Система підтримки нно органами публічної влади.

Чинними є два типи форм підтримки ННО органами публічної влади:

- економічна підтримка статутної діяльності ННО;

- залучення ННО до розробки і реалізації державних і муніципальних соціальних програм.

Деякі з них передбачені правовими нормами, закріпленими в Законах України «Про об'єднання громадян», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні». Крім того, на регіональному рівні та рівні муніципальних утворень приймаються підзаконні акти й інші нормативні документи, у яких визначаються форми підтримки ННО органами публічної влади.

1. Економічна підтримка статутної діяльності ННО: надання відповідно до законодавства пільг щодо сплати податків, митних і інших зборів; надання неподаткових пільг (наприклад, повне чи часткове звільнення від плати за користування державним і муніципальним майном); надання відповідно до законодавства пільг щодо сплати податків громадянам і юридичним особам, що здійснюють матеріальну підтримку ННО; надання грошових кредитів на пільгових умовах; безоплатна чи на правах оперативного управління передача державного і муніципального майна у власність організації; надання інформації; надання консультаційних послуг; бюджетне фінансування окремих видів витрат організації (витрати на проведення разових заходів, на ремонт приміщення, на підвищення кваліфікації персоналу і т.д.) і інші форми.

Надання державних коштів і коштів органів місцевого самоврядування може мати прямий і непрямий характер (пряме і непряме фінансування ННО).Пряме фінансування – це, наприклад, оплата витрат під час проведеного заходу. Непрямим фінансуванням є надання пільг, тобто звільнення від частини платежів, головним чином податкових, а також інших зобов'язань, що організація повинна була б у протилежному випадку нести стосовно державних і муніципальних органів.

Пряме фінансування пов'язане з досягненням конкретної цілі, вирішенням конкретної проблеми, з детальним зіставленням наявності і потреб у фінансових коштах. Таке фінансування, по самій своїй суті, припускає індивідуальний підхід.

Непряме фінансування орієнтоване, як правило, на некомерційний сектор у цілому чи на досить широкі групи організацій: благодійні організації, організації охорони здоров'я, освіти, культури і т.п. У рамках таких груп одержують підтримку «багато хто і різні»: організації, що здійснюють досить різні види діяльності, що використовують традиційні і нетрадиційні форми і методи роботи, що існують відносно давно і нещодавно створені організації. Таким чином, непряме фінансування – це фактор розвитку ННО, зростання кількості і збільшення розмаїтості її складових, і з цієї причини воно особливо важливе сьогодні, на етапі становлення ННО в Україні.

2. Залучення ННО до розробки і реалізації державних і муніципальних соціальних програм: соціальне замовлення на виконання різних державних і муніципальних програм недержавним непідприємницьким організаціям на конкурсній основі; укладання будь-яких видів договорів, у тому числі на виконання робіт і надання послуг; фінансування через виділення державних грантів на реалізацію суспільно-корисних програм організації; спільна розробка і реалізація соціально значимих програм.

Соціальне замовлення – комплекс заходів організаційно-правового характеру, спрямованих на вирішення соціальної проблеми в масштабах усієї держави чи окремої адміністративно-територіальної одиниці, що здійснюється некомерційними організаціями за рахунок коштів бюджету й інших джерел на основі соціального контракту з органами державної влади чи місцевого самоврядування. При цьому вирішення соціальних проблем здійснюється, як правило, за допомогою цільових соціальних програм (соціальних проектів), а виконавець соціального замовлення визначається на конкурсній основі.

Говорячи про залучення ННО до розробки та реалізації державних і муніципальних соціальних програм і про розміщення на їхній основі «соціального замовлення», потрібно враховувати існування двох, що істотно відрізняються один від одного, організаційно-фінансових механізмів.

Перший – «механізм розміщення замовлення на виконання соціальних послуг» чи «механізм соціального замовлення» – це формування і розміщення замовлення на виконання послуг (реалізацію заходів), перелік, утримування й обсяги яких можуть бути чітко визначені виходячи з цілей відповідної програми. Такий механізм найбільш доречний для вирішення завдань з надання ^«невідкладної соціальної допомоги^», реалізації прав громадян на одержання безкоштовної освіти і медичної допомоги й інших, де завдання соціальної політики можуть бути сформульовані у вигляді однозначних вимог до способів їхнього вирішення. Основні організаційні та правові засади надання соціальних послуг особам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, визначає Закон України від 19 червня 2003 року N 966-IV «Про соціальні послуги». Органи державної влади чи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку і виконання програми, знаючи, що потрібно зробити, формулюють це у вигляді замовлення і розміщають його на конкурсній основі. Перелік та порядок надання соціальних послуг, а також правила організації та проведення конкурсу на залучення бюджетних коштів для надання соціальних послуг визначені Постановами Кабінету Міністрів від 14.01.04 р. N 12 «Про порядок надання платних соціальних послуг та затвердження їх переліку» та від 29.04.04 р. N 559 «Про затвердження Правил організації та проведення конкурсу на залучення бюджетних коштів для надання соціальних послуг».

Другий - «механізм підтримки проектів і програм» - застосовується в ситуації, коли цілі програми не визначають однозначно, які заходи краще здійснити для їхнього досягнення. Вирішення завдань соціальної реабілітації і профілактики соціальних проблем, розвитку культури, сприяння інноваціям в освіті дуже важко, а то і просто безглуздо конкретизувати у вигляді конкретних заходів, якщо не спиратися на пропозиції, проекти, програми тих, хто цими завданнями готовий безпосередньо займатися. Конкретні, завдання соціальної політики, що розуміються однозначно, і заходи, що підтримуються державою в зазначених областях, не можуть і не повинні однозначно детермінуватися ні теоретичними конструкціями, якими б ґрунтовними вони не були, ні уявленнями працівників органів влади.

Тут необхідна організація конкурсного добору проектів і програм, що відповідають завданням соціальної політики держави і конкретних шляхів, що пропонують, їхнього вирішення. Відібрані проекти включаються як складові до відповідної державної (муніципальної) програми й одержують необхідну підтримку. Тільки після цього виникають відносини ^«замовлення^», коли з авторами відібраних проектів укладаються контракти на їхню реалізацію. На відміну від першого механізму, предметом замовлення служать заходи, запропоновані самими виконавцями і відібрані в результаті конкурсу.

!	Розміщення замовлення на виконання соціальних послуг - це механізм реалізації соціальних гарантій держави населенню в умовах ринкової економіки. Такі гарантії декларуються в Конституції України, регіональних і місцевих нормативно-правових актах.

Надання соціальних послуг населенню в нашій країні протягом тривалого часу виконувалося державними установами. Пряме фінансування діяльності ННО органами державної влади і місцевого самоврядування виправдано головним чином тією мірою, якою воно служить об'єднанню зусиль у вирішенні найбільш суттєвих соціальних завдань. На практиці це досягається в межах державних, регіональних і муніципальних соціальних програм. За своєю цільовою спрямованістю такі програми зв'язані з наданням соціальної допомоги населенню і з підтримкою галузей соціально-культурної сфери (охорони здоров'я, освіти, культури).

