3_2011_ua

ДОЦІЛЬНІСТЬ ФОРМУВАННЯ ДВОПАЛАТНОГО ПАРЛАМЕНТУ В УКРАЇНІ

подаються лише до нижньої палати, верхня палата має право вносити до них поправки або відхиляти законо проекти в цілому; 2) фінансове зако нодавство — у більшості держав фінансові питання розглядає лише ни жня палата; 3) конституційні поправ ки — як правило, для внесення таких змін необхідне рішення кваліфікова ної більшості обох палат; 4) вирішен ня суперечностей, яке має кілька мо делей їх подолання: а) пріоритет у вирішенні питання залишається за верхньою палатою; б) створюється своєрідний «комітет примирення» з представників обох палат або прово диться спільне засідання парламенту; в) суперечливе питання розглядається почергово обома палатами до усунен ня конфлікту; г) парламент розпус кається [16, 442–458].

Залежно від обсягу повноважень у кожної з палат парламенту та порядку їх формування розрізняють сильний, поміркований і слабкий бікамералізм. Сильний бікамералізм — палати пар ламенту наділені рівними законодав чими повноваженнями та мають іден тичні критерії формування. Проте на практиці такі двопалатні парламенти рідкісні, тому більшість парламентів, які кваліфікуються як «сильний біка мералізм», є помірно асиметричними (США, Австралія). За поміркованого бікамералізму або посилюються функ ції нижньої палати, або різняться кри терії формування палат (Канада, Франція). За слабкого бікамералізму обсяг законодавчих повноважень у обох палат різний, але критерії форму

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

вання палат однакові (Ірландія, Авст рія).

Як зазначає О. Фісун, практика су часних демократій свідчить про висо кий рівень демократичності в умовах двопалатних парламентів завдяки більш тривалим і поміркованим про цедурам прийняття рішень та більш адекватному представництву верств населення. Бікамеральність доцільна, якщо нижня і верхня палати мають різні інституційні засади, а їх діяль ність базується на неоднакових прин ципах [8, 50–60, 93–94].

Отже, існують як позитивні, так і негативні моменти запровадження двопалатного парламенту. Позитив ним є представлення інтересів регіо нів, збалансованість у прийнятті рішень нормативного і ненормативно го характеру. Негативним — можливе подвоєння видатків на утримання та збільшення бюрократичного апарату (за умови розширення загальної чи сельності штату), пролонгація проце су законотворчості. На сьогодні, за відсутності вагомих причин об’єктив ного і суб’єктивного характеру, запро вадження бікамералізму в Україні є проблематичним. Верховна Рада Ук раїни має пройти шлях внутрішнього розвитку. Будь які зміни у структуру ванні парламенту України повинні бу ти невід’ємною складовою загальної політичної реформи. Інший підхід до вирішення окресленої проблеми призведе до загострення політичної ситуації та недієвості чи малоефектив ності нововведень.

1.Законотворча діяльність : словник термінів і понять / за ред. акад. НАН України В. М. ЛитвиJ на. — К., 2004. — 344 с.

2.Ганжуров Ю. С. Парламент України в політичній комунікації. — К., 2007. — 352 с.

3.Кривенко Л. Т. Верховна Рада України. — К., 1997. — 47 с.

4.Томенко М. В. Конституційний процес як пошук стратегічних пріоритетів в Україні : моногр. — К., 2010. — 299 с.

5.Фрицький Ю. О. Державна влада в Україні : становлення, організація, функціонування : моногр. — Д., 2006. — 360 с.

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

191

І.Словська

6.Журавський В. С. Український парламентаризм на сучасному етапі : теоретикоJправовий аспект : моногр. — К., 2001. — 248 с.

7.Конончук С. Г. Практика бікамералізму в унітарних державах (порівняльний аналіз) / С. КононJ чук, О. Валевський, О. Ярош ; Український центр незалежних політ. досліджень. — К., 2008. — 112 с.

