, округа фактически стали административными единицами, обслуживающими интересы «безнационального» нефтегазового комплекса. В свою очередь, интересы коренных народов находят свое выражение в основном лишь в деятельности этнокультурных общественных объединений, функционирующих вне рамок официальных структур. Вместе с тем этнический элемент ни в коем случае не должен игнорироваться при рассмотрении конфликтной ситуации, а тем более при ее практическом разрешении.

Учитывая исторический опыт развития и формирования Тюменской области, ее геополитическое значение не только для России, но и Европы, Азии, Америки, было бы наивным предполагать, что государственно-территориальное устройство области останется неизменным, не будет подвержено еще неоднократному переделу в тех или иных комбинациях с другими территориями. Не вдаваясь в обсуждение предположительных сценариев, необходимо констатировать, что сверхзадачей представителей всех политических сил, действующих на территории области, является сохра-

нение динамики социально-экономического развития региона и хотя бы сохранение, а не уменьшение уровня жизни человека, проживающего на этой территории, на тот отрезок времени, который судьба отпустила им как политикам.

* * *

Полагаем целесообразным для наиболее полного понимания проблем правового обеспечения взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно сложноустроенных, рассмотреть прежде всего взаимозависимость, взаимообусловленность и взаимопроникновение норм Конституции в формирование и реализацию сбалансированной региональной политики.

17

Следует отметить, что региональная политика в России не имеет в настоящее время четко проработанных контуров. Отсутствует также научно-практическая методология ее формирования и реализации.

Еще более усугубляющим обстоятельством является то, что из прошлого устройства СССР и РСФСР нынешним политикам и научному сообществу достались, можно считать, «бездонные провалы» в формировании адекватных отношений с отдельными (периферийными) территориями России, находящимися в экстремальных природно-климатических условиях и имеющими уникальные экологические и этнические особенности. Прежде всего речь идет о районах Крайнего Севера. Не оценено не только общероссийское значение этих территорий, но и их геополитическая роль в системе мировых отношений. Для этих территорий предлагаются достаточно общие рецепты их государственной поддержки. В этом отношении проекты концепций региональной политики выглядят однородными, с ритуальным обозначением особенностей северных территорий.

Выделение в региональной политике специфических и относительно независимых сегментов, четкое установление региональных субъектов — носителей политики, система партнерства с ними и патронаж федеральных органов власти, проработка механизмов «переплетения» этих сегментов как составных частей целостной российской политики, а главное — полноценное использование для этих целей положений Конституции Российской Федерации представляются конструктивными идеями формирования эффективной концепции «новой региональной политики».

После принятия Конституции этот основополагающий документ, к сожалению, пока не превратился в практический инструмент разработки и реализации сбалансированной региональной политики в условиях принципиально новой системы федерализма.

Основные причины ограниченного применения Конституции:

—Конституция не в полной мере воспринимается всеми участниками (субъектами) региональной политики как полноценный Основной Закон;

—общие ссылки на конституционные нормы различными участниками осуществляются в соответствии с их субъективным отношением к Конституции, а применительно к конкретным проблемам они, как правило, выборочны (частичны);

—некоторые федеральные органы (отдельные должностные персоналии) не имеют полного доверия к уполномоченным представителям субъектов Российской Федерации как к своим партнерам по региональной политике, навязывают им собственное субъективное толкование ряда конституционных норм и границы объема конституционных прав в конкретных случаях.

18

Возможными последствиями ограниченного применения Конституции в решении проблем региональной политики являются

подмена важнейших ее норм неконституционными (субъек-

тивными) основаниями, незаконно превращаемыми в операционные инструменты при формировании отношений между федеральными и региональными органами государственной власти (как и между субъектами Российской Федерации), а также возвращение к

устаревшему по сути типу политического мышления в тер-

минах «центр — периферия» с вытекающими из него конфликтами. Особенно неприкрыто методология субъективно-ограниченного применения Конституции Российской Федерации проявилась при формировании отношений между автономными округами и краями, областями, в составе (в административно-территориальных границах) которых они находятся, а также каждого из них — с федеральными

структурами.

Единственным надежным залогом формирования и реализации сбалансированной региональной политики (отвечающей интересам всех ее участников — федеральных и региональных) является системное применение действующей Конституции.

Под этим понимается выполнение следующих условий:

1)полное (без исключений) применение всех конституционных норм с учетом особенностей каждой конкретной проблемы региональных отношений (между субъектами Федерации и их с федеральными органами государственной власти);

2)выбор оптимальной динамики (последовательности этапов)

вформировании региональных отношений.

Регулирующий потенциал Конституции настолько значителен, что позволяет в сочетании с иными правовыми и институциональными инструментами (пакеты договоров и соглашений, федеральные и региональные законы, координирующие структуры) обеспечивать (особенно в сложных региональных узлах) и полноту применения конституционных норм, и рациональную вначале, с переходом в оптимальную, динамикуразвертывания региональных отношений.

Формирование новой региональной политики как основы новых взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно подразделить на три этапа.

Этап 1. Формирование уравновешивающих статусов автономного округа и соответствующего края, области путем нормативного оформления их региональных отношений. На этом этапе «слабый» субъект Российской Федерации — автономный округ конкретизирует оформление своего конституционноправового статуса через принятие федерального закона «Об автономном округе» и собственного устава. Соответствующие уставы принимаются краем, областью.

19

Статусное выравнивание автономного округа с краем, областью позволяет заключить между их органами государственной власти равноправный рамочный договор с последующим развитием закрепленных в нем принципов отношений в пакете соглашений, охватывающих конкретные сферы совместных согласованных интересов автономных округов, края, области.

Факт принятия рамочного договора фиксируется в соответствующих законодательных актах автономных округов, края, области, принимаемых их представительными органами государственной власти.

В пределах этого этапа активно задействованы три статьи Консти-

туции— 65 (1), 66 (3), 66 (4).

Этап 2. Формирование федерально-региональных отно-

шений. На этой ступени субъекты региональных отношений «созрели» для вступления в паритетные отношения с Российской Федерацией. Здесь заключается рамочный четырехсторонний договор, включающий в качестве участника Правительство Российской Федерации.

В нем закрепляются доминирующие на текущий момент для участников отношений предметы их совместного ведения, принципы и механизмы разграничения полномочий по ст. 72 (1) между Российской Федерацией, автономными округами, краем, областью. В последующем каждый из субъектов Федерации заключает двусторонние соглашения с Правительством, контролируя сохранение баланса разграничиваемых и передаваемых по вертикали полномочий партнерам по региональной власти.

На этом этапе применены три статьи Конституции — 5 (4), 72 (1), 72 (2).

Этап 3. Законодательное закрепление региональных отношений на федеральном уровне. На данной стадии созданные сбалансированные региональные отношения между автономными округами, краями, областями, отвечающие их интересам и интересам Российской Федерации, могут быть оформлены в виде федерального закона (в соответствии со ст. 66 (4) Конституции).

Изложенные схема и порядок (динамика) наращивания отношений между субъектами Федерации отражают реальную сложность рассматриваемой региональной ситуации.

На отдельных этапах четко обозначаются поля согласующих процессов:

—автономные округа, край, область непосредственно контактируют как равноправные участники;

—на разных уровнях к ним подключаются федеральные парт-

неры;

—по общему согласию участников могут привлекаться нейтральные по интересам посредники с целью ускорения процесса взаимопонимания и сближения позиций Российской Федерации, автономных округов и соответствующих края, области.

20