У даному аспекті цікавим є досвід роботи організацій соціального інвестування (ОСІ) – суб'єктів ННО, що направляють свою діяльність на залучення і/чи генерування фінансових, матеріально-технічних, інтелектуальних, духовних і інших ресурсів у вирішення соціально-економічних, культурних проблем територіальних співтовариств в інтересах забезпечення їхнього стійкого розвитку. Організації соціального інвестування існують на початковому етапі у формі так званих Центрів соціального інвестування (ЦСІ), що створюються на базі місцевих ННО, які мають достатній авторитет і досвід участі в вирішенні соціально-економічних проблем своїх співтовариств. Важливим завданням ЦСІ є забезпечення широкого представництва всіх трьох секторів співтовариств у діяльність. Це вирішується шляхом створення Рад при ЦСІ в якості експертно-методичних, консультативних органів, до участі в які залучаються авторитетні представники органів місцевого самоврядування, бізнесу, ННО, наукові діячі.

Першою організацією, яка застосувала соціальні контракти у своїй громаді в м. Одеса, стала асоціація підтримки громадських ініціатив «Ковчег». Відтепер органи місцевої влади мають змогу задовольнити потреби територіальних громад за допомогою послуг, що їх надають організації громадянського суспільства. Ініціатива «Ковчегу» щодо ефективного задоволення пріоритетних потреб місцевих громад виявилась успішною, і нині ця організація за підтримки UCAN працює над новою програмою – запроваджує досвід застосування соціальних контрактів у інших громадах, зокрема, у Дніпропетровську, Миколаєві та Чернівцях. Розробка концепції соціального замовлення, проекту Положення про нього в місті Одесі (затверджено рішенням Одеської міської ради №1440-ХХІІІ від 10.08.2000 року «Про соціальне замовлення в Одесі»), методики оцінки проектів соціальних програм та інших нормативно-методичних документів по соціальному замовленню була виконана постійною комісією міської ради з удосконалювання структури управління містом разом з Асоціацією підтримки громадянських ініціатив «Ковчег» і Одеським суспільним інститутом соціальних технологій.

Десятирічний досвід застосування соціального замовлення в м. Одесі показав, що постійне прагнення людей одержати і реалізувати своє право участі у вирішенні наболілих соціальних проблем одержало системне й ефективне втілення в практичній спільній діяльності місцевої влади і ННО. Усе це дозволило ННО міста значною мірою активізувати діяльність у соціальній сфері, більш організовано і предметно вирішувати завдання, що стоять перед ними, зміцнити свою матеріально-технічну базу, розширити коло соціальних послуг, що надаються, масштаби і рівень соціальної роботи, що ними виконується.

Для підвищення рівня взаємодії органів влади і ННО, сприяння формуванню партнерського мислення і становленню місцевих ННО в практику соціального партнерства повинні бути впроваджені спеціальні технології.

Технології соціального партнерства виступають як сім сходинок руху органів влади і ННО назустріч один одному (рис. 2.1).

1. Формування інформаційного простору на території, організація публічних дискусій з проблем ефективної взаємодії влади і громадськості для соціально-економічного розвитку. Ідея партнерства стане рушійною силою, тільки у тому випадку якщо ^«оволодіє народними масами». Довіра між партнерами – різними суб'єктами соціально-економічного розвитку території, виникає за умов ^«прозорості^» і відвертості взаємних намірів і дій.

Рис. 2.1. Схема технології управління соціальним партнерством

2. Обстеження, діагностика і аналіз ефективності взаємодії суспільних і державних структур конкретної території. Ця технологія дозволяє виявити основні розходження і конфлікти усередині структури, що завдають негативного впливу на соціально-економічний розвитку території. Без попереднього зовнішнього і незалежного аналізу неможливо визначити пріоритети взаємодії влади і громадськості, побудувати засоби вдосконалення їх взаємодії.

3. Врахування існуючого вітчизняного та закордонного досвіду, проведення стажувань за кордоном.

4. Запровадження Шкіл соціального партнерства і спільного навчання представників органів влади та ННО. Для такої високопрофесійної складної роботи лідер ННО повинен володіти тією ж технікою управління і стратегією аналізу, що використовується в комерційних організаціях, але з іншого боку способи їх застосування відрізняються, оскільки метою ННО не є прибуток. Необхідна інституціоналізація ННО, створення системи професійної освіти і інфраструктури забезпечення цієї системи, яка повинна включати науково-дослідні центри, навчальні й консультаційні центри, експертні ради. Умовою ефективності такої програми є також співпраця з інфраструктурою забезпечення професійної освіти державних службовців, політичних діячів і посадових осіб органів місцевого самоврядування.

5. Залучення громадськості до вирішення пріоритетних проблем соціально-економічного розвитку територій. Основною перешкодою у взаємодії місцевої влади і громадськості є пасивність населення у вирішенні цих завдань і споживча позиція ННО, що виступають лише з проханням про надання бюджетних коштів, не вміючи надавати соціальні послуги населенню. Партнерські відносини з місцевими адміністраціями утруднені роз'єднаністю між собою самих ННО, тому вони, як правило, не знайомі з пріоритетами розвитку території і не стурбовані проблемами, що стоять перед самою владою.

6. Організація і проведення конкурсів суспільно значимих проектів і програм, направлених на соціальний розвиток території. Такий підхід сприяє акумуляції ресурсів на виділених владою пріоритетних напрямах територіального розвитку, перешкоджає корупції і можливому розпорошенню коштів, створює сприятливий інвестиційний клімат території.

7. Проведення очних і дистанційних консультацій з проблем ефективної взаємодії влади і громадськості й експертизи соціальних проектів. Сполучною ланкою між перерахованими сходинками руху органів влади і громадськості назустріч один одному повинне виступати супроводжуюче консультування, моніторинг і оцінка ефективності і результативності спільних дій, аналіз змін ситуації, її прогнозування, контроль.

!	Послідовність реалізації технологій соціального партнерства – не одноразова акція, а довготривалий цикл робіт із залучення нових ресурсів територіального розвитку, активізації ^«соціального капіталу^» і підвищення інвестиційної привабливості території.

Отже, соціальне партнерство забезпечує налагодження організованої взаємодії громадян, їхніх об’єднань, соціальних груп і органів публічної влади, а також сприяє усвідомленню пріоритету публічних інтересів і цілей з урахуванням приватних, необхідності дотримання взаємних зобов'язань і відповідальності. Неурядові некомерційні організації через механізми, процедури, інституції соціального партнерства доводять до органів публічної влади свої вимоги, реалізують юридичні права і врегульовують суперечності.

Висновки до розділу

Публічний інтерес можна розглядати як спільний для більшості учасників суспільного життя інтерес, який генетично пов’язаний з приватним інтересом, однак якісно від нього відрізняється в першу чергу тим, що в його основі «завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону ..., гарантування ... державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо».

Державний, територіальний, суспільний інтереси – це різновиди публічного інтересу. Але, не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, а лише ті з них, які отримали визнання держави або органів місцевого самоврядування.

Гарантування та забезпечення реалізації публічних інтересів в демократичних державах реалізується через соціальний механізм державного управління – сукупність і логічний взаємозв’язок соціальних елементів, процесів і закономірностей, через посередництво яких суб’єкт державного управління «схоплює» потреби, інтереси і цілі суспільства в управлінських впливах, закріплює їх у своїх управлінських рішеннях і діях та практично втілює їх у життя, спираючись на державну владу.