8.Двопалатний парламент : світовий досвід та українські реалії : моногр. / за заг. ред. О. А. ФісуJ на. — Х., 2008. — 200 с.

9.Шаповал В. М., Борденюк В. І., Журавльова Г. С. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні : навч. посіб — К., 2000. — 216 с.

10.Український парламентаризм: минуле і сучасне / за ред. Ю. С. Шемшученка. — К., 1999. — 368 с.

11.Парламентське право України : навч. посіб. / кол. авт. ; за ред. О. Н. Ярмиша. — Х., 2007. — 500 с.

12.Кафарський В. І. КонституційноJправовий механізм оптимізації діяльності політичних партій // ТеоретикоJметодологічні проблеми сучасного конституціоналізму та державного управління в Україні. — К., 2009. — С. 74–80.

13.Конституція незалежної України : у 3 кн. / за заг. ред. С. П. Головатого. — К., 1997. — Кн. 1. ДоJ кументи, коментарі, статті. — 398 с.

14.Конституція незалежної України : у 3 кн. / за заг. ред. С. П. Головатого. — К., 1997. — Кн. 2. — Ч. 1. Документи. Статті. — 268 с.

15.Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / авт.Jупоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін. / за заг. ред. В. О. Серьогіна. — Х., 2009. — 664 с.

16.Russell M. What are second chambers for? // Parliamentary Affairs. — 2001. — Vol. 54. — P. 442–458.

Словська І. Є. Доцільність формування двопалатного парламенту в Україні

Анотація. У статті розглянуто можливість запровадження в Україні двопалатного парламен ту; досліджено позитивні та негативні особливості бікамералізму. Проведено аналіз типології бікамеральних систем.

Ключові слова: парламент, орган законодавчої влади, палата парламенту, структурування парламенту, бікамералізм, бікамеральна система.

Словская И. Е. Целесообразность формирования двухпалатного парламента в Украине Аннотация. В статье рассматривается возможность формирования в Украине двухпалатно

го парламента; изучены положительные и отрицательные особенности бикамерализма. Про анализирована типология бикамеральных систем.

Ключевые слова: парламент, орган законодательной власти, палата парламента, структу рирование парламента, бикамерализм, бикамеральная система.

Slovska I. Expedience of parliament of two houses formation in Ukraine

Annotation. In article the possibility of the parliament of two houses introduction in Ukraine is considered; the positive and negative features of бікамералізм are explored. Besides, the analysis of bikameralism systems typology is carried out.

Key words: parliament, body of legislative power, chamber of parliament, structuring of parlia ment, bikameralism, bikameralism system.

192

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОВИЙ СТАТУС СІЛЬСЬКОГО, СЕЛИЩНОГО, МІСЬКОГО ГОЛОВИ

У КОНТЕКСТІ ЗАКОНОДАВЧИХ ІНІЦІАТИВ

В. БОРДЕНЮК

доктор юридичних наук, доцент, керівник Головного науково#експертного управління Апарату Верховної Ради України

Усучасних умовах специфічна роль у механізмі здійснення місцевого самоврядування на лежить сільському, селищному, мі ському голові, який відповідно до ч. 2 ст. 141 Конституції України оби рається відповідною територіальною громадою для того, щоб очолювати ви конавчий орган відповідної ради та го ловувати на її засіданнях. Натомість Закон України «Про місцеве самовря дування в Україні» всупереч цим положенням визначив сільського, се лищного, міського голову самостій ним елементом системи місцевого самоврядування (ст. 5) та головною посадовою особою відповідної тери торіальної громади (ст. 12), наділивши його деякими повноваженнями (крім повноважень, що характеризують його як посадову особу, яка очолює вико навчий орган ради та головує на її засіданнях) щодо вирішення питань місцевого значення, які мають вирішу ватися ним через відповідну раду або

їївиконавчий орган.

