3_2011_ua

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ СУБ’ЄКТІВ ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ: ДОСВІД ДЕРЖАВ…

8) уряд (Австрія, Болгарія, Греція,				ські регламенти визначають, що депу
Естонія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва,				тати реалізують			своє	конституційне
Німеччина, Польща, Португалія, Сло				право законодавчої ініціативи у складі
ваччина, Словенія, Угорщина, Фін				певних	формалізованих				(депутат
ляндія, Чехія, Швеція);				ських фракцій, груп, «клубів», а також
9) прем’єр міністр (Франція);				парламентських комітетів і комісій) і
10) член уряду, зокрема, міністр				ситуаційних депутатських колективів
фінансів з бюджетно фінансових зако				у складі певної кількості депутатів
нопроектів (Велика Британія, Греція,				(від 5 ти до 15 ти). Це підтверджує й
Кіпр, Мальта);				зміст відповідних положень консти
11) визначена законодавством кіль				туцій і парламентських регламентів
кість виборців (від 5 до 500 тисяч гро				Німеччини, Польщі та інших держав.
мадян, наділених правом голосу, чи				Так, Основний закон Німеччини у
певний відсоток від національного ви				ст. 76 (1) встановлює: «Законопроекти
борчого корпусу) в порядку народної				подаються до Бундестагу Федераль
законодавчої ініціативи			(Австрія,	ним урядом, членами Бундестагу або
Іспанія, Латвія, Литва, Польща, Пор				Бундесрату». Натомість Регламент
тугалія, Словенія);				Бундестагу від 28 січня 1952 р. у § 76
12) суб’єкти федерації, автономії чи				визначає, що матеріали, які вносяться
самоврядної адміністративно тери				депутатами Бундестагу, підписуються
торіальної одиниці, їх представництва				однією з фракцій або п’ятьома відсот
(Іспанія, Італія, Чехія);				ками депутатів Бундестагу, якщо Рег
13) інші — органи й інститути, ви				ламент не передбачає чи не припускає
значені конституційним законом (Іта				якогось іншого порядку. При цьому
лія).				саме п’ять відсотків депутатів Бундес
Закономірно, що		законодавчий		тагу мають право на створення фрак
процес важко уявити без участі депу				ції. Таким чином, законодавець, з од
татів. У тому числі й на стадії ініцію				ного боку,		посилює відповідальність
вання законопроекту чи законодавчої				депутатів за підготований ними зако
поправки. Саме тому в конституціях і				нопроект, а з другого — не обмежує
конституційних актах багатьох дер				право законодавчої ініціативи депута
жав — учасниць ЄС, за винятком Кон				та політичними настроями парламент
ституції Латвії, серед суб’єктів законо				ської фракції. Наведене регламентне
давчої ініціативи застосовуються ви				положення заслуговує на увагу, але є
значення як «кожен депутат» (ст. 85				не єдиним.
Конституції Словенії) або «будь який				Конституція Польщі у ст. 118 вста
депутат» (ст. 71 Конституції Італії),				новлює,	що суб’єктом законодавчої
так і «депутати» (ст. 87 Конституції				ініціативи є депутати, а Регламент
Словаччини, ст. 73 (1) Конституції				Сейму уточнює, що депутатські проек
Румунії та ін.) або «члени парламен				ти законів можуть вноситися комі
ту» (ст. 76 (1) Основного закону				сіями Сейму або принаймні 15 ма де
Німеччини, ст. 68 Конституції Литви				путатами,		які	підписали		проект.
та ін.). Але визначення парламентаріїв				Фактично це означає, що кожен депу
у множині не у всіх випадках дозволяє				татський	клуб може			запропонувати
будь якому депутатові одноособово				Сеймові	самостійний			законопроект,
виступати	суб’єктом	законодавчої		незалежно від підтримки інших полі
ініціативи.	Досить часто		парламент	тичних сил, представлених у палаті.