Державна влада – це політико-правове явище, сутність якого полягає в тому, що, виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, вона (влада) здійснює спрямовуючий, організуючий, регулюючий вплив на суспільство.

Публічна влада – це цілісна система органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють управління суспільно значущими справами від імені та за дорученням суверена - народу, постійно діють в правовому режимі при реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень через визначені Конституцією України та законами України форми реалізації управління справами держави і територіальних громад, які функціонують згідно з їх статусами у всіх сферах і в територіальних одиницях держави.

У демократичному суспільстві публічна влада включає три владні підсистеми: законодавчу, виконавчу і судову, які мають відмінні державні органи та структури, що виконують ці функції.

Публічне управління – це здійснюваний органами публічної влади безпосередній вплив на процеси суспільного розвитку відповідно до Конституції і законів України. При цьому публічна влада реалізує суспільні інтереси певного територіального співтовариства і функціонує у двох формах: державна влада і влада місцевого самоврядування.

Представництво інтересів у системі публічної влади в цілому включає:

• політичне представництво (лобізм). У теорії «суспільного вибору» процес отримання і захисту прибутку за допомогою уряду (державних органів) отримав назву політичної ренти. Лобізм – це не просто артикуляція (представлення) інтересів тих чи інших груп (соціальних, політичних, економічних), а процес приведення формальної влади (політичні інститути і політики, як особи, що приймають рішення) у відповідність до влади фактичної («групи тиску», які не тільки здійснюють тиск, але й контролюють фінанси, кадри, пресу, процес прийняття рішень), стержнем якої є прийняття рішень в інтересах груп тиску як структур реальної влади;

• функціональне представництво. Характерне для державного управління та має наступні ознаки: спеціальні інститути, за допомогою яких здійснюються контакти представників організованих груп інтересів і держави; способи діяльності цих інститутів; розгалужена мережа неформальних зв’язків і відносин.

Неурядові некомерційні організації (ННО) – самокеровані, добровільні організації громадян, що об'єдналися з метою реалізації своїх інтересів (не пов'язаних з одержанням прибутку, для його розподілу між членами організації у якості їхнього особистого доходу) – є важливими інститутами громадянського суспільства. Їх політичний характер полягає в тому, що вони постійно взаємодіють із державою і певною мірою впливають на здійснення державної влади, виступаючи як групи тиску. Чинними є два типи форм підтримки ННО органами публічної влади:

- економічна підтримка статутної діяльності ННО;

- залучення ННО до розробки і реалізації державних і муніципальних соціальних програм.

Соціальне замовлення – комплекс заходів організаційно-правового характеру, спрямованих на вирішення соціальної проблеми в масштабах усієї держави чи окремої адміністративно-територіальної одиниці, що здійснюється некомерційними організаціями за рахунок коштів бюджету й інших джерел на основі соціального контракту з органами державної влади чи місцевого самоврядування.

Відтак, у процесі розбудови демократичної системи врядування назріла необхідність, з одного боку, забезпечити громадянам реальну можливість (через різні форми їх об’єднань) брати участь у формуванні і реалізації державно-управлінських рішень, здійснюючи, таким чином, результативний вплив на державу, її органи, посадових осіб, з іншого – громадянин повинен усвідомити себе відповідальним за формування й здійснення державної політики.

Сучасна концепція демократичного врядування передбачає формування рівноважного механізму взаємодії секторів, побудованого на засадах діалогу, консультацій і співпраці задля реалізації узгоджених інтересів.

Контрольні питання

1. У чому полягає специфіка «публічного інтересу» на відміну від «приватного інтересу»?

2. Дайте визначення понять: «публічний інтерес», «державний інтерес», «територіальний інтерес», «суспільний інтерес», «суспільний публічний інтерес».

3. Розкрийте правові ознаки публічного інтересу.

4. Назвіть основні підходи щодо розкриття сутності поняття «інтерес».

5. Охарактеризуйте соціальний механізм державного управління.

6. Розкрийте сутність категорії «публічність».

7. Як співвідносяться поняття «публічна сфера» і «публічна влада»?

8. Які характеристики мають бути притаманними публічній владі?

9. Як співвідносяться поняття «державна влада» і «публічна влада»?

10. Охарактеризуйте види представництва інтересів у системі публічної влади.

11. Розкрийте політичний характер діяльності неурядових некомерційних організацій.

12. Обґрунтуйте місце і роль соціального партнерства в розвитку публічної сфери.

Використані джерела

1. Аналіз державної політики / пер. з англ. І. Дзюб. – К.: Основи, 1999. – С. 22.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / укл. і гол. ред. В.П. Бусел. – Ірпінь : Перун, 2001. – 1440 с.

3. Державне управління в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. В.Б. Авер′янова. – К. : СОМИ, 2000. – С. 33.

4. Державне управління: навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна та ін.; за ред. А.Ф. Мельник. – К. : Знання-Прес, 2003. – 343 с. – (Вища освіта ХХІ століття).

5. Державне управління : словн.-довід. / уклад. : В.Д. Бакуменко (кер.твор. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варвар, В.М. Князєв; за заг. ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – 228 с.

6. Державне управління: основи теорії, історія і практика : [навч. посібн.] / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арададжі / за заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. – 394 с.

7. Концептуальні засади взаємодії політики та управління : метод. та дидакт.матеріали до частини модуля “Політична теорія та історія” / укл. В.П. Солових. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – 40 с.

8. Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ / В.Г. Ледяев // Полис. – 2000. – № 1. – С. 97–107.

9. Менеджерський словник : навч.-довід. видання / укладач Г.О. Колесніков. – К. : Професіонал, 2007. – 288 с.

10. Политико-административное управление : учеб. / под общ. ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. – М. : Изд-во РАГС, 2004. – 496 с.

11. Саханенко С.Є. Територіальні основи організації публічної влади в Україні : конспект лекцій. – Одеса: ОРІДУ УАДУ, 2003. – 194 с.

12. Селіванов А. Публічна влада і громадянин в умовах застосування судової адміністративної юрисдикції (проблеми теорії і практики) // Право України. – 2006. – № 9. С. 28 – 33.

13. Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти : моногр. – Львів : ЛРІДУ УАДУ, 2002. – 468 с.

14. Тихомиров Ю. А. Публичное право : [учебник] / Ю. Тихомиров. – М. : Изд-во БЕК, 1995. – 496 с.

15. Чиркин В.Е. Публичная власть. – М. : Юристъ, 2005. – 175 с.

16. Чиркин В. Е. Законодательная власть / В. Е. Чиркин. – М. : НОРМА, 2008. – 336 с.

17. Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні : навч. посіб. ; за заг.ред. Ю.М. Тодики. – Х. : Вид-во Нац.ун-ту внутр. справ, 2002. – 672 с.

Розділ 3.