Узв’язку з цим чимало авторів, які тією чи іншою мірою досліджували статус сільського, селищного, міського голови, кваліфікують його як одно осібний орган місцевого самовряду

©В. Борденюк, 2011

вання, пропонуючи при цьому прий няти окремий закон, в якому окреслю валося б коло повноважень голів та порядок їх здійснення, гарантії діяль ності цих осіб, судовий захист їх інте ресів тощо [1, 4–5; 2, 375; 3, 45; 4, 13; 5, 9]. Така позиція обґрунтовується тим, що нібито Конституція України перед бачила модель місцевого самовряду вання «сильний мер — слабка рада», із чого виводиться необхідність прий няття окремого законодавчого акта про статус цих посадових осіб. Тож не дивно, що ідеї відповідного змісту дістали відображення у численних проектах законів України про право вий статус сільського, селищного, міського голови, які неодноразово вносились на розгляд Верховної Ради України [6; 7], що потребує відпо відної доктринальної оцінки з метою вироблення прагматичних підходів щодо врегулювання статусу цієї поса дової особи на законодавчому рівні відповідно до вимог Конституції Ук раїни та потреб систематизації законо давства України з питань місцевого самоврядування, яка виключає мно жинність законодавчих актів, присвя чених регулюванню однорідних за своїм змістом суспільних відносин.

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

193

В. Борденюк

Наголошуємо на цій обставині ще й тому, що сьогодні майже в кожному дисертаційному дослідженні пропо нується у тому чи іншому варіанті роз робити та прийняти з тих чи інших питань відповідні закони, які іноді не мають самостійного предмета регулю вання, в результаті чого реалізація та ких рекомендацій на практиці може призвести (а іноді і призводить) до дублювання норм права у різних зако нодавчих актах, до їх перевантаження декларативними положеннями, які не мають нормативного змісту, до виник нення суперечностей у чинному зако нодавстві тощо. Натомість бракує на уково обґрунтованих пропозицій щодо ліквідації множинності законо давства шляхом його систематизації, формами якої є його кодифікація та консолідація.

Однією з причин існування великої кількості пропозицій прийняти нові закони є правовий ідеалізм, який, у свою чергу, є однією з причин право вого нігілізму. Його суть полягає у пе реоцінці ролі законів, проявом якої є віра в те, що за їх допомогою можна вирішити існуючі у суспільстві проб леми, що призводить до девальвації законодавчих актів, негативно позна чається на їх авторитеті, а отже, і на ав торитеті держави, яка не завжди може забезпечити їх виконання на практиці.

Не є винятком у цьому плані і дослідження з питань місцевого само врядування, за результатами яких пропонується розробити та прийняти безліч законів України, з якими по в’язується вирішення численних проблем, що виникають у процесі організації та здійснення місцевого са моврядування. Серед них — проекти законів: «Про загальні засади та прин ципи територіальної організації вико навчої влади та місцевого самовряду вання в Україні», «Про засади ма

теріального і фінансового забезпечен ня місцевого самоврядування в Украї ні», «Про організацію виконавчої вла ди та місцевого самоврядування в районі», «Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області», «Про територіальну громаду», «Про делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [8, 549–595], «Про комунальну власність», «Про статус міста в Україні», «Про міста — обласні центри», «Про малі міста України», «Про історичні міста України» [4, 10], «Про відповідальність у системі місцевого самоврядування» [5, 9], «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні» [9, 8] тощо.

Такі підходи щодо розвитку законо давства про місцеве самоврядування певною мірою зумовлені тим, що текст чинної Конституції України містить, на нашу думку, надмірну кількість за стережень, за змістом яких ті чи інші питання організації та здійснення місцевого самоврядування мають ви значатися законом. На підставі цього деякі автори доходять висновків про необхідність прийняття відповідних законів, що іноді не узгоджується з по требами систематизації законодавства з питань місцевого самоврядування (як, зрештою, і з інших питань) та еко номії законодавчого матеріалу. Сюди слід віднести і ті положення Консти туції України, зі змісту яких прямо випливає необхідність прийняття ок ремих законів. Прикладом можуть слугувати конституційні норми, згід но з якими окремими законами мають визначатися спеціальний статус міст Києва і Севастополя та особливості здійснення виконавчої влади та місце вого самоврядування в цих містах (п. 17 ч. 1 ст. 92, ч. 2 ст. 118, ч. 3 ст. 133, ч. 2 ст. 140). У результаті цього у сис