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

171

О. Лавринович

Схожі положення про порядок реалі зації депутатами законодавчої ініціа тиви містять і регламенти інших дер жав — учасниць ЄС. До того ж, як уже зазначалося, депутатські фракції або група визначаються самостійними суб’єктами законодавчої ініціативи в Естонії, Латвії Польщі та Чехії, а депу татські комісії та/або комітети — в Ес тонії, Латвії, Словаччині та Угорщині.

Видається, що проаналізовані мо делі реалізації депутатами права зако нодавчої ініціативи у складі депу татських колективів є раціональними і можуть бути запроваджені у вітчизня не законодавство. Адже на сьогодні ст. 93 Конституції України встанов лює: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним де путатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку Украї ни» [2]. У свою чергу, Закон України «Про Регламент Верховної Ради Ук раїни» від 10 лютого 2010 р. у ст. 89 розділу IV «Законодавча процедура» відтворює це конституційне положен ня й не обмежує право кожного окре мо взятого народного депутата Украї ни вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів, постанов, інших актів Верховної Ради, а також пропозиції та поправки до законопро ектів [4].

З одного боку, це дає змогу якомога ширше використати правотворчий по тенціал депутатського корпусу, а з другого — існуючий стан речей не завжди має позитивний вплив як на сам законотворчий процес, так і на якість внесених депутатами законо проектів. Так, станом на 15 грудня 2010 р. у Верховній Раді України за період її VI скликання народними де путатами України було зареєстровано 2 829 законопроектів (для порівнян ня — Президент України за цей самий

період вніс до парламенту 153 законо проекти), але лише незначна їх части на стала законами України.

Тобто серед суб’єктів права законо давчої ініціативи найактивніше цим правом користуються парламентарії, які ініціюють загалом понад 2/3 від за гальної кількості законопроектів, тоді як Кабінет Міністрів України — до 1/4 законопроектів, а Президент Украї ни — до 1/10 законопроектів [1, 12]. Але непоодинокими є випадки, коли народні депутати України реєструють законопроекти лише з однією метою — заблокувати можливість реєстрації у Верховній Раді України законопроек ту, підготованого Президентом Ук раїни чи Кабінетом Міністрів України.

Безсумнівно, схожі методи полі тичної боротьби застосовуються не тільки в Україні, але чи можуть вони вважатися конструктивними під час інтенсивної реалізації давно назрілих і життєво важливих правових реформ в Україні? Йдеться про конституційну, адміністративну, судову, податкову, пенсійну та інші правові реформи. Ад же своєчасність та якісність законо давчого забезпечення цих реформ є важливою складовою їх успіху, чинни ком забезпечення сталості консти туційного ладу, національної безпеки й оборони України.

Щодо кількісних і якісних показ ників реалізації законодавчих ініціа тив, то за 14 років із дня прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України парламентом було прийнято всього 2 184 закони, з яких первинних за конів — 593 (27,2 %), законів про вне сення змін до чинних законів Украї ни — 1 591 (72,8 %) [1, 10]. Свідомо уникаючи оцінки наведених показ ників, можна провести певні історичні аналогії та згадати оцінку Тацитом ос танніх 20 років Республіки в Римі:

«Corruptissima re publica plurimae

172

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ СУБ’ЄКТІВ ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ: ДОСВІД ДЕРЖАВ…

leges» — «Чим ближче держава до за	15 народних депутатів України. Цей
непаду, тим більше у ній законів» [3,	крок, на нашу думку, сприятиме поси
303]. Тому на сьогодні важливим є	ленню політичної відповідальності
зростання не кількості, а якості зако	парламентаріїв за поданий законопро
нів України. Це зумовлює підвищення	ект, його якість та правові наслідки
вимог до ґрунтовності законопроектів,	розгляду та прийняття такого законо
які виносяться на розгляд Верховної	проекту, а також подальшій структу
Ради України.	ризації українського парламенту не
У цьому сенсі слушним і своєча	лише на політичній, а й на професій
сним є розгляд перспективи запрова	ній основі. Окрім того, удосконалення
дження поширеного в державах —	правового статусу суб’єктів законо
учасницях ЄС правового механізму	давчої ініціативи може стати першим
реалізації народними депутатами Ук	кроком до переосмислення парадигми
раїни права законодавчої ініціативи	стратегії та планування законопроект
шляхом збирання підписів під відпо	них робіт в Україні.
відним законопроектом не менше як