Мета –

формування та поглиблення знань з теоретичних та організаційно-правових основ запровадження конкурентних ринкових механізмів у державному секторі, удосконалення умінь використання ринкових механізмів для виконання функцій державного сектору

 формування знань базової специфіки використання ринкових механізмів у державному секторі:

• знання термінології – «нові принципи державного управління», «аутсорсинг», «ваучерні програми», «державно-приватне партнерство»;

• знання основних форм співробітництва між приватним і державними секторами ;

 удосконалення знань щодо способів та методів оперування базовою специфікою:

• формування уявлення про передумови запровадження конкурентних ринкових механізмів для виконання функцій державного сектора;

 формування та розвиток умінь використання сучасних теорій та концепцій при аналізі процесів взаємодії приватного і державного секторів.

Ключові слова: приватний сектор, державний сектор, співробітництво, аутсорсинг, ваучери, державно-приватне партнерство.

3.1.

Передумови запровадження конкурентних ринкових механізмів у державному секторі

Проблемні питання формування інноваційної економіки. Нові принципи державного управління. Форми співпраці держави/органів місцевого самоврядування з приватними підприємцями/підприємницькими організаціями

Вибір інноваційного шляху розвитку України сьогодні закріплено вагомими нормативно-правовими актами – законами України «Про інноваційну діяльність», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» та ін. Проте порівняно із багатьма сусідніми державами, включаючи країни СНД, українська інноваційна політика залишається неефективною, непослідовною та декларативною, про що свідчить посідання 73 місця зі 131 країни світу за Індексом конкурентоспроможності держав Всесвітнього економічного форуму в Давосі.

Формування інноваційної економіки потребує значних фінансових ресурсів, тому конкурентні переваги від застосування інноваційної моделі розвитку отримали насамперед найбагатші держави світу. Для країн, де економіка розвивається або трансформується, досягнення цих переваг значно ускладнюється браком фінансових ресурсів і залежить від ефективного і прискореного реформування сфер науки та освіти, а також від якнайскорішого впровадження ефективних правових механізмів, що забезпечують структурну перебудову усіх галузей господарства.

Потужним джерелом ресурсів і ефективного менеджменту для наукоємних виробництв може бути приватний капітал, але приватизація суб’єктів інноваційної діяльності зі збереженням їх профілю уявляється достатньо проблематичною:

- по-перше, інноваційна діяльність характеризується високим ступенем невизначеності та ризику, що не надто приваблює приватних підприємців;

- по-друге, значна частина суб’єктів інноваційної діяльності мають стратегічне значення для держави, і їх майно не підлягає приватизації;

- по-третє, процес створення та використання новітніх технологій має скеровуватися державою в бажані соціальні напрями, не суперечити інтересам суспільства та не загрожувати безпеці людей.

Отже невід’ємною умовою нормального функціонування ринкової економіки, заснованої на знаннях, має бути конструктивна взаємодія бізнесу та державної влади, чого, на жаль, не спостерігається в Україні. Як зазначалося в рекомендаціях парламентських слухань «Національна інноваційна система України: проблеми формування та реалізації», що проходили 27 червня 2007 р., в Україні відбулося відторгнення наукового потенціалу від великого бізнесу «внаслідок його орієнтації протягом тривалого часу на короткотермінові напівтіньові схеми». Але, з іншого боку, держава не запропонувала бізнесу зрозумілих і вигідних умов участі в інноваційній діяльності, чітких механізмів розподілу ризиків на усіх стадіях інноваційного процесу. У цій ситуації першочерговим завданням стає пошук і розробка ефективної моделі взаємодії держави і приватного капіталу з використанням багатого досвіду, набутого іншими країнами.

Останнім часом чимало урядів випробували широке коло інноваційних підходів до управління державним сектором. Жорсткіші бюджетні обмеження та зростання потреби населення в покращенні якості суспільних послуг привели до необхідності створення більш ефективних, економічних та орієнтованих на громадян моделей державного управління. По суті, виникла загроза того, що державний сектор (який традиційно відповідає за значні обсяги економічної активності країни, проте значно менш чутливий до ринкового конкурентного тиску) може стати каменем спотикання на шляху загального економічного розвитку. Тоді як приватний сектор продемонстрував небувале підвищення продуктивності, повільна модернізація державного сектора поставила під загрозу стабільність економічного зростання, яке ґрунтується на розвитку приватного підприємництва. До того ж, прискорення глобалізації економічних процесів змусило державний сектор втілювати гнучкіші та ефективніші моделі урядування.

Нові моделі державного управління допомогли урядам розпочати надання широкого кола інноваційних суспільних та адміністративних послуг, які виявилися вкрай важливими для підтримки приватного сектора та сприяння зростанню продуктивності та інновацій у ньому. У результаті, швидкий розвиток інноваційних концепцій державного управління та методів урядування докорінно змінив роль сучасної держави та спонукав уряди до запровадження нових процедур та видів надання суспільних послуг із максимальною віддачею від використаних державних коштів.

Нові принципи державного управління (НПДУ), що поєднали найкращі ринкові підходи до управління державним сектором, набувають разючої популярності у країнах – членах ЄС та відкривають широкі можливості для країн, що розвиваються, на їхньому шляху до ефективнішої системи державного управління. І хоча різні країни досягли різних успіхів у реалізації НПДУ, основною перевагою НПДУ є зміцнення державного управління в умовах загострення конкуренції у глобальній економіці, шляхом залучення до реалізації державної політики всіх зацікавлених сторін – і в приватному, і в державному секторах. Проте країни, що розвиваються, та країни з перехідними економіками можуть зіткнутися з такою властивою їм проблемою: оскільки зовсім недавно економіки більшості з цих країн були монополізовані державою, представники державного сектора можуть не сприймати нову, менш впливову позицію щодо приватного сектора та економіки країни в цілому. А отже, вкрай необхідно прискорити запровадження конкурентних ринкових механізмів у державному секторі задля подолання цієї інерції.

Активне партнерство та співробітництво між приватним та державним секторами втілюється в багатьох способах надання суспільних послуг, що впроваджують ринкові елементи в контрольовану державою комерційну та адміністративну діяльність. Рушійною силою все ширшого застосування такої практики у сфері державного управління є її потенційний вплив на вартість та якість надання суспільних послуг. Вдало розроблені ринкові механізми можуть забезпечити значне зростання ефективності завдяки зменшенню вартості та підвищенню якості суспільних послуг, а також сприяти суттєвій економії обмежених бюджетних коштів.

Необхідність підвищення ефективності управління державними ресурсами спонукала уряди багатьох країн до запровадження великої кількості інноваційних моделей урядування в державному секторі. Участь приватного сектора в процесі надання суспільних послуг є одним із важливих досягнень, спрямованих на створення конкуренції в наданні послуг, що безпосередньо впливає на якість та вартість цих послуг, а також на посилення соціальної захищеності населення. У країнах, що розвиваються, існують величезні можливості для співпраці між приватним та державним секторами у процесі надання суспільних послуг. Однак можливість ініціювати та управляти такою співпрацею значною мірою залежить від спроможності забезпечити високу якість державного управління в цілому.

!	Залучення приватного сектора до надання державних послуг має бути логічною частиною загальної концепції реформи державного управління та повинно ґрунтуватися на зваженій оцінці спроможності підвищити ефективність урядування внаслідок передачі функцій від державного до приватного сектора.