194

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОВИЙ СТАТУС СІЛЬСЬКОГО, СЕЛИЩНОГО, МІСЬКОГО ГОЛОВИ У КОНТЕКСТІ ЗАКОНОДАВЧИХ…

темі законодавства існує окремий За кон України «Про столицю України — місто герой Київ», який не справляє якогось суттєвого впливу на регулю вання відповідних суспільних відно син. Адже він здебільшого скла дається з положень, які або містять геофізичні та політико адміністра тивні характеристики м. Києва як сто лиці України, а тому не мають норма тивного змісту, або суперечливо від творюють норми базових законів України «Про місцеве самоврядуван ня в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та інших законодавчих актів, хоча об’єктивно всі особливості здійснення виконавчої влади та місце вого самоврядування у столичному місті (а також у м. Севастополі) мо жуть бути успішно визначені у зазна чених вище законах.

Зазначене повною мірою стосуєть ся і пропозицій прийняти окремий За кон України «Про статус сільського, селищного, міського голови», в якому за змістом його преамбули пропо нується відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеве само врядування в Україні», інших законів України визначити правовий статус сільського, селищного, міського голо ви і встановити «гарантії його діяль ності, як представника інтересів тери торіальної громади і виборців свого виборчого округу, а також у відпо відній місцевій раді та її виконавчих органах» [7]. У пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття аргументується тим, що «сільські, селищні, міські голови є ключовими фігурами у системі місце вого самоврядування», а тому «питан ня їхнього статусу є першорядним і в правовому, і в практичному сенсі», у зв’язку з чим є «необхідність зосере дити відповідні положення в одному базовому законі», прийняття якого пе

редбачено ч. 3 ст. 141 Конституції Ук раїни, а тому «запізнилось на багато років». У зв’язку з цим до проекту цьо го закону, який, на думку його авторів (А. Гриценка, Б. Беспалого, В. Му сіяки, П. Козирєва), «належить до конституційних законів, передбачених Конституцією України і має заповни ти суттєву прогалину в законодавстві України», пропонується «для зруч ності у користуванні» включити «пе реважну більшість положень з інших законів України, що стосуються стату су сільського, селищного, міського голови» [7], що не повною мірою узго джується з потребами систематизації підвищення ефективності законодав ства України з питань місцевого само врядування.

Оцінюючи наведені аргументи на користь прийняття відповідного зако ну, насамперед зазначимо, що в сис темі законодавства України не може існувати стільки законів з питань місцевого самоврядування, скільки є згадок про них в Основному Законі держави. Зазначене стосується і поло ження ч. 3 ст. 141 Конституції Ук раїни, відповідно до якого «статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації та ліквідації визначаються законом» та яке не ви магає обов’язкового прийняття окре мих законів про сільських, селищних, міських голів чи виконавчі органи відповідних рад. Ця конституційна норма лише вказує на те, що їх статус (як місцевого самоврядування в ціло му) має визначатися виключно на за конодавчому рівні, що випливає зі змісту п. 16 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою виключно законами України визначаються «засади місце вого самоврядування».

При цьому вихідною засадою роз витку законодавства України про

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

195

В. Борденюк

місцеве самоврядування має бути ви знання того очевидного факту, що місцеве самоврядування на рівні села, селища, міста з точки зору загальної теорії систем є цілісною системою, яка за змістом відповідних положень ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеве само врядування в Україні» містить тери торіальну громаду, органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Між цими елементами системи місце вого самоврядування існують такі взаємозв’язки (у тому числі суборди наційного характеру), завдяки яким вони утворюють єдине ціле, об’єднане єдністю цілей, функцій та завдань що до вирішення питань соціально еко номічного та культурного розвитку відповідних населених пунктів, що виключає можливість законодавчого визначення їх правового статусу в ок ремих законах України, наприклад про територіальну громаду, сільські, селищні, міські ради чи їх виконавчі органи.