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.Законодавчий процес і парламентська законодавча процедура в Україні (проблеми якості, рекоJ мендації щодо вдосконалення в контексті європейської практики) : моногр. / О. В. Скрипнюк, М. О. Теплюк, О. І. Ющик. — К., 2010. — 92 с.

2.Конституція України, прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // ВідоJ мості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.

3.Крылатые латинские выражения / авт.Jсост. Ю. С. Цыбульник. — Х., М., 2006. — 992 с.

4.Про Регламент Верховної Ради України : Закон України від 10 лютого 2010 р. // Відомості ВерJ ховної Ради України. — 2010. — № 14, № 14–15, № 16–17. — Ст. 133.

5.Шайо Андраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) : пер. с венг. — М., 2001. — 292 с.

Лавринович О. В. Шляхи удосконалення системи суб’єктів законодавчої ініціативи: досвід держав — учасниць ЄС та українські перспективи

Анотація. У статті досліджується правовий статус суб’єктів законодавчої ініціативи, встанов лених ст. 93 Конституції України, та шляхи і перспективи оптимізації їх законопроектної діяль ності. Здійснюється компаративістський аналіз систем суб’єктів законодавчої ініціативи в Ук раїні, державах — учасницях ЄС та інших країнах світу. Особливу увагу приділено підставам і порядку реалізації права на законодавчу ініціативу народними депутатами України. Вивчається позитивний досвід європейських держав (Латвія, Польща, Німеччина та ін.) щодо колективної реалізації депутатами права на законодавчу ініціативу, коли законопроект подається на розгляд парламенту, за умови його підписання встановленою кількістю парла ментаріїв. Порушено питання про доцільність використання такого досвіду в національній пар ламентській практиці.

Ключові слова: законодавча ініціатива, суб’єкти законодавчої ініціативи, Верховна Рада України, народні депутати України.

Лавринович А. В. Пути совершенствования системы субъектов законодательной инициати вы: опыт государств — участниц ЕС и украинские перспективы

Аннотация. В статье исследуется правовой статус субъектов законодательной инициати вы, определенных ст. 93 Конституции Украины, а также пути и перспективы оптимизации их законодательной деятельности. Осуществлен компаративистский анализ систем субъектов законодательной инициативы в Украине, государствах — участницах ЕС и других странах ми ра. Особое внимание уделено основаниям и порядку реализации права на законодательную инициативу народными депутатами Украины. Изучен положительный опыт европейских госу дарств (Латвия, Польша, Германия и др.) относительно коллективной реализации депутатами права на законодательную инициативу, когда законопроект вносится на рассмотрение пар ламента, при условии его подписания определенным количеством парламентариев. Поднят вопрос о целесообразности использования подобного опыта в национальной парламент ской практике.

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

173

О. Лавринович

Ключевые слова: законодательная инициатива, субъекты законодательной инициативы, Верховная Рада Украины, народные депутаты Украины.

Lavrynovych O. Ways of improving the system of subjects of legislative initiative: the experience of EU member states and Ukrainian perspectives

Annotation. Legal status of the subjects of legislative initiative, established by Article 93 of the Constitution of Ukraine, and the prospects and approaches towards streamlining their legislative activities are researched in the article. Comparative analysis of the system of subjects of legislative initiative in Ukraine, EU member states and other countries is carried out. Particular attention is paid to the grounds and procedure of implementation of the right of legislative initiative of the Ukrainian MPs. Positive experience of the European countries (Latvia, Poland, Germany and others) in collec tive implementation of right of legislative initiative (i.e. the bill is passed to the parliament if it signed by the certain number of MPs) is studied. Question whether to use such experience in the national parliamentary practice is raised.