Слід зауважити, що взаємодія держави з приватними партнерами не нова для України, хоча відповідна термінологія (приватно-публічне чи державно-публічне партнерство при цьому не використовується). Україні давно відомі різні форми співпраці держави/органів місцевого самоврядування з приватними підприємцями/підприємницькими організаціями, що може мати такі форми:

- договірна (договір концесії; угода/договір про розподіл продукції; договір оренди державного або комунального майна; договір-купівля продажу об’єкта приватизації з інвестиційними зобов’язаннями покупця);

- організаційно-правова (шляхом створення господарських організацій з участю в них держави та/або територіальної громади, зокрема: (1) акціонерних товариств, створених в процесі корпоратизації чи приватизації, в яких зберігається істотна участь держави/територіальної громади; (2) господарських об’єднань за участю держави та приватних суб’єктів господарювання (прикладом яких може бути консорціум, в т.ч. за участю двох держав і приватних партнерів);

- шляхом запровадження спеціального (зазвичай сприятливого) правового режиму для суб’єктів господарювання, що реалізують пріоритетні інвестиційно-інноваційні проекти, в т.ч. на певних територіях (територіях приоритетного розвитку, у спеціальних (вільних економічних зонах), виключній (морській) економічній зоні та/або у певних сферах діяльності (зокрема, морської господарської діяльності, щодо якої нещодавно Урядом затверджена Морська доктрина України, реалізація якої неможлива без державно-приватного партнерства.

3.2.

Використання приватних підрядників (аутсорсинг) для виконання функцій державного сектора

Аутсорсинг. Приватні підрядники. Умови, сприятливі для залучення приватного сектору. Групи послуг, що передаються урядом на субпідряд приватному сектору.

Аутсорсинг (англ. outsourcing, out – зовнішній, source – джерело, ресурс) на українську мову перекладається як «запозичення ресурсів ззовні», залучення зовнішніх ресурсів для виконання визначених функцій. Аутсорсинг – це виконання сторонньою організацією певних завдань, передача організацією функцій іншій компанії, що спеціалізується у відповідній сфері.

!	У державному управлінні аутсорсинг означає передачу органами державної влади допоміжних функцій та дій приватним структурам з метою підвищення ефективності виконання цих функцій та дій.

Традиційно, чимало урядів підтримували широке коло внутрішньої комерційної діяльності. І хоча ця діяльність відігравала важливу роль у надійному виконанні основних державних функцій, вона була захищена від ринкової конкуренції, що, в свою чергу, перешкоджало підвищенню ефективності в державному секторі. Як наслідок, надмірна участь у неосновних видах діяльності створювала суттєвий фінансовий тиск на державні бюджети, що врешті-решт спонукало уряди перерозподілити бюджетні ресурси на користь якісного виконання основних державних функцій. Водночас більшість неосновних функцій були відокремлені та передані приватним підрядникам задля зменшення витрат та покращення якості суспільних послуг.

По суті, залучення приватних підрядників передбачає, що приватний сектор бере на себе зобов’язання надавати певні послуги або державним органам та установам, або безпосередньо громадянам від імені уряду. Розмаїття послуг, переданих приватному сектору, може включати і неосновні допоміжні послуги (у тому числі й адміністративні), які виконували урядові департаменти, і, в деяких випадках, основні державні функції. Перелік переданих неосновних функцій зазвичай не обмежений вузьким колом допоміжних та ремонтно-експлуатаційних послуг (таких як громадське харчування, прибирання та утримання приміщень) а охоплює й послуги, важливі для функціонування державних органів у цілому (наприклад, інформаційні технології, послуги з управління персоналом та логістичні послуги).

Головною перевагою залучення приватного сектору до надання послуг є підвищення ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження елементів ринкової конкуренції у процес забезпечення населення державними послугами. Основою цього підходу є використання управлінських процедур, які мають багато спільного з традиційними бізнес-моделями. Серед переваг цього підходу – менша вартість послуг і вища якість та надійність послуг, отриманих від приватного сектора. Водночас досягнення таких результатів залежить від низки умов. У разі їх дотримання залучення приватних підрядників стане реалістичною та ефективною альтернативою наданню цих послуг державним сектором.

До мінімального набору умов, сприятливих для залучення приватних сектора, належать такі:

1) залучення приватного сектору до надання державних послуг є легітимним: не існує жодних нормативних обмежень щодо передачі певних державних функцій приватному сектору;

2) уряд постійно демонструє незадовільні результати діяльності (або за якістю, або за вартістю) під час надання певних публічних послуг;

3) приватний сектор має спроможність надавати відповідні послуги чи товари у потрібній кількості та з дотриманням установлених стандартів якості;

4) передані функції не є виключною компетенцією уряду за своєю суттю;

5) розмір та рівень розвитку ринку дозволяють передачу державних послуг приватним підрядникам на конкурентних умовах;

6) приватний сектор може постачати відповідні послуги за нижчою ціною;

7) уряд здатний забезпечити належний моніторинг якості послуг, переданих приватному сектору;

8) приватний сектор має кращу кваліфікацію, ніж державні службовці;

9) у довгому періоді приватний сектор гнучкіший у пристосуванні якості та асортименту послуг до потреб кінцевих споживачів.

Послуги, передані урядом, можна умовно поділити на три групи.

Перша група включає широке коло стандартних технічних та ремонтно-експлуатаційних послуг, які виконує технічний персонал державного сектору, таких як прибирання та утримання приміщень, вивіз сміття, прання, громадське харчування та послуги охорони. Ці послуги відносно трудомісткі та зазвичай не принципово важливі для загального функціонування державних установ. Оскільки цей вид непрофільної державної діяльності спільний для багатьох видів господарської діяльності, такі послуги надають в умовах конкуренції та відповідно до визначених стандартів якості. До того ж моніторинг та контроль за наданням цих послуг не потребує значних матеріальних витрат, що робить їх найкращими кандидатами для доручення приватному сектору. Країни – члени ЄС уже передали на субпідряд приватному сектору всі або більшість таких послуг. Проте передача такого виду послуг у країнах з перехідною економікою та країнах, що розвиваються, проблематичніше через велику кількість технічного персоналу в державному секторі, особливо в державній освіті, охороні здоров’я та соціальному забезпеченні. У таких країнах уряд може уникати відокремлення цих послуг із міркувань збереження зайнятості в економіці, залишивши трудомістку комерційну діяльність у державному секторі, адже залучення приватних підрядників може призвести до скорочення зайнятості та зменшення розміру заробітної плати некваліфікованої робочої сили.