Не є винятком правовий статус сільського, селищного, міського голо ви, який об’єктивно має визначатися в системному зв’язку з правовим стату сом сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів як основних елементів системи місцевого самовря дування. Адже Конституція України, запровадивши обрання сільського, се лищного, міського голови терито ріальною громадою села, селища, міс та, таким чином вказала лише на спосіб заміщення посади керівника виконавчого органу відповідної ради, який одночасно має головувати на її засіданнях. Тому сам факт його обран ня безпосередньо відповідною тери торіальною громадою не перетворює сільського, селищного, міського голо ву на окремий орган місцевого само

врядування, правовий статус якого має визначатися спеціальним зако ном, необхідність прийняття якого об стоюють деякі автори. Адже за змістом Конституції України (ч. 2 ст. 141) він обирається територіальною громадою виключно для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях. Саме ці функції, як за значається у п. 3.2 мотивувальної час тини Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве самовря дування, «визначають сільського, се лищного, міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, підзвітну та відпо відальну перед нею як за роботу вико навчого органу ради, так і за органі зацію роботи самої ради», у зв’язку з чим він «має відповідати перед радою за наслідки роботи виконавчого орга ну та за свою власну діяльність, вклю чаючи дострокове припинення його повноважень за рішенням відповідної ради з підстав, передбачених ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве само врядування в Україні» [10].

Тож у такому контексті очевидно, що в організаційному аспекті посада сільського, селищного, міського голо ви як посадової особи, яка очолює ви конавчий орган ради, є первинним елементом виконавчого органу ради, а як посадової особи, яка головує на її засіданнях, — відповідної ради, що, зрештою, дістало відображення у ст. 42 Закону України «Про місцеве са моврядування в Україні», за змістом якої повноваження сільського, селищ ного, міського голови умовно можна поділити на повноваження, що харак теризують його як посадову особу ради та її виконавчого органу.

Саме у такому сенсі сільський, се лищний, міський голова може розгля датися як елемент системи місцевого самоврядування, до якої він повинен

196

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОВИЙ СТАТУС СІЛЬСЬКОГО, СЕЛИЩНОГО, МІСЬКОГО ГОЛОВИ У КОНТЕКСТІ ЗАКОНОДАВЧИХ…

входити не безпосередньо, а через від повідні органи місцевого самовряду вання, у зв’язку з чим його правовий статус має бути похідним від правово го статусу відповідних рад та їх вико навчих органів та визначатися у си стемному зв’язку з їх правовим стату сом. З огляду на це видається неко ректним положення ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядуван ня в Україні», що визначає сільського, селищного, міського голову головною посадовою особою територіальної гро мади села, селища, міста, адже за уста леною державно правовою практикою посада є первинним елементом відпо відних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а не територіальних спільнот.

Посада сільського, селищного, мі ського голови не має принципових відмінностей від посади керівника ор гану державної влади, правовий статус якої визначається в єдиному контексті з правовим статусом відповідних органів державної влади. Зокрема, у та кий спосіб визначається правовий ста тус голів відповідних місцевих держав них адміністрацій, Прем’єр міністра України та інших керівників органів виконавчої влади. Це зумовлено тим, що згідно з теорією державного уп равління до системи органів виконав чої влади безпосередньо належать відповідні органи, а не їх керівники, по сади яких розглядаються як первинні елементи цих органів, яким також вла стивий системний характер. Не є ви нятком сільські, селищні, міські голо ви, які входять до системи місцевого самоврядування не безпосередньо, а у складі відповідних органів місцевого самоврядування як їх посадові особи, що спростовує тезу про можливість прийняття окремого закону про них.