Key words: legislative initiative, subjects of the legislative initiative, the Verkhovna Rada of Ukraine, MPs of Ukraine.

Вийшло друком видання:

Влада в Україні : шляхи до ефективності / відп. ред. О. Д. Святоцький. — К. : Ін Юре, 2010. — 688 с.

Добірка наукових праць провідних вітчизняних науковців з проблемних питань влади в Україні підготовлена за матеріалами Всеукраїнського форуму вченихJправознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні». АвтоJ ри, покладаючись на теоретичні дослідження у сфері держави і права, аналіз законодавства і практику його застосування, розглядають питання: пошуку оптимальної моделі форми державного правління; забезпечення ключового принципу конституційного ладу — народовладдя; шляхи підвищення ролі й авторитету законодавчої влади; перспективи розвитку інституту президента; удосконалення організації виконавчої влади; засад реформування судової влади; стратегії подальшого розвитку місцевого самоврядування; наукових

засад конституційного реформування в Україні.

Видання стане в нагоді для українських політичних лідерів, працівників державних органів, а також широкого загалу читачів у процесі облаштування влади в Україні.

Замовляйте видання за телефоном: 0(44) 537 51 11

або електронною поштою: [e-mail] http://shop.inyure.kiev.ua

174

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОТВОРЧІСТЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ ТА ЇЇ НОРМОПРОЕКТНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ:

ПИТАННЯ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

О. СКРИПНЮК

доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України,

заслужений юрист України

В. ФЕДОРЕНКО

доктор юридичних наук, доцент, заслужений юрист України

				(Продовження. Початок читайте
				у № 2 за 2011 р.)
	акономірно, що чільне місце се			туційного Суду України від 30 вересня
	ред суб’єктів нормотворчості,			2010 р. № 20 рп у справі про додер
Зкотрі представляють політичну				жання процедури внесення змін до
волю та законні інтереси Української				Конституції України, пункти 2, 3 регу
держави, посідає Президент України,				лятивної частини якого встановлю
який є главою держави і виступає від її				ють, що Закон України «Про внесення
імені, гарантує державний суверенітет				змін до Конституції України» від
і територіальну цілісність України, до				8 грудня 2004 р. є неконституційним і
держання Конституції України, прав і				втратив чинність з дня прийняття цьо
свобод людини і громадянина. Оче				го Рішення, а на органи державної вла
видним, на нашу думку, є і те, що роль				ди покладено обов’язок щодо його
нормотворчої діяльності			Президента	невідкладного виконання стосовно
України та її результатів, втілених у				приведення нормативно правових ак
відповідних правових актах глави дер				тів у відповідність до Конституції Ук
жави,	його законодавчих		ініціативах	раїни від 28 червня 1996 р. у редакції,
тощо,	набуває особливої		важливості	що існувала до внесення у неї змін
після прийняття Рішення Консти				Законом України «Про внесення змін
© О. Скрипнюк, В. Федоренко, 2011
• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •					175

