3. Міжнародні угоди єс про асоціацію з третіми країнами

Щодо міжнародних угод про асоціацію з третіми країнами та міжнародними організаціями, то вони укладаються Союзом на засадах ст. 217 ДФЄС.

У міжнародному праві термін "асоціація" має кілька значень. Він може означати неповне членство у міжнародній організації або назву об'єднання держав.

У Договорі про заснування ЄС правова концепція асоціації знайшла своє закріплення у ст. 217. У ній говориться: "Союз може укладати з однією чи більше третіми країнами або міжнародними організаціями угоди про створення асоціації, які передбачають взаємні права і обов'язки, спільні дії і особливі процедури".

Ця характерна особливість угод про асоціацію може свідчити про те, що кожна з таких угод, на відміну від тих, що укладаються відповідно до статей 207 та 209, повинна створювати хоча б мінімальну інституційну структуру, хоча на практиці інститути формуються і в рамках угод про торгівлю. Сторони угоди повинні заснувати в рамках асоціації відповідні органи, здатні забезпечити ухвалення асоційованими країнами та Євросоюзом спільних рішень і тим самим ефективно керувати асоціацією. Спільні рішення органів асоціації приймаються з метою імплементації та подальшого розвитку угоди про асоціацію.

Інституційні механізми, які створюються в рамках угод про асоціацію третіх країн з ЄС, відрізняються один від одного, хоча, як правило, використовується схожа загальна структура.

Зокрема, Рада асоціації складається з рівної кількості представників від Євросоюзу (та держав-учасниць) і третіх країн. Свої постанови вона приймає на основі консенсусу. Вона також отримує повноваження з розв'язання суперечок. Комітет асоціації, до складу якого входять представники сторін угоди, готує та реалізовує постанови Ради асоціації. Більшість угод про асоціацію передбачає створення парламентських органів з консультативним статусом, до яких належать представники Європарламенту та парламентів третіх країн.

У статті 217 не встановлюється якихось вимог до угод про асоціацію. В ній просто говориться про те, що асоціація передбачає "взаємні права та обов'язки". Тим самим підкреслюється, що загальною метою будь-якої асоціації з ЄС є створення правових рамок для привілейованих відносин без визначення чітких правил щодо можливого змісту таких відносин.

Певною мірою ця прогалина була заповнена рішеннями Суду ЄС, який встановив мінімальні та максимальні стандарти щодо змісту угод про асоціацію. Відповідно до цих вимог угода про асоціацію повинна сприяти участі третіх країн чи міжнародних організацій у системі співтовариства (тепер - Союзу). Тобто не йдеться про участь в інститутах ЄС, проте передбачається участь у вторинному acquis communautaire. Таким чином, угода про асоціацію повинна як мінімум розширювати територію застосування вторинного законодавства ЄС. Проте з рішень Суду ЄС незрозуміло, наскільки може поширюватися дія права Євросоюзу на треті країни або міжнародні організації та чи існують якісь межі щодо змісту таких угод, як у випадках з міжнародними договорами, укладеними на засадах статей 207 та 209. Як зазначив Суд ЄС, межі угоди про асоціацію можуть сягати "усіх сфер, охоплених Договором про заснування ЄС". Вважається, що при укладанні угод про асоціацію на засадах ст. 217 ЄС має такі широкі повноваження, що всі галузі, на які поширюється його компетенція в межах внутрішнього ринку, можуть стати об'єктом регулювання таких угод. Навіть рішення Суду ЄС можуть стати частиною угод про асоціацію, що призводить до поширення територіальної сфери дії таких рішень на треті країни, які є сторонами цих угод. Тобто, на відміну від угод, ухвалених на засадах статей 207 та 209, єдиними рамками щодо змісту угод, укладених на базі ст. 217, є acquis communautaire. Коли ж Союз укладає у голу про асоціацію, положення якої виходять за межі acquis communautaire, то сторонами такої угоди разом з ЄС повинні ставати держави-учасниці. Тим самим угода про асоціацію стає змішаною угодою.