Друга група послуг складається з комерційних видів діяльності, які є допоміжними відносно до основних функцій державних установ. Це здебільшого професіональні допоміжні функції, такі як інформаційні технології, наукові та прикладні дослідження, юридичні та аудиторські послуги, фінансові та банківські послуги, послуги з управління персоналом. Як правило, така діяльність складна та потребує залучення висококваліфікованого персоналу. Тому надання таких послуг має відповідати високим стандартам якості. До того ж, ці послуги надають у середовищі, яке чутливіше до змін політичних пріоритетів уряду, ніж до ринкових тенденцій. Таким чином, приватному підряднику необхідно досягти високого рівня гнучкості у наданні послуг, адже інституційна нестабільність державних установ, які споживають ці послуги, вимагає своєчасного пристосування до таких змін. Водночас передача професійних державних послуг приватним підрядникам посилює ризик зниження кваліфікації трудових ресурсів у державному секторі в майбутньому. Ця загроза може значно звузити сферу застосування передачі професійних послуг приватним підрядникам, а також знизити потенційну користь від неї. Оскільки надання деяких із таких послуг може суттєво залежати від кваліфікації штатних держслужбовців, приватний сектор буде конкурувати за таких держслужбовців, пропонуючи вищу винагороду за їхню працю. Як наслідок, здатність уряду поновити надання таких послуг може значно знизитися у довгому періоді через зменшення кількості кваліфікованих та компетентних державних службовців. Цей ризик ще вищий у країнах, що розвиваються, та країнах із перехідною економікою, у яких стрімкий розвиток приватного сектора загострює конкуренцію приватних підприємств із урядом за висококваліфікований персонал.

Нарешті, третя група суспільних послуг, які надають приватні підрядники, є менш поширеною та містить послуги, що відносяться до профільної діяльності держави. Хоча в розвинених країнах цей вид послуг зустрічається досить рідко, у деяких із них він домінує в певних сегментах державного сектора. Як типові приклади можна навести приватні в’язниці (Австралія, Канада, Сполучене Королівство та Сполучені Штати), рятівні та пожежні служби (Данія), контроль за якістю харчових продуктів (Ісландія).

!	Економічні переваги від передачі внутрішніх функцій у субпідряд приватному сектору залежать від спроможності уряду запроваджувати ефективні механізми укладення контрактів із приватними постачальниками за допомогою конкурентних та відкритих конкурсів.

Якщо такі механізми не будуть належним чином розроблені, ці контракти навряд чи сприятимуть значному здешевленню послуг і можуть погіршити їхню якість. Тож мають існувати конкурентні ринки для державних послуг, що передаються у субпідряд. Водночас спроможність укладати угоди підряду з приватними постачальниками в умовах конкуренції залежить від видів та складності державних послуг. Разом із тим, уряд може сприяти розвитку приватного сектора шляхом створення конкурентних ринків для переданих у субпідряд послуг завдяки значним обсягам та кількості урядових контрактів, які потребують участі великої кількості приватних постачальників.

Однак підконтрольність приватних підрядників є, безперечно, найважливішим питанням передачі державних функцій приватному сектору, особливо якщо ці функції полягають у наданні державних послуг безпосередньо громадянам. Уряд несе відповідальність перед суспільством за стабільне постачання переданих у підряд послуг. При цьому окремі складові процесу надання послуг можуть бути виконані і приватними підрядниками, і державними установами. Як наслідок, можуть виникнути труднощі з чітким визначенням відповідальності за надання послуг кінцевим споживачам. Крім того, у випадках, коли суспільні послуги надає виключно уряд, у кінцевих споживачів є ширший вибір процедур розглядання скарг та притягнення до відповідальності, серед яких великий набір не судових адміністративних процедур. А якщо послуги надають приватні підрядники, коло доступних споживачам адміністративних процедур для забезпечення належного надання послуг та отримання компенсацій суттєво звужується.

Передача послуг приватному сектору передбачає укладання контрактів із приватними підрядниками, які мають інші, ніж уряд економічні інтереси. Приватні підприємства діють в умовах ринкової конкуренції та намагаються отримати максимальні прибутки. Відповідно, приватне постачання суспільних послуг означає, що ці послуги надаватимуть із дотриманням вужчого кола етичних норм управління, ніж коло моральних принципів, які застосовує у своїй діяльності уряд. До того ж, у середовищі зі слабким корпоративним управлінням (яке характерне для країн, що розвиваються) використовувані методи корпоративного управління навряд чи можуть замінити чи відповідати стандартам державного управління. Саме тому типові контракти підряду часто виходять за межі звичайних комерційних угод та зазвичай вимагають від приватних постачальників дотримуватися певних принципів кодексу поведінки державного сектора. Такі контракти можна забезпечити, вимагаючи від приватних сторін дотримання формального етичного кодексу надання послуг, розробленого для державних службовців.

Підконтрольність державного сектора громадськості є, безперечно, основною ознакою ефективного урядування. Хоча уряди розвинених країн розробили ефективні процедури забезпечення прозорості та підзвітності своєї діяльності, передача державних послуг у підряд приватному сектору не гарантує збереження високого рівня підконтрольності. Це наслідок відмінностей між принципами корпоративного та державного управління. Приватний сектор, як правило, зосереджений на відповідальності за результат, тоді як державний сектор приділяє більше уваги якості самого процесу надання послуг, зокрема принципам справедливості та етичності.

Специфічна процедура інтеграції цінностей державного сектора до контрактів підряду із приватним сектором залежить від загального рівня розвитку методів управління у країні та може бути і формальною вимогою щодо виконання норм визначеного етичного кодексу, і більш гнучкою домовленістю між сторонами стосовно особливостей процесу надання послуг. Наприклад, у Австралії деякі державні установи вимагають від приватних підрядників дотримання загальних етичних норм, спільних для приватного та державного секторів, тимчасом як інші установи можуть додатково встановлювати суворіші правила щодо окремих складових етичного кодексу надання державних послуг. Виконання приватними підприємствами цих вимог обов’язкове для укладення угоди підряду.

Важливим аспектом передачі державних послуг приватному сектору є здатність приватних підрядників зберігати конфіденційність інформації про споживачів послуг. Коли приватним підрядникам доручають надання складних професійних державних послуг, вони отримують право на використання інформації, до якої доступ широкої громадськості зазвичай обмежений. Доступ до такої інформації може створювати несправедливі конкурентні переваги для певних приватних постачальників та навіть поставити під загрозу національну безпеку. І хоча конфіденційність клієнтів є першочерговим принципом якісного корпоративного управління, передача державних послуг приватним підрядникам може надати доступ до великого обсягу конфіденційної інформації про споживачів послуг, яка може бути використана в комерційних цілях, безпосередньо не пов’язаних із наданням послуг. Тому важливо встановити чіткі межі щодо інформації, яку можуть отримувати приватні підрядники, а також щодо шляхів використання цієї інформації. До того ж, хоча сучасні інформаційні технології дозволяють безпечно зберігати та використовувати великі бази даних із конфіденційною особистою інформацією, уряди часто не докладають достатньо зусиль до зменшення ризику крадіжок особистих даних. Таким чином, владі слід розробити та терміново запровадити ефективні стандарти обробки та зберігання даних, яких мають дотримуватися державні установи та приватні підрядники.

І нарешті, передача державних послуг приватним постачальникам суттєво позначиться на прозорості надання цих послуг. На відміну від державних установ, приватні компанії мають право не розголошувати інформацію, якщо вона є комерційною таємницею. Тому можливість контролю за наданням послуг (наприклад, контроль за справедливістю встановлених тарифів за послуги) може бути обмежена через великий обсяг інформації, що не підлягає розголошенню. Звісно, існує баланс між необхідністю підвищувати конкурентоспроможність надання послуг та забезпеченням прозорості цього процесу: у багатьох випадках розголошення комерційної інформації може загрожувати конкурентноздатності приватних підрядників. Тож посилення підконтрольності приватних підрядників є непростим політичним завданням, способи розв’язання якого залежать від послуг, що передані в підряд. Гнучкість приватних підрядників у досягненні запланованих результатів є одним із факторів забезпечення нижчої вартості надання послуг. Урядові не слід знижувати таку гнучкість, запроваджуючи надмірне регулювання приватних партнерів – натомість він має спробувати встановити рівновагу між підконтрольністю та конкурентноздатністю постачання послуг, переданих приватному сектору.