О. Скрипнюк, В. Федоренко

до Конституції України» від 8 грудня		ням Верховної Ради України [16,
2004 р. № 2222 [17].		342–344].
Повернення до президентсько пар		Така	нормотворча	діяльність
ламентської форми державного прав		Президента України вимагає свого
ління та посилення ролі Президента		належного та своєчасного теоретико
України у формуванні та реалізації		методологічного та нормопроектного
внутрішньої та зовнішньої політики,		забезпечення. Спонтанні нормотворчі
формуванні Уряду України, системи		рефлексії, рівно як і нормотворча
міністерств та інших центральних і		інертність глави держави, є непри
місцевих органів виконавчої влади та		пустимими з огляду на важливість
спрямуванні й координації їх діяль		політико правової місії всенародно
ності посилює відповідальність глави		обраного	Президента	України у
держави за результати реалізації його		суспільстві та державі.
конституційних завдань, функцій і по		Що ж являє собою нормотворчість
вноважень, які здійснюються, насам		Президента України, у чому полягає її
перед, шляхом видання Президентом		сутність і зміст? За своєю сутністю
України відповідних указів, розпоря		нормотворчість Президента України є
джень, доручень тощо. Адже у консти		юридичною діяльністю щодо втілення
туційно правових реаліях сьогодення		політичної волі глави держави у
Президент України видає правові ак		правових актах відповідної юридичної
ти, насамперед укази, які мають доле		сили, легітимною формою реалізації
носне значення для подальшого роз		його конституційних завдань, функцій
витку та удосконалення державного		і повноважень. Тобто нормотворчість
будівництва та правотворення, здійс		Президента України та її результати є
нення адміністративної та інших пра		юридичним вираженням реалізації
вових реформ, а також реалізує своє		його владних повноважень.
конституційне право	законодавчої	Зміст	нормотворчості	Президента
ініціативи і вносить на розгляд Вер		України	визначається	предметом
ховної Ради України важливі законо		правового регулювання його правових
проекти у сфері політичного, безпеко		актів, тобто видами повноважень гла
вого та оборонного, соціально еко		ви держави, реалізація яких здійс
номічного, культурного,	інформацій	нюється	через видання,	скасування
ного, екологічного та іншого розвитку		відповідних правових актів чи внесен
суспільства і держави, звертається з		ня змін до них. В юридичній науці
посланнями до народу та до парламен		існують різні класифікації повнова
ту, видає в межах своєї компетенції		жень Президента України. Так, одні
інші документи (доручення, директи		вітчизняні правознавці виділяють по
ви тощо), реалізація яких передбачає		вноваження глави держави у сфері
удосконалення системи національно		представництва та зовнішньої політи
го законодавства. До того ж, як спра		ки, державного управління, військово
ведливо зазначав ще у 2003 р. В. По		го керівництва, законодавства, судової
горілко, Президент України володіє		галузі, громадянства, нагород, надзви
широким колом нормотворчих повно		чайних повноважень [1, 8]. На думку
важень, оскільки він є гарантом		інших учених, повноваження Прези
конституційного ладу, що розширює		дента України можна поділити на такі
предмет відання глави держави на		групи: державне будівництво, нормо
противагу законодавчим повноважен		творча діяльність, забезпечення кон

176

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОТВОРЧІСТЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ ТА ЇЇ НОРМОПРОЕКТНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ: ПИТАННЯ ТЕОРІЇ …

ституційної законності, повноваження в галузі оборони і національної безпе ки, реалізація гарантій щодо забезпе чення прав і свобод громадянина, зовнішня політика і міжнародні відно сини, нагородна політика [21, 441]. Існують й інші класифікації повнова жень Президента України.

Разом із тим в юридичній науці існує точка зору, що далеко не всі види повноважень глави держави реалізу ються через його нормотворчу діяль ність. Так, деякі вітчизняні право знавці переконані, що Президент Ук раїни здійснює свої нормотворчі по вноваження у трьох сферах: зовнішній політиці, національній безпеці та обо роні [6, 418]. На нашу думку, такий підхід до визначення предметів нор мотворчості Президента України є дещо суб’єктивним.