З огляду на зазначене спроби врегу лювати правовий статус відповідних

елементів системи місцевого самовря дування в окремих законах виглядати муть непродуктивними. Адже навряд чи можна, наприклад, визначити ста тус сільської, селищної, міської ради, не визначивши при цьому порядок формування, дострокового припинен ня повноважень, засади підзвітності, підконтрольності та відповідальності її виконавчих органів. З другого боку, статус виконавчих органів не може бу ти повноцінно врегульований поза ме жами правового статусу відповідних рад, оскільки між цими елементами об’єктивно існують такі системні взаємозв’язки, які потребують опосе редкування нормами права в одному законодавчому акті, а не в окремих законах. З огляду на зазначене дис кусійними видаються пропозиції прийняти, наприклад, закон про тери торіальну громаду, в якому мають бути визначені її виключні повноваження. Адже зазначені повноваження можуть бути успішно визначені в Законі Ук раїни «Про місцеве самоврядування в Україні», а порядок їх вирішення тери торіальною громадою у новому законі про всеукраїнський та місцеві рефе рендуми. Сюди ж можна віднести ре комендації щодо прийняття законів України «Про самоврядування тери торіальних громад», «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні» тощо [9, 8], які моти вуються тим, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» — це «закон не про місцеве самовряду вання, а про органи та посадових осіб місцевого самоврядування, їх повнова ження та предмети відання» [9, 16], що, як нам видається, не повною мірою узгоджуються з існуючими реаліями державно правового життя, в умовах яких місцеве самоврядування на справді здійснюється через відповідні органи місцевого самоврядування.

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

197

В. Борденюк

Сказане повною мірою стосується пропозицій врегулювати в окремому законі правовий статус сільських, се лищних та міських голів, практична реалізація яких неминуче потягне за собою необхідність визначення право вого статусу інших елементів місцево го самоврядування, зокрема сільських, селищних, міських рад та їх виконав чих органів, у структуру яких інтегро ваний сільський, селищний, міський голова як посадова особа, яка за змістом Конституції України очолює виконавчий орган відповідної ради та головує на її засіданнях. У свою чергу, це призведе до невиправданого дуб лювання одних і тих самих положень у різних законах з питань місцевого са моврядування, що не узгоджується з усталеними вимогами та правилами законодавчої техніки, яка з метою уне можливлення неоднозначного розу міння відповідних положень законо давчих актів та економії законодавчо го матеріалу виключає можливість дублювання однакових за змістом норм у різних законах.

Саме такі вади притаманні проек там законів України «Про статус сіль ського, селищного, міського голови», в яких «для зручності у користуванні» відтворена переважна більшість норм чинних законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про ста тус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самовря дування», «Про столицю України — місто герой Київ», «Про вибори депу татів Верховної Ради Автономної Рес публіки Крим, місцевих рад та сіль ських, селищних, міських голів» та інших законодавчих актів з питань місцевого самоврядування, що тією чи іншою мірою стосуються статусу сіль ського, селищного міського голови. Ті ж норми цих законопроектів, в яких містяться спроби визначити певні

особливості статусу сільського, се лищного, міського голови, не передба чені чинними законами, за своїм змістом або виходять за межі його предмета правового регулювання відповідного закону, або суперечать Конституції України, що засвідчує концептуальну і практичну враз ливість ідей прийняти окремий закон з відповідного питання.

Власне, саме з цих підстав Головне науково експертне управління Апара ту Верховної Ради України у висновку на законопроект від 1 липня 2004 р. № 5743, висловивши сумнів у до цільності «регулювання статусу сіль ських, селищних та міських голів окремим законом», рекомендувало по вернути його на доопрацювання, а у висновку на законопроект від 2 липня 2009 р. № 4752 — відхилити його через концептуальну недосконалість та на явність значної кількості змістовних та редакційних недоліків. У результаті цього перший із зазначених законо проектів був свого часу відкликаний суб’єктом права законодавчої ініціати ви, а другий — не включений до поряд ку денного Верховної Ради України на підставі відповідного висновку про фільного Комітету, який рекоменду вав за наслідками його розгляду в пер шому читанні відхилити.

