230

Національна академія державного управління при президентові україни

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Безверхнюк Т.М., Котова Н.О., Попов С.А.

УПРАВЛІННЯ ПРОЕКТАМИ

В ПУБЛІЧНІЙ СФЕРІ

Навчальний посібник

Одеса – 2011

УДК 331.103.244 (075.8)

Б 39

ББК 65.290-2я73+67.301я73

Рецензенти:

Кучеренко Р.В. – доктор економічних наук, професор

Махуренко Г.С. – доктор економічних наук, професор

Надолішній П.І. – доктор наук з державного управління, професор

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів

Лист № 1/11-926 від 03.02.2011 р.

Управління проектами в публічній сфері: навч. посібн. / Т.М. Безверхнюк, Н.О. Котова, С.А. Попов / За заг. ред. Безверхнюк Т.М. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2011. – 295 с.

У навчальному посібнику на основі сучасної методології проектно-орієнтованого підходу як нової філософії організації управління державними (публічними) проектами та програмами за моделлю «New public management» викладено найбільш принципові положення з основних інститутів державного та проектного менеджменту: теорії публічної політики та управління, концепції управління проектами, нормативно-правового регулювання проектної діяльності в публічній сфері, технології інноваційного державного управління тощо. Навчальний посібник спрямований на надання знань з основ проектного менеджменту і набуття навичок використання інноваційних інструментів в управлінні державними (публічними) проектами та програмами.

Навчальний посібник розрахований на студентів вищих навчальних закладів за спеціальністю освітнього напряму «Управління проектами» та може бути використаний в системі підготовки фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр» за спеціальностіями освітнього напряму «Державне управління». Може бути корисним у практичній діяльності державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування.

ЗМІСТ

Передслово ………………………………………………………………		5
ЧАСТИНА І. Публічна сфера як предметна область проектного менеджменту
Розділ 1.	«Публічність» як соціальний феномен. Поняття публічної сфери та її місце в суспільній системі…………………………………...	10
	1.1. Зміст поняття «публічність» та її ознаки правового характеру…………………………………………………	11
	1.2. Соціально-політичне тлумачення «публічного» як сфери суспільного життя………………………………..	13
	1.3. Місце публічної сфери в суспільній системі…………...	16
	1.4. Публічна сфера і публічна політика…………………….	20
Розділ 2.	Публічна сфера як зона артикуляції та балансу інтересів держави і громадянського суспільства……….…………..	27
	2.1. Публічні інтереси………………………………………...	28
	2.2. Публічна сфера і публічна влада………………………..	37
	2.3. Представництво інтересів в системі публічної влади…	41
	2.4. Взаємодія органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства в процесі формування управлінських рішень і реалізації соціальних програм.	44
Розділ 3.	Публічна сфера як зона партнерства та співробітництва між приватним і державним секторами……………………………..	58
	3.1. Передумови запровадження конкурентних ринкових механізмів у державному секторі………………………	59
	3.2. Використання приватних підрядників (аутсорсинг) для виконання функцій державного сектора……………….	62
	3.3. Ваучерні програми……………………………………….	68
	3.4. Державно-приватне партнерство………………………..	69
ЧАСТИНА ІІ. ПРОЕКТНО-ОРІЄНТОВАНИЙ ПІДХІД ЯК НОВА ФІЛОСОФІЯ ОРГАНІЗАЦІЇ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ (ПУБЛІЧНИМИ) ПРОГРАМАМИ ТА ПРОЕКТАМИ
Розділ 4.	Природа управління проектами…………..…..	82
	4.1. Сутність проектного менеджменту……………………..	83
	4.2. Базові поняття та визначення проектного менеджменту……………………………………………..	86
	4.3. Сучасні підходи до управління проектами……………..	94
	4.4. Основи управління програмами за моделлю Р2М……..	100
Розділ 5.	Організаційно-правові засади управління проектами в публічній сфері...	108
	5.1. Організаційні особливості управління проектами в публічній та приватній сферах………………………….	109
	5.2. Аргументи щодо доцільності застосування концепції управління проектами для розробки та здійснення програм і проектів у сфері публічного управління……	116
	5.3. Нормативно-правове регулювання проектної діяльності в публічній сфері…………………………….	122
Розділ 6.	Технології та інноваційні механізми управління державними (публічними) проектами і програмами………………………….	146
	6.1. Програмно-цільовий підхід до управління державними (публічними) проектами і програмами………………...	147
	6.2. Управління проектним циклом державних політик і програм…………………………………………………...	153
	6.3. Інноваційні механізми організації управління державними проектами та програмами………………...	155
	6.4. Креативні технології управління програмами та проектами розвитку організацій публічного сектору…	171
Розділ 7.	ОСОБЛИВОСТІ Управління проектами державно-приватного партнерства………..	179
	7.1. Визначення та ознаки державно-приватного партнерства………………………………………………	180
	7.2. Державно-приватне партнерство: сфери та досвід використання……………………………………………..	186
	7.3. Найбільш поширені форми партнерств………………..	192
	7.4. Визначення та розподіл ризиків, притаманних проектам ДПП……………………………………………	205
Розділ 8.	Управління проектами та програмами регіонального розвитку…………………………...	213
	8.1. Зміна парадигми державної політики регіонального розвитку…………………………………………………..	214
	8.2. Основи планування, прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку регіонів	217
	8.3. Маркетинговий підхід до стратегічного планування розвитку територій………………………………………	233
Семінарські і практичні завдання………………………………		257
ПІСЛЯСЛОВО………………………………………………………………..		269
ДОДАТКИ…………………………………………………………………….		272
СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………..		281
предметний покажчик………………………………………………		289