Результати комплексного аналізу положень ч. 1 ст. 106 Конституції Ук раїни дають змогу дійти висновку, що Президент України здійснює низку повноважень, за допомогою яких він реалізує свої основні завдання та функції як глава держави. Серед цих повноважень слід вирізняти представ ницькі, установчі, програмні, безпе кові й оборонні, зовнішньополітичні, контрольні, арбітражні, інституційні, кадрові та ін. Усі ці види повноважень не можуть бути реалізованими без нормотворчості Президента України. Саме ці види повноважень і визнача ють зміст нормотворчої діяльності Президента України. До того ж пунк ти 3, 4 Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Пре зидента України від 15 листопада 2006 р. № 970, визначають перелік пи тань, з яких Президентом України ви даються укази та розпорядження (призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, припи

нення повноважень Верховної Ради України, призначення на посаду та звільнення з посади Генерального про курора України тощо, загалом — 35 пунктів) [14], які виходять далеко за межі предметів нормотворчості Президента України, визначених у попередньо наведеному положенні.

За формою, тобто результатом реалізації, нормотворчість Президента України втілюється в певному виді джерел національного права. Як уже визначалося попередньо, такими джерелами права є, насамперед, нор мативно правові акти Президента України. Утім, нормативно правові акти не вичерпують багатоманітності правових актів і документів правового змісту, які видає чи санкціонує Пре зидент України.

Щодо форм втілення результатів нормотворчості Президента України та їх основних видів на сьогодні в українській юридичній науці існують різні погляди. Наприклад, в одній з останніх монографій, присвячених джерелам права, у тому числі й актам Президента України — «Джерела конституційного права України», вчені виокремлюють такі види указів глави держави, як «делеговані» укази; «номінальні» укази і «ординарні» ука зи [2, 276–279]. Нині поширені й інші класифікації правових актів, переваж но указів Президента України. Але класифікація та характеристика усіх форм (джерел), які втілюють резуль тати нормотворчої діяльності Прези дента України, нині ускладнюється відтермінуванням прийняття Закону України «Про нормативно правові ак ти». З огляду на це такі положення про форми нормотворчості Президен та України матимуть здебільшого тео ретико методологічний характер.

Очевидно, що слід розрізняти як безпосередню нормотворчість Прези

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

177

О. Скрипнюк, В. Федоренко

дента України, так і його пряму чи					ектів, а саме — розробку законопро
опосередковану участь у інших видах					ектів, прийняття Кабінетом Міністрів
нормотворчої діяльності, зокрема у за					України постанов і розпоряджень то
конодавчому процесі. До останньої					що. Наприклад, Послання Президента
слід також віднести і доктринальну					України Віктора Януковича до Ук
правотворчість		глави держави, яка			раїнського народу від 3 червня 2010 р.
здійснюється насамперед через по					містило завдання «у наступний 2011 й
слання Президента до народу та до					рік увійти з новим Податковим кодек
парламенту.					сом» [10, 10] і воно було реалізовано:
У першому випадку Президент Ук					2 грудня 2010 р. Верховною Радою
раїни згідно зі своїми конституційни					України було прийнято			Податковий
ми повноваженнями, визначеними у					кодекс України [9].
ч. 1 ст. 106 Конституції України, видає					Разом із тим участь Президента Ук
укази і розпорядження, що є обов’яз					раїни у законотворчому процесі або
ковими до виконання на території Ук					програмування та стимулювання ним
раїни. Власне, категорія «нормотворча					нормотворчості інших суб’єктів не в
діяльність Президента				України» і	усіх випадках є таким же успішним і
охоплюється саме виданням правових					прогнозованим,		як видання		главою
актів, які вміщують норми права як					держави своїх указів і розпоряджень.
формалізовані		загальнообов’язкові			Так, за даними експертів, у період з
правила	поведінки		чи	діяльності.	25 лютого по 1 грудня 2010 р. Прези
Такими актами є, насамперед, укази					дентом України було внесено на роз
Президента України. Рідше — розпо					гляд Верховної Ради України 32 зако
рядження Президента України, якщо					нопроекти, 19 із яких (60 %) були за
вони не стосуються виключно кадро					конопроектами		про	ратифікацію
вих призначень і містять норми права.					міжнародних договорів. Така інтен
У другому випадку Президент Ук					сивність законопроектної діяльності
раїни: а) бере безпосередню участь у					глави держави, на думку І. Жданова
законодавчому		процесі		та реалізує	(аналітичний центр «Відкрита політи
своє конституційне право законодав					ка»), не вражає своєю ефективністю
чої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції)					[3, 3]. Залишаючи без коментарів
та право накладати вето на закони,					оціночні судження експертів, зазначи
прийняті Верховною Радою України					мо, що їх позиція стосовно невикорис
(ч. 2 ст. 94 Конституції); б) програмує					таності законопроектного потенціалу
та стимулює нормотворчість інших					Президента	України		має	цілком
суб’єктів	нормотворчої			діяльності,	об’єктивні підстави: станом на початок
здійснюючи послання до народу Ук					грудня 2010 р. у Верховній Раді
раїни та до Верховної Ради України					України, за нашими підрахунками, за
(п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції), а також					період VI скликання було зареєстро
надаючи	доручення		та	директиви	вано 153	законопроекти,			внесені
відповідним суб’єктам. Відповідні до					главою держави, проти 2 820 законо
кументи у більшості випадків мають					проектів, зареєстрованих народними
не нормативний, а програмний (стра					депутатами України.
тегічний чи тактичний) характер. Але					Іншим прикладом є нереалізова
їх виконання		передбачає розробку			ність станом на початок 2011 р. поло
та/чи прийняття відповідних норма					жень Послання Президента України
тивно правових актів, або ж їх про					Віктора Януковича до			Українського