Слід також звернути увагу на той факт, що коли в практиці зовнішніх зносин співтовариства (тепер - Союзу) йшлося про критерії, які визначають вибір між ст. 133 та ст. 310, доповнених у разі необхідності іншими статтями установчого договору, як правових засад для укладання міжнародної угоди, практика Суду ЄС не давала якихось чітких вказівок з вирішення цього питання. Як відомо, ст. 133 служила правовою основою для укладання всіх міжнародних угод, основний предмет або цілі яких належать до сфери дії СТП. Однак питання про те, чи може ст. 310 (тепер - ст. 217) також створювати правові засади для укладання угод у цій сфері, залишається неврегульованим, оскільки Суд ЄС не мав у минулому можливостей пояснити різницю між поєднанням ст. 133 з іншими положеннями (статті 181 або 308), з одного боку, та ст. 310 - з іншого, як таких правових основ.

Навіть зміст міжнародних угод, укладених Євросоюзом з іншими суб'єктами міжнародного права, не дає чіткої відповіді на це питання. Зокрема, деякі міжнародні угоди, укладені на засадах ст. 133 (наприклад, угода з Ізраїлем 1975 p.), передбачали створення органів співробітництва. На таку можливість вказує ст. 218.6 ДФЄС, в якій, окрім угод про створення асоціації на засадах ст. 217, згадуються "угоди, які шляхом організації процедур співпраці створюють спеціальні інституційні рамки".

На практиці вибір між ст. 207 та ст. 217 як правових засад для укладання міжнародних угод з боку Союзу є насамперед політичним рішенням, ухвалення якого фактично перебуває в компетенції інститутів ЄС. Сам вибір віддзеркалює відносну цінність та значення, яке надає ЄС міжнародній угоді. В кожному випадку такий висновок випливає з аналізу всього попереднього досвіду відносин ЄС з іншими суб'єктами міжнародного права, коли для укладання міжнародних угод, зокрема, які були дуже схожі за змістом та формою, використовувались різні правові засади.

Розгляд міжнародних угод про створення асоціацій, які Союз укладає з третіми країнами, свідчить про те, що такий вид угоди застосовується тільки тоді, коли передбачається встановити спеціальні відносини між сторонами. Співтовариство (нині - Євросоюз) уклало угоди про асоціацію майже з усіма європейськими державами (угоди про європейський економічний простір, угоди про стабілізацію та асоціацію, європейські угоди) та майже з усіма країнами Середземномор'я.

Кінцеві цілі кожної з таких угод відрізняються. Зокрема, угоди про асоціацію з європейськими країнами спрямовані на підготовку цих країн до вступу або діють як заміни вступу до Союзу, якщо третя країна поки що не готова чи не бажає ставати членом ЄС, хоча хотіла б мати преференційні відносини з європейськими інтеграційними об'єднаннями. Щодо угод про асоціацію з країнами Середземномор'я, то вони свідчать про бажання обох сторін встановити преференційні зв'язки одна з одною. Оскільки неєвропейські країни не можуть поки що претендувати на членство в Євросоюзі, угоди про створення асоціації, укладені з такими країнами, можуть вважатися певною мірою угодами, які є заміною членства. У листопаді 1995 р. в м. Барселона (Іспанія) між Євросоюзом та дванадцятьма країнами Середземномор'я було підписано декларацію стосовно нового євро-середземноморського партнерства, яка створила правові рамки для політичного, економічного, культурного та соціального співробітництва між ними. Спираючись на ці рамки, Союз укладає різні так звані "євро-середземноморські угоди про асоціацію". Вже укладено двосторонні угоди про асоціацію з Тунісом (1995 р.), Ізраїлем (1996 р.), Марокко (1996 р.), Палестинською владою на Західному березі та у смузі Газа (1997 р.) тощо. У стадії завершення перебувають переговори з іншими країнами регіону.

