2. Договірна практика Євросоюзу у сфері зовнішніх відносин

Через міжнародні угоди, укладені з іншими країнами, здійснюється розширення дії права ЄС на відносини з іншими суб'єктами міжнародного права, оскільки такі угоди можуть включати правові положення, запозичені з первинного та вторинного права ЄС, або мати посилання на необхідність приведення внутрішнього права третіх країн у відповідність до положень окремих галузей права ЄС.

У межах своєї договірної компетенції ЄС укладає як двосторонні, так і багатосторонні угоди з третіми країнами та міжнародними організаціями.

Їх особливістю є те, що положення таких угод можуть мати правові наслідки не тільки для суб'єктів міжнародного права, які уклали ці угоди, а й для суб'єктів внутрішнього права третіх країн - сторін міжнародної угоди та суб'єктів внутрішнього права держав-учасниць ЄС.

Більшість угод, які укладає ЄС, вважаються двосторонніми, оскільки протилежною стороною угоди виступає міжнародна організація або третя країна.

Відповідно до цього усі угоди щодо створення асоціації, крім угоди про партнерство з країнами Африки, Карибського басейну та Тихого океану (країни АКТ) і угоди про створення Європейського економічного простору (ЄЕП), є двосторонніми.

Щодо угод з країнами АКТ та угоди про створення ЄЕП, то оскільки вони укладені з більш ніж однією країною, то вони вважаються багатосторонніми. Однак на їх основі були створені і функціонують інститути, які виявляють риси так званої "консолідованої двосторонності". Це означає, що обидві сторони зазначених угод являють собою чільні групи країн, які беруть участь у процесі прийняття рішень.

У цьому зв'язку Суд ЄС підкреслив, що Ломейська конвенція встановлює, по суті, двосторонній характер співробітництва АКТ-ЄС, і що фінансова допомога з боку співтовариства здійснюється ЄС спільно з державами-учасницями.

Про "консолідовану двосторонність" ще більш яскраво свідчить процес прийняття постанов в органах співробітництва, створених відповідно до угоди про ЄЕП, коли постанови в рамках Ради та Спільного комітету приймаються шляхом консенсусу між Союзом, з одного боку, та державами-учасницями ЄАВТ, які виступають з єдиною спільною позицією, - з іншого.

Щодо багатосторонніх угод за участю ЄС, то більшість стосується торгівлі та пов'язаних з нею питань.

Зокрема, ЄС є учасником СОТ, яка служить форумом для досягнення тарифних та торговельних угод. ЄС є також стороною Міжнародної угоди по пшениці 1986 р., а також низки угод з торгівлі сировинними товарами, укладених у рамках Конференції ООН з торгівлі та розвитку (ЮНКТАД).

Однією з особливостей участі ЄС у міжнародних договірних відносинах є розподіл компетенції між Союзом та державами-учасницями, коли об'єкт угоди підпадає не лише під компетенцію ЄС, а й частково під компетенцію його держав-учасниць.

У такому випадку міжнародні угоди підписують Союз разом з державами-учасницями. Такі угоди називають у праві ЄС змішаними. Необхідність у змішаних угодах може також виникати, коли фінансові зобов'язання за такою угодою є важливим її елементом, а сама фінансова відповідальність покладається на держави-учасниці.

Вимоги до укладання змішаних угод випливають як з положень права Євросоюзу, так і з національного права держав-учасниць. Крім того, як підкреслив у своїх рішеннях Суд ЄС, здійснення спільної компетенції з боку співтовариства (нині - Євросоюзу) та держав-учасниць передбачає спільні дії та спільні зобов'язання щодо третьої сторони з метою запобігання будь-кого порушення наявного розподілу повноважень між ЄС та державами-учасницями на користь однієї із сторін, а також можливого відходу від положень установчих договорів щодо процедури укладання змішаних угод.