Разом із тим, спроможність приватного сектора надавати державні послуги з меншими витратами може завдячувати його схильності йти на комерційні ризики, які часто неприпустимі для державного сектора. І хоча приватний сектор має більше можливостей для страхування цих ризиків, необхідно належно оцінювати їхній вплив на стабільність надання державних послуг, особливо коли це стосується передачі в підряд основних державних послуг.

Таким чином, контракти підряду між державним та приватним секторами мають бути ефективним балансом між необхідністю отримання економічних переваг та спробою встановити належний ступінь підконтрольності, прозорості та надійності надання послуг.

3.3.

Ваучерні програми

Типова характеристика ваучерних схем.

Ваучери є одним із поширеним інструментом використання ринкових механізмів під час надання суспільних (публічних) послуг. Типовою характеристикою всіх ваучерних схем є відокремлення надання послуг від їх фінансування. Уряд видає ваучери громадянам, які мають право обмінювати їх на товари чи послуги шляхом вибору одного з приватних чи державних постачальників. Існують різні видів ваучерів, які дозволяють їхнім власникам обміняти їх на певний набір послуг або сплатити частину вартості спожитих послуг. До того ж постачальниками послуг можуть бути і приватні підприємства разом із державними органами, і лише приватні підприємства. Підвищення ефективності за допомогою цього механізму досягають шляхом надання послуг у конкурентному середовищі, що значно покращує їх якість.

Одним із ключових пріоритетів ваучерних програм є підвищення доступу до високоякісних послуг для соціально незахищених груп населення (наприклад, на це спрямована програма надання продовольчих талонів). Тому зазвичай такі програми поширюються на галузі, що надають первинні суспільні послуги, в т.ч. житло, освіту та охорону здоров’я. Водночас для участі у ваучерній програмі необхідно відповідати певним мінімальним критеріям (наприклад, щодо доходу, віку, стану здоров’я, розміру та складу сім’ї). Таким чином, цей механізм дозволяє певним групам населення користуватися первинними суспільними послугами, сплачуючи за них конкурентну ціну, тимчасом як фінансове навантаження на уряд зменшується, завдяки тому, що зникає необхідність безпосереднього надання послуг цим групам споживачів.

Основною передумовою покращення якості таких послуг є здатність організувати конкуренцію в їх наданні. Однак оскільки ваучерні програми потребують значних видатків із державного бюджету, впровадження таких програм може бути виправдане лише підвищенням якості, зменшенням вартості та розширенням асортименту послуг і товарів, надаваних власникам ваучерів.

3.4.

Державно-приватне партнерство

Історія співпраці публічної влади та приватного сектору. Сутність поняття «Public Private Partnership». Характерні та специфічні риси державно-приватного партнерства (ДПП). Завдання, які розв’язуються за допомогою ДПП.

Історія співпраці публічної влади і приватного сектора економіки має давнє походження, але вважається, що така форма, як публічно-приватне партнерство, зародилася на початку 1990-х років у Великій Британії, коли на зміну традиційним відносинам між замовником (державою) та підрядником (бізнесом) була запропонована модель, що називалася приватна фінансова ініціатива (Private Finance Initiative), при якій держава лише замовляла, але не оплачувала бізнесу ті чи інші капіталоємні роботи. Після завершення робіт об’єкт брався державою в довгострокову оренду за умови, що приватна особа

продовжувала забезпечувати експлуатацію цього об’єкту. Таким чином інвестиції поверталися інвестору у вигляді орендних платежів. Як правило, після закінчення строку оренди об’єкт переходив до держави за символічну плату або безкоштовно. У подальшому практика була суттєво розширена і державно-приватне партнерство стало своєрідною альтернативою приватизації соціально важливих об’єктів (електроенергетики, транспорту, освіти, комунального господарства тощо), які передавалися державою бізнесу в довгострокову оренду чи концесію, при тому, що контрольні функції лишалися за власником – державою.

У своїй книзі «Публічно-приватне партнерство: всесвітня революція інфраструктури і проектного фінансування» М. Льюіс та Д. Грімсі наводять вражаючі приклади реалізації таких проектів у Великобританії (комплексна перебудова центру м. Манчестер, спорудження та реконструкція чисельних автодоріг, тунелів і мостів), Франції, Німеччині, країнах Східної Європи, та навіть Австралії, де у межах публічно-приватного партнерства були реконструйовані та утримуються тюрми.

Поступово відносини такого партнерства поширилися і на проекти, які пов’язані з наданням послуг з проведення науково-дослідницьких робіт і впровадженням інновацій, такі відомі проекти, як британський Future Strategic Tanker Aircraft (літак-заправник нового покоління) або створення європейської супутникової системи Galileo, були реалізовані саме на засадах публічно-приватного партнерства.

!	Дослідники наполягають на тому, що публічно-приватне партнерство це непросто співфінансування проектів, в яких зацікавлене суспільство, це, насамперед, «максимальне використання унікальних можливостей кожного з учасників проекту із сукупним зменшенням ризиків.

Держава, співпрацюючи з бізнесом, отримує не лише зниження навантаження на бюджет, але й більш глибоку та дієву, ніж традиційна бюрократія, систему управління проектом, а бізнес – визначений набір гарантій і преференцій. При цьому різноманітність форм і сфер застосування публічно-приватного партнерства роблять його універсальним механізмом для вирішення цілого ряду завдань – від створення та розвитку інфраструктури до розробки та адаптації нових перспективних технологій».

Поняття «Public Private Partnership» у вітчизняній літературі часто перекладається як «державно-приватне партнерство», «приватно-державне партнерство», «публічно-приватне партнерство» або «приватно-державна кооперація».

Найбільш вірним і дослівним перекладом уявляється поняття «публічно-приватне партнерство», до того ж воно найбільш точно відтворює й сутність відносин, оскільки в якості публічного партнера в закордонній практиці часто виступають не лише органи державної влади, але також органи місцевого самоврядування, потужні громадські організації та благодійні фонди. Проте у працях українських і російських науковців найчастіше використовується поняття «державно-приватне партнерство» як таке, що більш одноманітно сприймається нашою громадськістю. Крім того, у країнах із перехідною економікою, де недостатньо розвинуті інститути громадянського суспільства, пропозиції про партнерство, як правило, надходять від органів державної влади чи місцевого самоврядування, за таких умов поняття «державно-приватне партнерство» більш правильно відображає провідну роль держави^.

Відповідно до визначення Європейської комісії, запропонованого у 2003 р.,публічно-приватне партнерство можна охарактеризувати як передання приватному сектору частини повноважень, відповідальності та ризиків щодо реалізації інвестиційних проектів, які традиційно впроваджувалися чи фінансувалися публічним сектором.