178

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

ПРАВОТВОРЧІСТЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ ТА ЇЇ НОРМОПРОЕКТНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ: ПИТАННЯ ТЕОРІЇ …

народу від 3 червня 2010 р. про те, що «відповідний пакет законів — новий Закон про місцеве самоврядування та Закон про державні адміністрації — ми приймемо вже до кінця 2010 року» [10, 13]. Наведені та інші приклади не однозначної ефективності цієї групи правових документів є непоодино кими.

Усі згадані правові акти й інші до кументи, які Президент України видає у межах своєї компетенції, є взаємо пов’язаними між собою доктриналь ними, предметними, функціональни ми й іншими юридичними зв’язками і становлять систему актів глави держа ви. Ця система, а також усі її складові елементи вимагають належного сис темного наукового дослідження з урахуванням як 20 річного досвіду функціонування інституту Президен та в Україні, так і сучасних політико правових реалій сьогодення.

Безперечно, названі сутнісні озна ки категорії «нормотворча діяльність Президента України» є основними, але не вичерпними. З часом можуть бути виявлені й інші. Але результати нашого дослідження дають змогу ви значити нормотворчість Президента України як самостійний вид юридич ної діяльності, зміст якого полягає у прийнятті, скасуванні та удоскона ленні Президентом України на ре алізацію своїх визначених Консти туцією України завдань, функцій і повноважень правових актів відповід ної юридичної сили у порядку, вста новленому чинним законодавством.

Нормотворчість Президента Украї ни передбачає здійснення ним, а також іншими спеціально уповноваженими суб’єктами, підготовки проектів право вих актів глави держави. Робота з підготовки відповідних проектів пра вових актів називається нормопроект ним забезпеченням діяльності Прези

дента України. Зазначена дефініція от римала й своє законодавче закріплен ня в Указі Президента України «Пи тання нормопроектного забезпечення діяльності Президента України» від 19 грудня 2007 р. № 1237 [8].

Очевидно, що підготовку своїх пра вових актів та інших правових доку ментів — послань, доручень, директив тощо — Президент України не може і не повинен здійснювати одноособово. Відповідне нормопроектне забезпе чення нормотворчості Президента Ук раїни здійснюється компетентними й Уповноваженими на те суб’єктами. Важливість якості результатів їх робо ти складно переоцінити. У зв’язку з цим слід навести поширену, почина ючи із середини XIX ст. в амери канській законопроектній практиці, аксіому: «Найрішучіша воля законо давців, найдоброзичливіша та найро зумніша політика, найвдаліший вибір і застосування засобів — усе це у про цесі складання закону легко може бу ти зведено нанівець некомпетентністю укладача законопроектів» [18, XIX]. Ця сентенція вбачається актуальною й щодо нормотворчої діяльності Прези дента України та її належного нормо проектного забезпечення.