На практиці це означає, що ЄС та його держави-учасниці беруть участь як у процесі переговорів щодо укладання змішаних угод, так і у спільному виконанні зобов'язань по таких угодах.

У разі створення певних структур у рамках змішаних угод державам-учасницям гарантується в них право голосу. З іншого боку, участь держав-учасниць у таких угодах забезпечує виконання фінансових зобов'язань за угодою, а також імплементацію їх положень державами.

До укладання змішаних угод часто вдаються навіть тоді, коли в цьому немає нагальної потреби. Це пояснюється, по-перше, тим, що така форма угоди може бути зручною для всіх її учасників. Зокрема, вона допомагає запобігати можливим проблемам, пов'язаним з різним тлумаченням з боку ЄС та держав-учасниць розподілу компетенції щодо відносин з третіми країнами, оскільки компетенція Союзу має сталу тенденцію до свого розширення і третім країнам часто важко буває визначити, хто конкретно - ЄС чи держави-учасниці має повноваження з певного питання. З іншого боку, це створює проблеми при порушенні зобов'язань з боку ЄС та держав-учасниць, оскільки третій стороні складно встановити, хто несе відповідальність за заподіяну шкоду.

До змішаних угод належить більшість угод про асоціацію (винятком були угоди між ЄС і Кіпром та Мальтою).

Правові засади, на яких укладаються міжнародні угоди ЄС, визначені в окремих статтях установчого договору.

Залежно від правової основи розрізняють процедури щодо укладання угод та пов'язаний з цим розподіл компетенції між інститутами ЄС.

Правоздатність Союзу щодо укладання міжнародних угод визначена у ст. 216 ДФЄС. У ній закріплено, що "Союз може укладати угоди з однією або більше третіми країнами чи міжнародними організаціями, коли це передбачають Договори, а також у тих випадках, коли укладання угоди або є необхідним для досягнення в рамках політики Союзу однієї із цілей, зазначених у Договорах, або передбачено в юридично обов'язковому акті Союзу чи здатне впливати на спільні правила або змінювати їх дію.

Угоди, укладені Союзом, мають обов'язкову силу для інститутів Союзу і для держав-учасниць".

Договір про функціонування ЄС встановлює загальні процедури щодо укладання міжнародних угод Союзом, які ґрунтуються на положеннях ст. 218 ДФЄС.

Відповідно до них Рада дозволяє розпочати переговори щодо укладання міжнародних угод, ухвалює директиви щодо ведення відповідних переговорів, санкціонує підписання угод і укладає їх.

Комісія або Верховний представник Союзу із зовнішніх зносин і політики безпеки у разі, коли передбачена угода винятково або переважно стосується сфери спільної зовнішньої політики й політики безпеки, надають рекомендації Раді, яка ухвалює рішення, що дозволяє розпочати переговори і призначає, залежно від предмета передбаченої угоди, представника Союзу на переговорах або керівника переговорної групи Союзу.

Рада може направляти директиви на адресу представника на переговорах і призначити спеціальний комітет, який надаватиме консультації в ході ведення переговорів.

Рада за пропозицією представника на переговорах ухвалює рішення, яке санкціонує підписання угоди і, за необхідності, її тимчасове застосування до набуття нею чинності.

Рада за пропозицією представника на переговорах ухвалює рішення щодо укладання угоди.

Певні види міжнародних угод вимагають одержання попередньої згоди від Європарламенту.

За винятком випадків, коли угода стосується винятково сфери спільної зовнішньої політики й політики безпеки, Рада ухвалює рішення щодо укладання угоди після схвалення з боку Європейського парламенту в таких випадках:

• угоди про асоціацію;

• угоди про приєднання Союзу до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод;

• угоди, які шляхом організації процедур співпраці створюють спеціальні інституційні рамки;

• угоди, які мають значні бюджетні наслідки для Союзу;

• угоди, яка поширює, дію на сфери, щодо яких застосовується звичайна законодавча процедура чи спеціальна законодавча процедура, коли потрібно схвалення Європейського парламенту.