Найбільш популярним в країнах ЄС є визначення державно-приватного партнерства як такої системи співробітництва, в якій розподіляються ризики між партнерами за принципом кращої спроможності їх нейтралізувати, а також існують узгоджений підхід до поділу винагород.

Державно-приватне партнерство (публічно-приватне партнерство)– це система відносин між органом публічної влади (управління) та приватною організацією, у якій приватній організації надається більша роль у плануванні, фінансуванні та реалізації певної послуги для населення, аніж при використанні традиційних процедур співпраці (наприклад, тендеру), і менше, аніж при використанні механізму приватизації. При цьому захист державних і комунальних інтересів гарантується через інституційні основи, положення нормативних актів та укладених договорів.

Державно-приватні партнерства (далі ДПП) - це угоди між організаціями державного та приватного секторів стосовно надання послуг у таких сферах як: створення суспільної інфраструктури, спорудження громадських об’єктів і надання інших подібних послуг.

Характерною рисою державно-приватних партнерств, чітко обумовленою у договірному порядку, є розподіл інвестицій, ризику, відповідальності за спорудження й експлуатацію об’єкту інфраструктури та винагороди за послуги, що надаються.

Водночас специфічною рисою ДПП є виконання органом влади функцій «патрона», а приватною компанією - «агента», а, отже, потреба для «патрона» забезпечити виконання «агентом» зобов’язань, згідно з встановленими ним стандартами.

Завдання, які розв’язуються за допомогою державно-приватних партнерств, можна узагальнити таким чином:

- ДПП дають змогу органам влади зосередитись на основних функціональних питаннях. Основна роль органів влади полягає в просуванні інтересів громадськості шляхом упровадження дієвої політики. Коли приватний сектор бере на себе відповідальність за другорядні, неосновні функції, це дає змогу владі перерозподілити свої ресурси й зосередитись на виконанні своєї основної ролі;

- ДПП сприяють поліпшенню управління державними активами. Традиційні цикли планування закупівель часто базуються на короткотерміновій перспективі, внаслідок чого утримання та відновлювання активів часто буває неоптимальним. З іншого боку, приватний сектор застосовує до планування та бюджетування підхід з позицій «життєвого циклу», використовуючи довготермінові контракти. До цих контрактів включають кошти для утримання, що гарантує збереження активів у доброму стані та належний догляд за ними;

- ДПП сприяють підвищенню якості надання послуг унаслідок упровадження інновацій. Залучення приватного сектору на конкурентних конкурсних засадах сприяє виробленню ним творчих рішень у сфері створення інфраструктури, планування, будівництва й управління активами;

- ДПП дають змогу перекласти ризик із платників податків на приватний сектор. Завдяки такому підходу ризики, пов’язані із несподіваними витратами й перевитратами, затримками із виконанням і відхиленнями від календарного графіка й необхідністю реагування на коливання попиту на послуги, дієвим чином перекладаються з державного сектору на приватний.

Окрім того, світовий досвід функціонування ДПП дозволив експертам Міжнародного Валютного Фонду виділити їх основні характеристики:

- тривалість відносин між публічним і приватним партнером у рамках проекту, який здійснюється на засадах ДПП;

- форма власності на об’єкт, споруджений у рамках ДПП, може варіювати від державної, комунальної до приватної;

- орган публічної влади, як правило, окрім права власності на об’єкт, виконує функції просування громадських інтересів у переговорах з приватним партнером, бере роль у визначенні цінової політики щодо надання платних послуг з використанням об’єкту інфраструктури, здійснює контроль над якістю цих послуг і загальний моніторинг проекту;

- основним споживачем послуг, які надаються в рамках ДПП, безпосередньо чи опосередковано, є орган публічної влади (наприклад: збудовані державні школи, лікарні, комунальна інфраструктура);

- приватний сектор має можливість залучити до інвестування ресурси з багатьох різних фінансових джерел, однак, як правило, використовується спеціальний цільовий механізм, тобто схема, яка передбачає поєднання ресурсів декількох банків та інших фінансових установ, деколи під державні гарантії. Якщо держава чи місцеве самоврядування претендує на частку доходів з інвестиційного проекту, то, як правило, вони виконують функції спів інвестора, часто надаючи ресурси у згаданий «спеціальний цільовий механізм»;

- для ефективного функціонування державно-приватного партнерства важливим є чітке визначення функцій і зобов’язань обох сторін у контракті;

- успішні проекти ДПП надають більш якісні послуги і за нижчою ціною, якби вони були створені за рахунок лише публічних капіталовкладень і за публічного менеджменту;

- прозорість і підзвітність діяльності урядових структур, зокрема відсутність корупції у відборі приватних партнерів, є однією з передумов успішних наслідків функціонування ДПП;

- необхідним є забезпечення відповідного рівня знань і навичок у державних і муніципальних службовців, які братимуть участь у створенні й управлінні ДПП.

Основною перевагою ДПП у порівнянні з іншими видами договірних відносин між органами влади та приватним сектором є оптимальний розподіл повноважень щодо контролю над спільною діяльністю по наданню послуг населенню, в результаті якої буде досягнутий бажаний результат для обох сторін. Це досягається шляхом договірного узгодження ролей, ризиків і винагород та отримання стимулів для якісного надання послуг, і, одночасно, використання гнучких підходів для досягнення бажаних результатів.

ДПП створює переваги для органів влади у досягненні публічних цілей, тобто завдань, які стоять перед урядами, завдяки:

- можливості зменшення бюджетних видатків на розвиток і запровадження нової інфраструктури;

- прискорення будівництва необхідного об’єкту у порівнянні з термінами, якби інвестиції були винятково публічними;

- можливості використання управлінської експертизи приватного сектору щодо менеджменту великих проектів;

- отримання доступу до запровадження сучасних технологій, розроблених чи придбаних приватними компаніями;

- залучення різноманітних фінансових ресурсів для реалізації проекту через посередництво бізнес-структур.

Основною перевагою ДПП для приватних організацій є те, що вони отримують можливість для інвестицій у ті галузі соціально-економічного життя країни, які раніше вважалися сферою державних капіталовкладень, і, таким чином, розширюють свої інвестиційні можливості.

Практичний досвід впровадження ДПП у багатьох країнах світу демонструє, що ця форма співробітництва між публічними та приватними організаціями повинна бути заснована на базових принципах (див. табл.3.1.).

Передумови ініціювання органами влади процесу партнерства з приватним сектором:

- коли послуги або проект не можуть бути надані (реалізовані) лише з використанням фінансових ресурсів органу влади;

- коли участь приватного партнера призведе до підвищення якості послуг;

- коли участь приватного партнера пришвидшить реалізацію проекту чи початок надання послуг;

- коли існує підтримка від користувачів послуг щодо залучення приватного партнера;

- коли існує можливість для конкуренції між потенційними партнерами;

- коли існує можливість нескладного вимірювання результату та встановлення вартості послуг;

- коли вартість реалізованого проекту чи новостворених послуг може бути відшкодована через механізм плати користувачів;

- коли проект чи нові послуги є інноваційними;

- коли існує досвід партнерської співпраці між органом влади та приватним сектором;

- коли в результаті партнерства виникне можливість пришвидшити економічний розвиток громади.

Таблиця 3.1.