Як уже згадувалось, угодами про асоціацію вважались також договори про співробітництво заради сприяння розвитку з країнами АКТ. Однак ці країни виступили проти використання терміна "асоціація" для характеристики їх відносин з ЄС, оскільки для них він є символом колишньої колоніальної залежності від держав-учасниць Євросоюзу. Тому, хоча правовою основою для укладання угод між Співтовариством та країнами АКТ тривалий час була ст. 238 (нині - ст. 217), сам термін "асоціація" був вилучений з тексту Ломейських конвенцій⁴, які регулювали співробітництво сторін з 1975 до 2000 р., і більше в цих угодах не використовувався. Останню угоду про партнерство між ЄС та 77 країнами АКТ було укладено 23 червня 2000 р. в м. Котону (Дагомея) (Договір Котону) терміном у 20 років. її особливості порівняно з попередніми угодами полягають у включенні положень щодо політичного діалогу між ЄС та кожним партнером, запровадження санкцій за порушення прав людини та корупцію, а також щодо участі у реалізації партнерства громадянського суспільства, приватного сектора та профспілок.

На засадах асоціації побудовано також відносини Євросоюзу з так званими заморськими країнами і територіями, які є залежними від держав-учасниць (Данії, Франції, Голландії та Великої Британії), європейських інтеграційних об'єднань країнами та територіями. Правовими засадами для відносин у формі асоціації з цими країнами та територіями служать статті 198-204 ч. IV ДФЄС.

Список заморських країн та територій наведено в Додатку II до цього договору.

Положення статей 198-204 застосовуються також до Гренландії, яка після проведеного у 1982 р. референдуму вийшла з ЄС. Тому відносини з цією територією мають свою специфіку. Особливості статусу Гренландії закріплені у Протоколі про спеціальні домовленості щодо Гренландії, який є додатком до Договору про функціонування ЄС.

Головним завданням цього виду асоціації з заморськими країнами та територіями є підтримка економічного і соціального розвитку цих країн та територій, встановлення тісних економічних зв'язків між ними та Союзом у цілому (ст. 198).

Проте, на відміну від відносин партнерства та співробітництва з іншими асоційованими країнами, що встановлюються на основі міжнародних угод між ЄС та третіми країнами, відносини асоціації з заморськими країнами і територіями регламентуються насамперед постановами Ради Євросоюзу, які ухвалюються одноголосно та фіксують детальні правила та процедури асоціації (ст. 203).

Створення асоціації передбачається також угодою про співробітництво між ЄС та Чилі.

Слід підкреслити, що асоціацію третіх країн та міжнародних організацій з ЄС треба відрізняти від асоційованого членства країн або територій в регіональних та універсальних міжнародних міжурядових організаціях, таких як Рада Європи, Західноєвропейський союз, деякі спеціалізовані установи системи ООН.

Справа в тому, що асоційоване членство означає участь країни або території в установчих договорах організації.

Наприклад, ст. 5 Статуту Ради Європи зазначає, що в окремих випадках Комітет міністрів може запропонувати європейській країні, яка вважається здатною виконувати закріплені у ст. 3 принципи верховенства права та здійснення прав і основних свобод людини і має таке бажання, стати асоційованим членом Ради Європи. Будь-яка країна, що отримує таку пропозицію, "стає асоційованим членом Ради з моменту здачі на зберігання від її імені Генеральному секретарю документа про ухвалення цього статуту. Асоційований член має право бути представленим тільки в Консультативній асамблеї".

І далі:" Термін "член" у цьому статуті охоплює також асоційованих членів, крім випадків його використання стосовно представництва в Комітеті міністрів".

А в Західноєвропейському Союзі, крім асоційованих членів, є ще й асоційовані партнери.

На практиці асоційоване членство означає обмежену статутом міжнародної організації або актами її головних органів участь країни або території в її діяльності. Зокрема, країна або територія, яка має статус асоційованого члена, бере участь у роботі органів загального представництва міжнародної організації, проте не може обиратися до її виконавчих органів. Інші обмеження можуть стосуватися ненадання країні або території права голосу при обранні представників держав-членів до різних органів організації тощо.