Зазначене, звісно, не виключає не обхідності вдосконалення правового статусу цієї посадової особи, яке, проте, має відбуватися шляхом внесення відповідних змін до базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів України з питань місцевого самоврядування. Зо крема, враховуючи те, що «у системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елемен тів — територіальної громади, ради, її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і

198

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОВИЙ СТАТУС СІЛЬСЬКОГО, СЕЛИЩНОГО, МІСЬКОГО ГОЛОВИ У КОНТЕКСТІ ЗАКОНОДАВЧИХ…

повноважень» [10], потребує вдоскона	статті 59 Закону України «Про місцеве
лення процедура подолання «вето»	самоврядування в Україні» (щодо
сільського, селищного, міського голови	права сільського, селищного, міського
на рішення відповідної ради, яке за	голови зупинити рішення сільської,
змістом зазначеного вище Закону може	селищної, міської ради) від 18 вересня
бути відхилено двома третинами го	2008 р. (на заміну) [11]. У ньому про
лосів від загального складу відповідної	понувалось виключити із частини чет
ради, що створює правові передумови	вертої цієї статті слова «двома трети
для надмірного посилення його ролі в	нами депутатів від загального складу
механізмі здійснення місцевого само	ради», в результаті чого рішення
врядування, в результаті представ	сільської, селищної, міської ради мало
ницькі органи фактично позбавлені	б набирати чинності, «якщо рада від
можливості впливати на виконавчі ор	хилила зауваження сільського, селищ
гани, очолювані сільськими, селищни	ного, міського голови і підтвердила
ми, міськими головами. Адже відповід	попереднє рішення» більшістю голо
ний голова може «блокувати» прий	сів від загального складу відповідної
няття будь якого рішення відповідних	ради.
рад з будь яких питань, віднесених до	Необхідність прийняття цього за
їх відання, що, з одного боку, створює	конопроекту, метою якого є виключен
основу для перманентних конфліктів	ня «можливостей сільського, селищ
між ними, а з другого, не узгоджується	ного, міського голови у штучний спо
принципом верховенства представ	сіб відсіювати непотрібні йому рішен
ницьких органів місцевого самовряду	ня ради» та для «зловживання владою
вання у механізмі його здійснення. Ад	і посадовим становищем», обґрунто
же, як зазначається у зазначеному ви	вувалась суб’єктами права законодав
ще Рішенні Конституційного Суду Ук	чої ініціативи тим, що норма ч. 4 ст. 59
раїни, «Конституція України, запрова	Закону України «Про місцеве само
дивши обрання сільського, селищного,	врядування в Україні» «створює для
міського голови безпосередньо тери	відповідного голови можливість конт
торіальною громадою, не урівноважила	ролювати діяльність ради як коле
його статус зі статусом сільської, се	гіального органу місцевого самовряду
лищної, міської ради» [10]. У зв’язку з	вання у частині ухвалення нею
чим є обґрунтовані підстави вважати,	рішень, що «суперечить принципам
що він не може мати переваг у	місцевого самоврядування; ставить го
вирішенні питань місцевого значення	лову над відповідною радою, дає йому
перед сільськими, селищними, міськи	право контролю над радою, яка у сис
ми радами, які, як це випливає зі змісту	темі органів місцевого самоврядуван
ч. 3 ст. 140 Конституції України та ч. 1	ня стоїть вище сільського, селищного,
ст. 10 Закону України «Про місцеве са	міського голови», що «чинне законо
моврядування в Україні», є органами	давство України містить достатньо
місцевого самоврядування, що пред	способів та механізмів скасування або
ставляють відповідні територіальні	визнання недійсними рішень місцевих
громади та здійснюють від їх імені та в	рад через акти прокурорського реагу
їх інтересах функції та повноваження	вання, можливість звернення до суду
місцевого самоврядування.	і т. д.» [11]. Утім, Верховна Рада Украї
У цьому плані заслуговує на увагу	ни, незважаючи на позитивний висно
проект Закону «Про внесення змін до	вок Головного науково експертного