ПЕРЕДСЛОВО

«Великомасштабні інновації та проекти

ніколи не створюються тими, хто

бажає зберегти спокій»

Джин Ландрам

В останніх дискусіях щодо модернізаційного шляху розвитку України все більшого значення набувають інновації: на думку уряду, високі технології та передові методи управління необхідно впроваджувати в усі сфери життя держави. Провідна роль в модернізації належить проектній діяльності: управлінню крупними та малими проектами, направленими на розвиток високих технологій, покращення якості життя і підвищення конкурентоспроможності у ринковому середовищі.

Започаткування реалізації пріоритетних національних проектів в області охорони здоров’я, освіти, ЖКГ і сільського господарства обумовило новий етап розвитку системи державного управління – при реалізації державних програм почали застосовувати проектно-орієнтований метод планування і контролю виконання національних програм. Адже реалізація проектів такого масштабу зумовлює не тільки значні фінансові затрати, але й грамотно організоване управління ходом робот на всіх етапах.

Специфіку ефективного управління національними проектами визначає їх комплексність, многогранність, бюджетність та довготривалість. Реалізація національного проекту – це багаторівневі послідовності робот, тривалі ланцюги узгоджень, взаємозалежності, складні схеми бюджетування, балансування цілей та перерозподіл ресурсів. Важливо зазначити, що в кінцевому рахунку для національних проектів необхідний специфічний контроль за досягненням задоволеності основного замовника – населення – за очевидними критеріями успішності реалізації національного проекту: якісне зростання умов праці та рівня обслуговування в освітніх, медичних, державних та муніципальних установах.

Національним проектам властива низка проблем більшості проектів: неефективне управління комунікаціями, ресурсами, вимогами; невизначеність критеріїв успіху проектів; нереалістичний бюджет; невідповідне (а іноді взагалі відсутнє) управління ризиками; недостатньо чіткі процеси контролю та управління змінами тощо. Вирішення цих проблем найчастіше залежить від кваліфікації, досвіду, особистих здібностей керівників проектів. Успіх реалізації національних проектів для перших осіб – це в рівній мірі володіння базовими навичками проектного та операційного менеджменту, стратегічного бачення середовища проекту, лідерські якості.

Безумовно, потенціалом підвищення ефективності реалізації національних проектів могла б стати державна система управління проектами, що припускала б різноаспектну та відредаговану (до умов мінливого середовища) методологію запуску та ведення проектів; єдине розуміння відповідальності та повноважень учасників проектної діяльності; дозволяла б сформувати єдину картину проектів, наскрізну звітність за ними тощо. Професійне застосування інструментів, методів та технологій управління проектами дозволить державним установам забезпечити ефективність проектної діяльності в національних масштабах, зменшити витрати та виконати проект у встановлений термін.

Найяскравішим прикладом використання методології управління проектами в публічній сфері є створення колективом авторів (результат сумісної роботи Української асоціації управління проектами та НАЕК «Енергоатом») «Системи прогнозованого активного управління проектами і програмами соціально-економічного розвитку України у сфері освіти, науки та виробництва», що була представлена на здобуття Державної премії України в галузі науки і техніки за 2009 рік. В основу даної системи покладено якісно нову технологію систем проактивного управління проектами і програмами, що суміщає методи і засоби збору, обробки, зберігання та використання інформації як в управлінні проектами державних установ, організацій та підприємства, що функціонують в сферах освіти, науки і виробництва, так і в проектах розвитку цих організацій.