За невідкладної ситуації Європейський парламент і Рада за взаємною згодою можуть встановлювати термін надання схвалення.

В інших випадках рішення щодо укладання угод ухвалюються після консультації з Європейським парламентом. Європейський парламент надає свій висновок протягом терміну, який може бути встановлений Радою залежно від невідкладності питання. За відсутності висновку в межах цього терміну Рада може ухвалювати рішення.

Рада при укладанні угоди може уповноважити представника на переговорах схвалити від імені Союзу зміни до угоди, якщо остання передбачає, що такі зміни мають ухвалюватися за спрощеною процедурою чи органом, створеним згідно з названою угодою. Рада може встановити особливі умови для такого схвалення.

Протягом усієї процедури Рада діє на підставі кваліфікованої більшості.

Рада діє одноголосно, якщо угода стосується сфери, для якої одноголосність потрібна для ухвалення акта Союзу, а також стосовно угод про асоціацію і зазначених у ст. 49 ДФЄС угод з державами-кандидатами про приєднання.

Аналогічно Рада діє одноголосно стосовно угоди про приєднання Союзу до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод; рішення щодо укладання такої угоди набуває чинності після схвалення державами-учасницями згідно з конституційними вимогами кожної з них.

Рада за пропозицією Комісії або Високого представника Союзу з зовнішніх справ і політики безпеки ухвалює рішення щодо призупинення застосування угоди і визначення позиції, яка має бути висловлена від імені Союзу в рамках заснованого угодою органу, якщо цей орган може ухвалювати акти, які мають юридичні наслідки, за винятком актів, що змінюють чи доповнюють інституційний механізм угоди.

Європейський парламент має бути детально поінформований на всіх етапах процедури.

Держава-учасниця, Європейський парламент, Рада чи Комісія можуть отримати висновок Суду щодо відповідності передбачуваної угоди Договорам. У разі негативного висновку Суду угода може набути чинності лише тоді, коли до неї будуть внесені зміни чи буде переглянуто установчі договори.

Угоди, укладені відповідно до всіх цих правил процедури, є обов'язковими для інститутів ЄС та держав-учасниць (ст. 216.2).

Укладання торговельних угод у сфері СТП (спільна торгівельна політика) здійснюється на загальних підставах, зазначених у ст. 218 ДФЄС за умови застосування спеціальних положень, закріплених у ст. 207 ДФЄС.

Відповідно до неї існують декілька стадій укладання угоди з боку ЄС. На першій стадії Комісія надає рекомендації Раді щодо доцільності укладання угоди. Розглянувши рекомендацію, Рада дозволяє Комісії розпочати необхідні переговори. При цьому Рада і Комісія мають забезпечити відповідність угод внутрішній політиці і внутрішнім правилам Союзу.

Комісія веде такі переговори, проводячи консультації із спеціальним комітетом, призначеним Радою допомагати їй. До складу спеціального комітету входять представники держав-учасниць ЄС. У своїй роботі він керується директивами, які Рада доводить до його відома. Комісія регулярно інформує спеціальний комітет і Європейський парламент про хід розвитку переговорів.

У разі ведення переговорів і укладання торговельних угод Рада діє на основі кваліфікованої більшості.

У разі ведення переговорів і укладання угод у сфері торгівлі послугами і торговельних аспектів інтелектуальної власності, а також прямих іноземних інвестицій Рада діє одноголосно, якщо такі угоди містять положення, стосовно яких одноголосність потрібна для ухвалення внутрішніх правил.

Рада також діє одноголосно у разі ведення переговорів і укладання угод у сфері торгівлі культурними й аудіовізуальними послугами, якщо виникає ризик завдання шкоди культурній і мовній різноманітності Союзу, а також у сфері торгівлі соціальними, освітніми послугами і послугами з охорони здоров'я, якщо такі угоди створюють ризики серйозного порушення організації таких послуг на національному рівні і завдання шкоди відповідальності держав-учасниць за їх надання.