Пункт 5 Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Пре зидента України від 15 листопада 2006 р. № 970, встановлює, що «проек ти актів Президента України вносять: Кабінет Міністрів України, Рада мі ністрів Автономної Республіки Крим, Глава Секретаріату (нині — Адмі ністрації) Президента України, його перші заступники, заступники, Секре тар Ради національної безпеки і обо рони України, радники Президента України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, утво рені Президентом України. У випад

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •

179

О. Скрипнюк, В. Федоренко

ках, передбачених Конституцією та за конами України, актами і доручення ми Президента України, проекти актів Президента України вносять інші суб’єкти» [20]. Цитоване нормативне положення визначає коло суб’єктів, уповноважених вносити проекти пра вових актів Президента України, але не встановлює суб’єктів, уповноваже них здійснювати їх підготовку. Із чого можна зробити висновок, що здебіль шого ці суб’єкти збігаються, а їх уза гальнена функція полягає в нормопро ектному забезпеченні діяльності глави держави в Україні.

Аналізуючи зміст наведеного пунк ту Положення про підготовку та вне сення проектів актів Президента Ук раїни, нескладно помітити, що система суб’єктів нормопроектного забезпе чення діяльності глави держави — Кабінет Міністрів України, Рада міні стрів АР Крим, Глава Адміністрації Президента України, його перші за ступники, заступники, Секретар Ради національної безпеки і оборони Украї ни, радники Президента України, кон сультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, утворені Президен том України, інші суб’єкти — не є ви черпною. Такий теоретико методо логічний підхід щодо унормування си стеми суб’єктів, які здійснюють підго товку та внесення проектів актів Пре зидента України, загалом є вдалим з огляду на конституційно правовий статус Президента, а також завдання, функції та повноваження, закріплені за ним в Основному Законі. Прези дент України як гарант Конституції України і прав та свобод людини має бути відкритим для нормопроектних ініціатив не лише уповноважених ор ганів державної влади й АР Крим, а й для громадян, суб’єктів місцевого са моврядування, а також інститутів гро мадянського суспільства — «громад

ські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, бла годійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і устано ви, легалізовані відповідно до законо давства» [13], а також підприємств, ус танов, організацій та інших суб’єктів. Врешті, неабияким потужним, але не витребуваним нормопроектним потен ціалом наділені й такі авторитетні на укові установи, як Національна ака демія правових наук України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України [4, 13], а також наукові центри, які сформувалися в універси тетській правовій науці, відомчих на уково дослідних установах тощо.

Окремо слід відзначити неоднора зові спроби створити в Україні спе ціально уповноважений орган, устано ву чи організацію, уповноважену здійснювати стратегічне нормопро ектне забезпечення діяльності Прези дента України. Зокрема, свого часу з метою поліпшення умов для коорди нації законотворчої діяльності глави держави Президентом України Л. Куч мою було створено Національний за конотворчий центр (Указ Президента України від 19 липня 2001 р. № 533). Але через півроку цей Указ втратив чинність, а в подальшому, відповідно до ст. 1 Указу Президента України «Про поліпшення організації законо проектної діяльності» від 26 листопа да 2003 р. № 1348, функції розробника законопроектів почало здійснювати Міністерство юстиції України [24, 54–62].

19 грудня 2007 р. Президент Украї ни своїм Указом «Питання нормопро ектного забезпечення діяльності Президента України» № 1237/2007 створив у складі Національного інсти туту стратегічних досліджень само

180

• ПРАВО УКРАЇНИ • 2011 • № 3 •