Необхідність переходу від управління проектами «по інтуїції» до професіональних методик проектного менеджменту на сьогодні більш повноцінно усвідомлено комерційним сектором. Вирішення проблеми опанування основ управління проектами державними службовцями та керівниками державних установ, організацій і підприємств потребує комплексного підходу.

Менеджмент проектів застосовується у всьому світі як інструмент забезпечення успіху будь-якого виду діяльності, бо це - методологія оптимізації ресурсів і часу, технологія визначення та попередження ризиків, що є найактуальнішим питанням сучасної світової економіки.

На сьогодні «Управління проектами» відноситься до однієї з найбільш популярних спеціальностей на Україні. Цей факт підтверджується офіційним визнанням державою професії проектних менеджерів. Узаконено саму професію проектного менеджера. Коди професій 1238 «Керівник проектів і програм», 2447 «Професіонал у сфері керування проектами й програмами», 2447.1 «Наукові співробітники (проекти й програми)» й 2447.2 «Професіонали по керуванню проектами й програмами» можна знайти в класифікаторі професій України.

Програми розвитку регіонів та міст, програми соціально-економічного розвитку областей та адміністративних районів; інвестиційна та інноваційна сфери чекають на професіоналів, здатних приймати адекватні проектні та управлінські рішення.

Знання у галузі управління проектами – це володіння інструментарієм, що дозволяє підвищити ефективність будь-якого виду діяльності в умовах обмежених ресурсів, мінливості зовнішнього середовища й не прогнозованості «правил гри» на ринку. Практичні навички у галузі управління проектами – це володіння засобами визначення ризиків та технологією їх попередження.

Засвоєння основних понять, методів і засобів проектного менеджменту, надбання навичок володіння та застосування сучасного інструментарію та креативних технологій прийняття управлінських рішень є важливою складовою фахової підготовки спеціалістів вищої категорії. З огляду на це в системі підготовки магістрів за спеціальностями «державне управління» та «управління проектами» використовується навчальний курс «Управління проектами в публічній сфері» з метою надати теоретичні знання і практичні навички по виконанню проектів у сфері публічного управління, використанню засобів і інструментів управління проектами, розроблення і реалізації конкретних заходів щодо цього і застосування їх в поточній діяльності.

У даному посібнику питання теорії та практики проектного менеджменту розглядаються крізь призму професійного стандарту планування та управління проектами і програмами, що направлені на реформування державного управління.

Основною метою навчального посібника є формування у слухачів знань і вмінь використання сучасного проектного підходу до вирішення завдань розвитку процесів управління на різних рівнях, орієнтації цих процесів на досягнення кінцевих результатів з мінімальними витратами часу та коштів і засвоєння методології управління проектами як нового прогресивного інструментарію сфери публічного управління.

Після засвоєння програми навчальної дисципліни «Управління проектами в публічній сфері» слухачі повинні:

- оволодіти знаннями з теорії проектної методології та її організаційно-процедурних аспектів: сучасні моделі, методи та технології професійного управління проектами, які базуються на філософії життєвих циклів проектів та програм, орієнтованих на кінцеві результати та на мову професійного спілкування учасників проектів;

- здобути вміння застосовувати сучасний інструментарій управління проектами в адміністративній, господарській і управлінській діяльності;

- здійснювати моніторинг і оцінювання стану проекту, що реалізується; розробляти на основі проектного підходу конкретні заходи щодо оптимізації функцій управління проектами - управління часом, вартістю, закупівлями, якістю, ризиками тощо;

- приймати науково обґрунтовані рішення щодо управління проектами в публічній сфері та забезпечувати їх виконання.

Навчальний посібник «Управління проектами в публічній сфері» ґрунтується на сучасній методології проектно-орієнтованого підходу як нової філософії організації управління державними (публічними) проектами та програмами за моделлю «New public management».

Посібник є складовою частиною двох навчальних дисциплін «Управління проектами в публічній сфері» та «Управління програмами розвитку регіонів та міст» програми підготовки магістрів за спеціальністю «Управління проектами».

Авторство:

Безверхнюк Т.М. - передслово; розділи: 1, 2, 3, 5; р. 6 (у співавт. з Поповим С.А.); післяслово;

Котова Н.О. – розділи: 4, 7, 8; семінарські та практичні заняття.

Попов С.А. - розділ 6 (у співавт.з Безверхнюк Т.М.), семінарські та практичні заняття.