Установчі документи європейських інтеграційних об'єднань, як і більшість статутів міжнародних міжурядових організацій, взагалі не передбачають статусу асоційованого члена. У праві Євросоюзу асоціація являє собою одну з правових форм відносин між ЄС та третіми країнами чи міжнародними організаціями, яка не означає приєднання асоційованих країн чи міжнародних організацій до статуту Євросоюзу.

Про відсутність в європейських інтеграційних об'єднаннях асоційованого членства свідчить і практика їхньої діяльності. Зокрема, угоди про створення асоціації з ЄС мають країни-учасниці ЄАВТ (Норвегія, Ісландія, Швейцарія) або неєвропейські країни середземноморського регіону. Проте вони або не бажають або не можуть згідно з правом Євросоюзу стати членами європейських інтеграційних об'єднань. Щодо асоціації з ЄС країн Центральної та Східної Європи, то вона була визнана такою, що має сприяти підготовці цих країн до майбутнього членства в Євросоюзі рішенням Європейської Ради в Копенгагені у 1993 р. У ньому також були встановлені вимоги, виконання яких повинно надати можливість асоційованим країнам вступити до Євросоюзу. Проте є всі підстави вважати, що без цього рішення Європейської Ради угоди про асоціацію між ЄС та країнами Центральної та Східної Європи не стали б документами, які готують асоційовані країни до набуття членства в європейських інтеграційних об'єднаннях. Тому тільки умовно можна говорити про існування такого виду асоціації, як підготовка до членства в Євросоюзі, оскільки положення наявних угод про асоціацію між ЄС та третіми країнами і міжнародними організаціями не визначають заздалегідь можливість набуття будь-якою асоційованою країною членства в європейських інтеграційних об'єднаннях.

Міжнародні договори з третіми країнами та міжнародними організаціями, які укладаються на засадах статей 207, 209, 217, у цілому можна віднести до широкомасштабних угод, положення яких зазвичай охоплюють одразу декілька сфер співробітництва.

Однак ЄС може укладати міжнародні угоди й у вузьких галузях. Договір про функціонування ЄС закладає правові засади для укладання галузевих угод з третіми країнами та міжнародними організаціями в таких галузях, як культура (ст. 167.3), охорона здоров'я (ст. 168.3), дослідження та технологічний розвиток (ст. 186), навколишнє середовище (ст. 191.4) тощо.

Євросоюз не має виключної компетенції на укладання таких галузевих угод. Як і Союз, держави-члени також мають компетенцію на укладання міжнародних угод у всіх цих сферах. Це випливає з відповідних положень установчого договору. Зокрема, у ст. 191 зазначено: "У межах своєї відповідної компетенції Союз та держави-члени співпрацюють з третіми країнами та міжнародними організаціями. Умови співробітництва, здійснюваного Союзом, можуть виступати предметом окремих угод між ним і зацікавленими третіми сторонами.

Попередній пункт не наносить шкоди компетенції держав-членів вести переговори в рамках міжнародних інстанцій і укладати міжнародні угоди".

У межах цих повноважень ЄС стало стороною багатьох міжнародних конвенцій у сфері охорони навколишнього середовища. Всі вони є змішаними угодами і вимагають, як правило, ухвалення відповідних декларацій з боку ЄС, а іноді й держав-членів, щодо питань компетенції. Такі декларації робляться як при підписанні конвенції, так і при наступних значних змінах змісту цих міжнародних документів.

Треба також зазначити, що роль Союзу у підготовці та імплементації таких конвенцій постійно зростає.

Проте положення зазначених угод практично не мають впливу на правопорядки третіх країн.

Таким чином, враховуючи зміст міжнародних угод, які укладає ЄС з іншими суб'єктами міжнародного права, та правові засади для їх укладання, можна виділити такі види угод: галузеві угоди про співпрацю, торговельні угоди, угоди про торгівлю і співробітництво, угоди про партнерство, угоди про асоціацію. Тим самим закладаються різні потенціали для співпраці і інтеграції третіх країн у Євросоюз.