Установчим договором передбачено, що здійснення повноважень, наданих ст. 207 ДФЄС у сфері СТП, не має впливати на розмежування компетенції між Союзом і державами-учасницями й не повинно призводити до гармонізації законодавчих або нормативних положень держав-учасниць тією мірою, якою установчі договори виключають подібну гармонізацію.

Міжнародні угоди, укладені Союзом з третіми країнами і міжнародними організаціями, підпадають під дію Віденських конвенцій про право міжнародних договорів 1969 та 1986 pp.

Від закріпленої в установчому договорі правової основи для укладання міжнародних угод ЄС залежать сфера та напрями співробітництва сторін угоди, що значною мірою визначає форми та ступінь впливу права ЄС на правопорядки країн, з якими укладені угоди.

Таким чином, міжнародні угоди у сфері співробітництва заради сприяння розвитку повинні укладатись на засадах, визначених ст. 209 або цією статтею разом зі ст. 207. Проте у випадках закріплення в міжнародній угоді з країною, що розвивається, далекосяжних зобов'язань, які стосуються специфічних питань співробітництва, не можна виключати необхідність використання ст. 352, оскільки предмет угоди у цих випадках може виходити за межі загальних цілей співробітництва заради сприяння розвитку і, відповідно, вимагати застосування інших правових засад, ніж ті, які передбачені ст. 209.

Треба також пам'ятати, що співробітництво заради сприяння розвитку не є виключною компетенцією Союзу і не позбавляє держав-учасниць компетенції укладати міжнародні угоди у цій сфері. Як зазначено у ст. 209.2, надання повноважень Союзу укладати договори з метою досягнення цілей, зазначених у ст. 21 ДЄС та ст. 208 ДФЄС, не завдає шкоди компетенції держав-учасниць вести переговори в рамках міжнародних Інстанцій і укладати угоди. Про це також не раз чітко заявляв Суд ЄС у своїх попередніх рішеннях. Крім того, у ст. 208.1 зазначено, що політика Союзу і політика держав-учасниць у сфері розвитку співробітництва мають доповнювати і посилювати одна одну. А відповідно до ст. 210 Союз та держави-учасниці координують свою політику співробітництва заради сприяння розвитку, а також можуть здійснювати спільні дії. У разі необхідності держави-учасниці можуть брати участь у реалізації програм допомога Союзу.

На засадах ст. 212 ДФЄС укладаються міжнародні договори між ЄС і третіми країнами та міжнародними організаціями у сфері економічного, фінансового і технічного співробітництва. Вони можуть передбачати надання фінансової допомоги третім країнам. Проте це не перешкоджає державам-учасницям вести переговори в рамках міжнародних інстанцій і укладати міжнародні угоди у цій сфері.

Лісабонські договори також передбачають укладання угод з країна-ми-сусідами.

Правовою базою для таких угод є ст. 8 ДЄС. У ній зазначено, що Союз розвиває привілейовані відносини з сусідніми країнами з метою створення простору процвітання і добросусідства, який ґрунтується на цінностях Союзу і характеризується тісними і мирними відносинами, заснованими на співпраці. З цією метою Союз може укладати спеціальні угоди із зацікавленими країнами. Такі угоди можуть передбачати взаємні права і обов'язки, а також можливість спільних дій. їх імплементація становитиме предмет періодичних консультацій.

Угоди, укладені на засадах ст. 8, не є угодами про асоціацію. їх можна віднести до таких, що становлять нову категорію спеціальних угод про партнерство і співробітництво. Вони стосуються обмеженої кількості європейських країн, на які не поширюється політика східного партнерства. Не виключено, що їх можуть укладати з метою підготовки країн-сусідів до відносин у межах асоціації з ЄС.