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

199

В. Борденюк

управління та профільного Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, який одно стайно підтримав цей законопроект та запропонував його прийняти у першо му читанні та в цілому, 20 березня 2009 р. відхилила його. Деякі народні депутати України аргументували це тим, що «якщо не враховується думка депутатів, тоді є прокурорський на гляд. І прокурор, маючи засоби реагу вання (протест, подання), може випра вити цю ситуацію» [12, 480].

Підбиваючи певні підсумки, треба зазначати, що спроби врегулювати правовий статус сільського, селищно

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

го, міського голови у спеціальному за коні видаються вразливими не тільки в концептуальному, а й у практичному плані. Адже прийняття такого закону неминуче призведе до дублювання норм чинних законів України з питань місцевого самоврядування, що нега тивно позначиться на практиці право застосування. Тому вдосконалення правового статусу сільського, селищ ного, міського голови має відбуватись шляхом внесення необхідних змін до чинних законодавчих актів, а не шляхом прийняття спеціального закону з цього питання.

1.Бальцій Ю. Ю. Правовий статус міського голови в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Одес. нац. юрид. акад. — О., 2006. — 18 c.

2.Пережняк Б., Бальцій Ю. НормативноJправова регламентація статусу міського голови // Муніципальний рух : новий етап розвитку : матеріали VІІ Всеукр. муніципал. слухань «Муніципал. рух в Україні — 10 років розвитку» (6–8 вересня 2001 р., м. Бердянськ) / за ред. М. Пухтинського. — К., 2002. — С. 374–376.

3.Коваль В. Щодо законодавчого врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів / В. Коваль, С. Линецький // Право України. — 2000. — № 1. — С. 44–46.

4.Шкабаро В. М. КонституційноJправовий статус міста в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / ІнJт законодавства Верховної Ради України. — К., 2005. — 19 с.

5.Глазунова С. М. Конституційний статус гірських населених пунктів України : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / ІнJт законодавства Верховної Ради України. — К., 2011. — 18 c.

6.Проект Закону «Про статус сільських, селищних, міських голів» від 1 липня 2004 р. № 5743 // http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=18613

7.Проект Закону України «Про статус сільських, селищних, міських голів» від 2 липня 2009 р. № 4752 // http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=35717

8.Новий етап розвитку місцевого самоврядування, реформування житловоJкомунального господарства в Україні. За матеріалами ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань «ЖитловоJ комунальна реформа — першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку» (22–26 верес. 2003 р., м. Київ). — «ПущаJОзерна» / наук. ред. М. Пухтинський. — К., 2004. — 612 с.

9.Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні : конституційноJправові проблеми організації та функціонування автореф. дис. … дJра юрид. наук : спец. 12.00.02 / ІнJт держави і права НАН України. — К., 2011. — 34 с.

10.Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве самоврядування від 9 лютого 2000 р. № 1Jрп/2000 // Конституційний Суд України : Рішення. Висновки. 1997–2001. Книга 1 / відп. ред. П. Б. Євграфов. — К., 2001. — С. 3–12.

11.Проект Закону України «Про внесення змін до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо права сільського, селищного, міського голови зупинити рішення сільської, селищної, міської ради) від 18 вересня 2008 р. № 2620 // http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=32717

12.Верховна Рада України шостого скликання. Четверта сесія. 5 березня — 14 квітня 2009 року : стенографіч. звіт. — К., 2010. — Т. 10. — 848 с.

Борденюк В. І. Правовий статус сільського, селищного, міського голови у контексті законодавчих ініціатив

Анотація. У статті на основі наукового аналізу законопроектів про правовий статус сіль ського, селищного, міського голови обґрунтовується ідея щодо недоцільності прийняття спеціального закону України з відповідного питання.

200

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •