5.3.3. Правові засади розроблення, затвердження та виконання Державних програм

Методичною основою розроблення, затвердження та виконання Державних програм є: Закон України від 23.03.2000 № 1602-ІІІ «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку в Україні», Закон України від 18.03.2004 № 1621-IV «Про державні цільові програми», постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету», постанова Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 106 «Порядок розроблення та виконання державних цільових програм».

Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» встановлено загальний порядок розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного й соціального розвитку, а також права та відповідальність учасників державного прогнозування і розроблення програм економічного та соціального розвитку України.

Відповідно до статті 1 Закону, програма економічного і соціального розвитку України - документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв'язання проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери.

Визначений, відповідно до статті 2 зазначеного Закону, принцип цілісності державного прогнозування має забезпечуватися розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку України, окремих галузей економіки і окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньостроковий періоди. Основними складовими системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку визначені прогнози на короткостроковий та середньостроковий періоди, а також Державна програма економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період.

Згідно з нормами статті 7 Закону, показники прогнозу економічного розвитку мають використовуватися для розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку та для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету України. Згідно зі статтею 8 Закону Державна програма економічного і соціального розвитку має розроблятися взаємоузгоджено з проектом Державного бюджету України на відповідний рік та подаватися до Верховної Ради України разом з проектом Державного бюджету України. Після затвердження Верховною Радою України Державна програма економічного і соціального розвитку має публікуватися в офіційних виданнях Верховної Ради України та газеті «Урядовий кур'єр».

У відповідності із встановленими законом повноваженнями, Кабінет Міністрів України організовує, розробляє і схвалює проект Державної програми економічного і соціального розвитку та подає її на розгляд Верховної Ради України, а також забезпечує і контролює її виконання.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» повноваження щодо організації відповідної роботи та розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку делеговано Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції, визначивши його головним виконавцем та координатором розроблення цих документів.

Згідно із статтею 11 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV, який набув чинності з 1 січня 2004 року, Державна програма економічного та соціального розвитку України, Державний бюджет України, а також інші державні програми з питань економічного і соціального розвитку, порядок розробки, завдання та реалізація яких передбачаються законом про державні програми, визначені основними формами державного планування господарської діяльності. При цьому суб'єктам господарювання, які не враховують суспільні інтереси, відображені в програмних документах економічного і соціального розвитку, не можуть надаватися передбачені законом пільги та переваги у здійсненні господарської діяльності.

Враховуючи зазначене, чинним законодавством врегульовані всі необхідні правові, економічні та організаційні засади формування прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку держави та Державного бюджету України.

Законом України «Про державні цільові програми» визначено засади розроблення, затвердження та виконання цих програм. У Законі:

- приводиться визначення державних цільових програм (ДЦП), встановлено їх чітка класифікація та ієрархічне співвідношення;

- визначено мету, основні умови розроблення ДЦП та їх роль і місце в системі планування та прогнозування економічного і соціального розвитку України;

- окреслено коло суб’єктів формування і реалізації ДЦП, їх права, обов’язки та відповідальність. Зокрема, покладено на центральний орган виконавчої влади з питань економіки функції методичного забезпечення робіт з розроблення та виконання ДЦП та їх обліку;

- розкрито зміст основних стадій розроблення і виконання програм;

- встановлено обов’язкові вимоги до переліку і змісту програмних документів;

- підкреслено обов’язковість державної експертизи проектів ДЦП та проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми.

Так, відповідно до статті 1 Закону, державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням. Державні цільові програми поділяються на:

• загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (далі - загальнодержавні програми) - це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;

• інші програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки.

Класифікація державних цільових програм за сферою реалізації запропонована статею 3 (табл. 5.1.).

Таблиця 5.1.

Класифікація державних цільових програм

№	Назва	Ключова ціль
1	Економічні	розв’язання комплексних галузевих і міжгалузевих проблем виробництва, підвищення його ефективності та якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розвиток виробничої кооперації;
2	Наукові	забезпечення виконання фундаментальних досліджень у галузі природничих, суспільних і технічних наук;
3	Науково-технічні	розв’язання найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої наукомісткої та конкурентоспроможної продукції;
4	Соціальні	розв’язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров’я та освіти;
5	Національно-культурні	розв’язання проблем національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних потреб людини;
6	Екологічні	здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів, запобігання катастрофам екологічного характеру та ліквідація їх наслідків;
7	Оборонні	посилення обороноздатності держави;
8	Правоохоронні	забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби із злочинністю, а також державної безпеки.

Стаття 2 Закону зазначає, що метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем. Державна цільова програма розробляється за сукупності таких умов:

• існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

• відповідності мети програми пріоритетним напрямам державної політики;

• необхідності забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв;

• наявності реальної можливості ресурсного забезпечення виконання програми.

Також у Законі зазначається, що пропозиції ініціатора розроблення державної цільової програми подаються до Кабінету Міністрів України разом з детальним обґрунтуванням необхідності її розроблення, яке має містити:

• визначення проблеми - дається формулювання проблеми, на вирішення якої спрямована програма, наводиться аналіз причин її виникнення, окреслюються масштаби;

• пояснення, чому вирішення цієї проблеми потребує розроблення і виконання державної цільової програми;

• перелік за наявності прийнятих державних цільових програм відповідних сфер діяльності, які близькі за метою до запропонованого програмного документа, та обґрунтування неможливості розв'язання проблеми в рамках цих програм;

• обґрунтування відповідності мети програми пріоритетним напрямкам державної політики (посилання на нормативно-правові акти з визначення пріоритетів держави);

• суттєві фактори - викладаються статистичні, аналітичні, інші дані, які враховуються під час ухвалення рішення щодо розроблення програми;

• визначення орієнтовних обсягів фінансових витрат, необхідних для виконання програми;

• оцінку очікуваних результатів виконання програми (економічних, соціальних, екологічних тощо) та визначення її ефективності;

• узгодження - чітко визначаються будь-які точки зору та розбіжності в позиціях зацікавлених органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які виникли в ході консультацій щодо розроблення програми.

Обґрунтування необхідності розроблення державної цільової програми готується у стислому вигляді (до 5 сторінок).

Проект державної цільової програми повинен містити такі складові частини (розділи): паспорт програми; склад проблеми та обґрунтування необхідності її вирішення про­грамним методом; мета програми; обґрунтування шляхів і засобів вирішення проблеми; строки та етапи виконання програми; перелік заходів і завдань програми; ресурсне забезпечення програми; організація управління та контролю за ходом виконання про­грами; очікувані кінцеві результати виконання програми.

Паспорт державної цільової програми містить назву програми, дату ухвалення рішення про розроблення, визначення державного замовника або координатора, державних замовників-співвиконавців, мету, строки і етапи виконання, загальні обсяги фінансування, у тому числі видатки державного бюджету, очікувані результати виконання, контроль за її виконанням.

Склад проблеми та обґрунтування необхідності її вирішення програмним методом повинен містити характеристику стану та основних проблем галузі економіки, сфери діяльності тощо, аналіз причин виникнення цих проблем та обґрунтування необхідності їх вирішення шляхом виконання державної цільової програми. Крім того, повинна наводитися інформація щодо публічного обговорення проекту програми (якщо воно проводилося).

Обґрунтування шляхів і засобів вирішення проблеми має містити визначення, порівняльний аналіз можливих варіантів розв'язання проблеми та обґрунтування оптимального варіанта; визначення на основі оптимального варіанта шляхів та засобів вирішення проблеми.

Строки та етапи виконання державної цільової програми визначають початок і закінчення виконання програми, етапи її реалізації. Залежно від строку виконання програми можуть реалізовуватися в один етап (до 5 років), у два етапи (від 5 до 10 років) та в три етапи (понад 10 років).

Перелік заходів і завдань державної цільової програми - система програмних завдань, визначених для виконання в межах програми. Перелік повинен містити визначення заходів, органів виконавчої влади, відповідальних за виконання заходів, строків виконання, джерел та обсягів фінансування з розподіленням за роками виконання. Якщо програма виконується не за один етап, обсяги коштів, необхідних для виконання заходів на другому та третьому етапах, можуть визначатися без розподілу за роками, але мінімальний розподіл має становити не менше п'яти років виконання програми.

Ресурсне забезпечення державної цільової програми має містити:

• орієнтовні обсяги фінансових витрат, необхідних для виконання програми в цілому і диференційовано за роками з визначенням джерел фінансування, в тому числі за рахунок коштів державного бюджету;

• визначення потреби у матеріально-технічних, кадрових та інших ресурсах для виконання програми.

Ресурсне забезпечення визначається на основі техніко-економічного обґрунтування та оцінки всіх витрат, які можуть надаватись як додатки до державної цільової програми.

Організація управління та контролю за ходом виконання дер­жавної цільової програми має містити визначення координатора діяльності органів виконавчої влади, пов'язаної з виконанням програми, строків та форм звітності про хід її виконання, створення допоміжних органів управління (координаційних рад, дирекцій тощо).

Очікувані кінцеві результати виконання державної цільової програми містять перелік результативних показників (економічних, соціальних, екологічних тощо), які будуть досягнуті в результаті виконання програми.

Аналізуючи Закон, слід відзначити, що:

• в ньому  відсутні статті щодо державної статистичної звітності про хід виконання ДЦП, що не дозволить отримувати центральним органам  законодавчої і виконавчої влади своєчасну інформацію про стан виконання програм і ефективність використання державних коштів на їх реалізацію  і, врешті – решт, приведе до істотного послаблення систематичного контролю з цих питань;

• Законом декларується необхідність обов'язкової державної експертизи проектів ДЦП, проте відповідна стаття щодо мети, змісту і механізму цієї експертизи в законі відсутня;

• в Законі навіть немає згадки про органи управління програмами, чим порушується один із основних принципів програмно-цільового управління – керованість програм. Покладення контролю за виконанням ДЦП на Кабінет Міністрів і державних замовників не вирішить питання  організації, координації та оперативного контролю, які згідно з теорією і кращого досвіду практичного формування і реалізації цільових програм повинні покладатися на координаційні (науково-технічні) ради, їх робочі органи, головні наукові організації (головні розробники) програм;

• при визначенні кола ініціаторів ДЦП  чомусь виключені з нього галузеві академії наук, підприємства, об'єднання, наукові організації, органи місцевого самоврядування, окремі громадяни, чим порушуються їх конституційні права;

• в класифікації ДЦП за спрямованістю відсутні інвестиційні та інноваційні програми, незважаючи на те, що реалізація останніх передбачена Законом України «Про інноваційну діяльність». Це в умовах впровадження інноваційної моделі розвитку економіки не може бути виправданим. Крім того, поняття «наукові програми» чомусь обмежені лише фундаментальними дослідженнями;

• не визначена взаємна відповідальність державних  замовників і виконавців за виконання та досягнення цільових показників програм. Не розкрито фінансово-кредитний механізм розробки і реалізації програм, економічні важелі управління їх виконанням.

Не вніс необхідної конкретизації із зазначених питань «Порядок розроблення та виконання державних цільових програм», підготовлений відповідно до згаданого вище Закону і затверджений постановою кабінету Міністрів України

Цей документ у ряді пунктів дублює статті Закону, в частині управління ДЦП і експертизи їх проектів потребує конкретизації і певного коригування. Так, згідно із п.41 державному замовнику дозволено утворювати в разі потреби координаційну (науково-технічну) раду на чолі із керівником програми. Проте функції, права і обов’язки згаданої вище Ради в «Порядку» не зафіксовані .

Що ж до державної експертизи проекту програми, то п.32 «Порядку» доручає організацію її проведення державному замовнику програми. При цьому експертиза проводиться за різними (часто і різновекторними напрямами): наукова, науково-технічна, екологічна, інвестиційна, санітарно-епідеміологічна, експертиза землевпорядної документації тощо. Для кожної з перелічених експертиз визначено законодавчими актами свої критерії, що регламентують проведення кожної із локальних експертиз. І часто-густо в різних державних експертизах вони протирічать один одному. Так, при позитивних висновках наукової та науково-технічної експертизи, експертиза інвестиційна чи екологічна тієї чи іншої ДЦП може бути негативною. Викладене вище свідчить про необхідність обов’язкового проведення комплексної державної експертизи концепцій та проектів ДЦП, а також проміжних та кінцевих результатів виконаних програм, аналізу всієї сукупності діючих програм та тих, що розробляються з метою встановлення їх відповідності пріоритетам економічного, соціального, науково-технічного, екологічного та національно-культурного розвитку держави та реальності реалізації вказаних пріоритетів в рамках сукупності цільових програм, проведення експертизи ефективності використання бюджетних коштів на виконання ДЦП.

Слід відмітити, що згідно із Законом України «Про наукову і науково-технічну експертизу» обов’язковій науковій і науково-технічній експертизі підлягають:

- державні цільові наукові і науково-технічні програми;

- міждержавні наукові і науково-технічні програми, що реалізуються на підставі міжнародних договорів України в межах її території;

- галузеві і міжгалузеві програми у сфері наукової і науково-технічної діяльності;

- інноваційні програми та проекти державного значення.

Аналіз вищезазначених нормативно-правових актів, що регулюють правові засади розроблення, затвердження та виконання Державних програм, свідчить про необхідність удосконалення механізмів управління державними програмами у напряму застосування сучасних технологій та інноваційних інструментів проектного менеджменту.

Висновки до розділу

Управління проектами в публічній сфері – це управління проектами і програми, що направлені на реформування державного управління. У таких програмах суб’єктами виступають органи влади і державні організації, яким за результатами програми зобов’язуються нові норми, внаслідок чого очікується покращення положення громадян, як кінцевих бенефіціарів програми. Цілі державної програми формулюються саме в термінах покращення положення громадян.

Державне управління інноваціями - стосується сфери взаємодії органів публічної влади і зовнішніх по відношенню до неї організацій, які діють на території держави. При цьому економіка держави розглядається як сукупність господарюючих суб’єктів, які мають власні стратегії. Завдання органів державного управління полягає у створенні сприятливих умов для інноваційного розвитку цих підприємств.

Інноваційне державне управління - стосується власне сфери державного управління, а саме - нових підходів, які застосовують органи публічної влади для вирішення покладених на них завдань. У цьому випадку державне управління використовує новітні механізми управління економікою та застосовує провідний зарубіжний досвід у цій сфері.

На основі концепції управління проектами можна розробляти проекти щодо будь-яких сфер державного управління. У політичній сфері - це проекти законодавства та правового регулювання, удосконалення інституту влади, доктрини оборони та безпеки тощо. В економічній - проекти приватизації, реформування та створення нових підприємств; проекти розвитку паливно-енергетичних систем; створення екологічних систем регіонів та галузей; проекти демонополізації, розвитку приватного сектора; проекти оздоровлення фінансової системи тощо. У соціальній сфері - проекти страхування та соціального забезпечення, проекти забезпечення житлом, пенсійні проекти. Не менш важливими є освітні проекти, проекти охорони здоров’я та медичного обслуговування, проекти подолання технологічної відсталості та багато інших. Кожний із названих проектів є щонайменше мультипроектом, а то й мегапроектом і потребує застосування інструментів проектного менеджменту.

Держава забезпечує реалізацію стратегічних пріоритетних напрямів інноваційної діяльності через систему загальнодержавних (національних) програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Реалізація середньострокових інноваційних пріоритетів загальнодержавного рівня здійснюється через державні прогнози та програми економічного і соціального розвитку України, на конкурсних засадах через державне замовлення; на галузевому та регіональному рівнях - через інноваційні програми та проекти, інноваційні проекти технопарків.

Організація управління інвестиціями в Україні має наступну структуру: Державне агентство України з інвестицій та розвитку (Держінвестицій); Державна інноваційна фінансово-кредитна установа (ДІФКУ); Державна інвестиційна компанія.

Суть державного управління інвестиційним проектом полягає в тому, що держава на макроекономічному рівні прогнозує, планує, організовує, стимулює, регулює інвестиційну діяльність суб’єктів, яка здійснюється через реалізацію інвестиційних проектів.

Методичною основою розроблення, затвердження та виконання Державних програм є: Закон України від 23.03.2000 № 1602-ІІІ «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку в Україні», Закон України від 18.03.2004 № 1621-IV «Про державні цільові програми», постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2003 № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету», постанова Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 106 «Порядок розроблення та виконання державних цільових програм».

Ключ до успіху в реалізації публічних реформ полягає в регулярних та успішних інноваціях. Проектне управління – це найзручніший інструмент для швидкого та ефективного виводу інновацій на ринок.

Контрольні питання

1. Охарактеризуйте особливості організації управління державними програмами і проектами.

2. Дайте визначення поняття «управління проектами в публічній сфері».

3. Як співвідносяться поняття «державне управління інноваціями» та «інноваційне державне управління»?

4. Наведіть головні аргументи щодо доцільності застосування концепції управління проектами для розробки та здійснення програм і проектів у сфері державного управління.

5. Визначте головну мету державної інноваційної політики.

6. Якими нормативно-правовими документами регулюється інноваційна діяльність в Україні?

7. Дайте визначення поняття «інвестиційний проект». Що є спільного та відмінного між інвестиційними проектами та інвестиційними програмами.

8. Охарактеризуйте структуру організації управління інвестиціями в Україні.

9. Якими нормативно-правовими документами регулюється розроблення, затвердження та виконання Державних програм.

10. Яким документом визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення?

11. Дайте визначення державної цільової програми.

12. Що є метою розроблення державних цільових програм.

Використані джерела

1. Конституція України [Текст] прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. / Верховна Рада України. — К. : Преса України, 1997. — 80 с.

2. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України [Текст] : закон України № 1602 від 23 березня 2000 р. — [чинний] / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 25. — Ст. 195. — (Нормативно-правовий документ ВРУ. Закон).

3. Про державні цільові програми [Текст] : закон України № 1621 від 18 березня 2004 р. — [чинний] / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2004. — № 25. — Ст. 352. — (Нормативно-правовий документ ВРУ. Закон).

4. Про інноваційну діяльність [Текст] : закон України № 40 від 4 липня 2002 р. — [чинний] / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 36. — Ст. 266. — (Нормативно-правовий документ ВРУ. Закон).

5. Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету : постанова Кабінету Міністрів України № 621 від 26 квітня 2003 р. — [чинний] / Кабінет Міністрів України // Офіційний вісник України [Електронний ресурс]. — 2003. — (Нормативно-правовий документ КМУ. Постанова). — Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

6. Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм : постанова Кабінету Міністрів України № 106 від 31 січня 2007 р. — [чинний] / Кабінет Міністрів України // Офіційний вісник України [Електронний ресурс]. — 2007. — (Нормативно-правовий документ КМУ. Постанова). — Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

7. Про затвердження Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України : розпорядження Кабінету Міністрів України № 504 від 4 жовтня 2006 р. — [чинний] / Кабінет Міністрів України [Електронний ресурс]. — 2007. — (Нормативно-правовий документ КМУ. Розпорядження). — Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

8. Про затвердження методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку : наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України № 224 від 29 липня 2002 р. — [чинний] / Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України [Електронний ресурс] — 2002. — (Нормативно-правовий документ Мінекономіки України. Наказ). — Режим доступу : http://www.me.gov.ua.

9. Про затвердження порядку обліку державних цільових програм : наказ Міністерства економіки України № 250 від 31липня 2007 р. — [чинний] / Міністерство економіки України [Електронний ресурс]. — 2007. — (Нормативно-правовий документ Мінекономіки України. Наказ). — Режим доступу : http://www.me.gov.ua.

10. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання : наказ Міністерства економіки України № 367 від 4 грудня 2006 р. — [чинний] / Міністерство економіки України [Електронний ресурс]. — 2006 р. — (Нормативно-правовий документ Мінекономіки України. Наказ). — Режим доступу : http://www.me.gov.ua.

11. Бушуев С. Д. Подготовка и управление инновационными проектами [Текст] : учеб. матер. / сост. : С. Д. Бушуев, А. А. Колпаков, А. В. Лаврентьев, В. В. Морозов ; Украинская ассоциация управления проектами. — К. : УкрИНТЭИ, 1998. — 136 с.

12. Бушуев С. Д. Инвестиционные инструменты проектного менеджмента [Текст] / С. Д. Бушуев, Э. А. Гурин ; Украинская ассоциация управления проектами. — К. : [УкрИНТЭИ], 1998. — 184 с.

13. Гальчинський А. С. Інноваційна стратегія українських реформ [Текст] / А. С. Гальчинський, В. М. Геєць, А. К. Кінах, В. П. Семиноженко. — К. : Знання України, 2002. — 336 с.

14. Инновации в сфере управления и государственно-административной деятельности как средство достижения согласованных на международном уровне целей развития [Електронний ресурс] : доклад о Проекте тысячелетия ООН. Инвестирование в развитие : практический план достижения целей в области развития / Комитет экспертов по государственному управлению Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций. — [5 сессия]. — Н-Й : [б. и.], 2006. — Режим доступа : http://www.oun.org.

15. Керівництво з питань проектного менеджменту [Текст] / пер. з англ. ; під ред. С. Д. Бушуєва ; Українська асоціація управління проектами. — 2-ге вид., перероб. — К. : Ділова Україна, 2000. — 198 с.

16. Федорчак О. В. Проектний підхід як інноваційний механізм державного управління [Електронний ресурс] / О. В. Федорчак // Державне управління : теорія та практика : електрон. наук. фах. журн. — Вип. 1. — К. : НАДУ, 2006. — Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua.

Розділ 6.

Мета –

формування та поглиблення знань з сучасних технологій та інноваційних механізмів управління державними проектами і програмами, удосконалення умінь застосування програмно-цільового методу для розробки та здійснення програм і проектів у публічній сфері

 формування знань базової специфіки програмно-цільового підходу до управління проектами в публічній сфері:

• знання термінології – «програмно-цільовий метод», «цільова комплексна програма», «програмно-цільове управління»;

• знання основних етапів реалізації програмно-цільового управління;

 удосконалення знань щодо інноваційних механізмів організації управління державними проектами та програмами:

• розуміння інноваційних інструментів, підходів до управління, які можна використовувати в діяльності органів публічної влади України;

 формування та розвиток умінь використання креативних технологій при розробленні та виконанні державних проектів і програм.

Ключові слова: програмно-цільове управління, цільова комплексна програма, проектний цикл державних політик і програм, інноваційні механізми державного управління, креативні технології.

Необхідність реалізації великомасштабних проектів привела до формування нових проектно-орієнтованих інноваційних технологій та механізмів реалізації складних, розрахованих на великий проміжок часу цілей, пов'язаних з використанням значних ресурсів, а часто міжвідомчої та міжгалузевої кооперації.

Проектно-орієнтоване управління розглядається як новий «гнучкий» метод, який забезпечує взаємозв'язок творчих зусиль з загальними задачами керівників. Його суттю є формування цілей управління, виявлення проблем, що вимагають вивчення і ефективного вирішення, розробка програми або стратегічного плану вирішення проблем, усунення перешкод досягненню поставлених цілей.

У вітчизняній практиці технологія проектного управління отримала розповсюдження на державному, регіональному та галузевому рівнях, а також на рівні окремого підприємства. Проте, слід враховувати деякі особливості її застосування:

• на державному (регіональному і галузевому) рівні проект виступає лише як елемент програми конкретного рівня і мова йде про програмно-цільове управління з позиції цього рівня;

• на підприємстві кожен проект відображає конкретну проблему, що вирішується різними методами, але в системі програмно-цільового управління.

6.1.

Програмно-цільовий підхід до управління державними (публічними) проектами і програмами

Програмно-цільовий метод. Цільова комплексна програма. Сутність програмно-цільового управління. Етапи реалізації програмно-цільового управління. Складності програмно-цільового управління.

Програмно-цільовий метод – спосіб формування системи планових рішень крупних народногосподарських проблем, суть якого полягає в визначенні основних цілей соціального, економічного і науково-технічного розвитку, розробці взаємозв’язаних заходів по їх досягненню у намічені терміни при збалансованому забезпеченні ресурсами і ефективному розвитку суспільного виробництва.

З’єднувальним елементом між метою і засобами виступають комплексні програми, які розробляються на весь період, необхідний для реалізації визначених цілей.

Цільова комплексна програма (ЦКП) – це документ, в якому відображається мета і комплекс виробничих, науково-дослідних, організаційно-господарських, соціальних та інших завдань і заходів, спрямованих на реалізацію народногосподарських проблем і ув’язаних по ресурсах, виконавцях і термінах виконання.

Цільові комплексні програми за змістом поділяються на: соціально-економічні, науково-технічні, виробничо-економічні, територіальні, екологічні і організаційно-господарські.

Виділяють також наступні рівні ЦКП:

• народногосподарські (загальнодержавні), спрямовані на вирішення проблем, які впливають на стан національної економіки;

• міжгалузеві, які охоплюють групу однорідних, технологічно пов’язаних між собою галузей;

• загально галузеві, реалізація яких має принципове значення для технічного розвитку окремої галузі;

• в рамках первинних складових економіки (підприємств).

Сутність програмно-цільового управління полягає в тому, що досягнення конкретних результатів здійснюється за допомогою реалізації цільових комплексних програм – директивного адресного документу, що являє собою ув’язаний за часом, ресурсами і виконавцями комплекс економічних, виробничих, організаційних і других завдань, направлених на досягнення поставлених цілей найбільш ефективними шляхами. У широкому сенсі під програмою розуміється встановлення етапів, порядку і механізму управління процесом послідового досягнення цілей. При цьому програма не може бути тільки сумою заходів, а являє собою систему взаємопов’язаних заходів, яка, орієнтуючись на особливі закономірності розвитку зовнішнього середовища викликає синергетичний ефект.

Програмно-цільове управління реалізується послідовно: виявляються і аналізуються проблеми, формується дерево цілей, розробляється адекватна програма дій, створюються механізми її реалізації, проектується систем моніторингу виконання програми, виконується її оцінка і корегування.

!	Особливістю програмно-цільового підходу є акцентування уваги на кінцевому результаті, за яким можна оцінювати результативність реалізації програми.

У загальному вигляді, структура програми складається з цільової, структурної, ресурсної, організаційної, результативної частини.

• Цільова частина охоплює генеральну мету, основні і проміжні цілі. Цілі програми впорядковуються в «дерево цілей» за їх значущістю та рівнями, на основі принципів повноти та відповідності генеральній меті.

• Структурна частина програми формується на основі «дерева цілей» шляхом послідовного переходу від цілей до конкретних заходів їх досягнення.

• Ресурсна частина програми передбачає визначення витрат. Фінансування програми здійснюється в межах коштів, які щорічно передбачаються в місцевому (обласному) бюджеті для виконання програм і заходів щодо розвитку галузі, для якої розроблена програма.

• Організаційна частина програми передбачає створення необхідних організаційних передумов для роботи за програмою: видання обласними органами державного управління відповідних наказів, розпоряджень та ухвалення рішень; створення на громадських засадах спеціалізованих структурних підрозділів для керівництва програмою.

• Результативна частина програми містить перелік показників, для оцінки програми з погляду соціальних результатів її реалізації: поліпшення якості управлінських рішень; удосконалення методів роботи; підвищення кваліфікації кадрів; поліпшення умов роботи тощо.

!	Основною ознакою програмно-цільового управління є створення спеціального документу, що пов’язує воєдино цілі і ресурси – цільової комплексної програми.

Особливості реалізації програмно-цільового управління проілюструємо на прикладі здійснення вказаних етапів.

1. Виявлення проблем і обґрунтування їх актуальності. На даному етапі з’ясовується сутність проблемної ситуації, в загальному виді формулюються проблеми, на вирішення яких направлена відповідна програма. Основна мета – по-перше, обґрунтувати стійкий характер проблеми не тільки в момент дослідження, але й в перспективі; по-друге, оцінити ступінь її впливу на виробництво, соціальну сферу, екологічну ситуацію тощо. Отримані на даному етапі кількісні характеристики можуть служити основою для оцінки ефективності програми через співставлення затрат на її розробку і реалізацію з тим ефектом (позитивним або негативним), який може бути досягнутий при її здійсненні.

Особливості: (1) застосування сучасних методів аналізу: SWOT-аналіз, GAP-аналіз, аналіз ресурсів і механізму управління, комплексний аналіз зовнішнього та внутрішнього середовища тощо; (2) ранжування проблем за пріоритетністю, ресурсозабезпеченістю, важкості виконання, часовим затратам тощо; (3) визначення специфіки стратегічних проблем та пошук оптимальних шляхів і затрат для їх вирішення.

2. Визначення цілі програми. За результатами попереднього етапу має бути сформульована генеральна ціль програми. Під ціллю програми розуміється кількісний або якісний результат, який необхідно досягнути до визначеного моменту часу. Ця вимога необхідна для контролю за реалізацією програми, оцінки досягнення цілі.

Особливості. Цілі повинні: (1) бути сформульовані таким чином, щоб можна було контролювати хід їх реалізації; (2) мати конкретну результативність, що виражена в індикаторах, які повинні бути понятими и досяжними; (3) бути збалансованими і пов’язуватися з поточними цілями організації; (4) бути орієнтованими і адаптованими (не протиречити) розвитку (змінам) зовнішнього середовища.

3. Декомпозиція цілей програми. На цьому етапі відбувається побудова дерева цілей. Принципи системного аналізу дозволяють розвернути кінцеву ціль програми в ієрархічну систему цілей.

Особливості: (1) врахування системного характеру генеральної цілі програми; (2) послідовність декомпозиції цілі; (3) перехід віз загального опису до конкретизації; (4) співпідлеглість цілей.

4. Розробка варіантів програми. Імовірний характер економічних і соціальних процесів, науково-технічного прогресу, а також альтернативний характер визначення об’єкту програми обумовлює необхідність багатоваріантного підходу до розробки системи заходів будь-якої програми. При цьому варіанти мають розрізнятися не тільки кількісними показниками за окремими параметрами, але й концептуально.

Особливість даного етапу в тому, що програма повинна володіти широким набором властивостей:

• цілісність – сприяє підвищенню ефективності планової управлінської діяльності в організації, забезпечує повноту складу дій, необхідну для досягнення встановлених цілей та узгодженості зв’язків між ними;

• актуальність – орієнтація програми на вирішення найзначніших проблем;

• прогнозованість – властивість програми відображати в своїх цілях і запланованих діях не тільки найближчі, але й перспективні вимоги розвитку;

• раціональність – визначеність в програмі таких цілей і засобів досягнення, які для даного комплексу проблем і наявних ресурсів дозволять отримати максимально корисний результат;

• реалістичність – забезпечення відповідності між бажаємим і можливим при наявності обмежень в ресурсах на реалізацію програмних заходів;

• контрольованість - визначення кінцевих і проміжних цілей, очікуваних результатів, що забезпечать доступний спосіб перевірки реально отриманих результатів на їх відповідність цілям;

• чутливість до змін – виявлення можливих загроз досягнення поставлених цілей, відхилення реального положення від запланованого.

5. Вибір варіанту реалізації програми і формування комплексу заходів її здійснення. Багатоваріантний підхід до розроблення системи заходів програми обумовлює необхідність вибору найкращого, найефективнішого шляху досягнення цілей програми. Це дозволяє підвисити ступінь обґрунтованості програми, повніше реалізувати можливості програмно-цільового методу планування і управління.

Особливості: (1) обов’язкова персональна відповідальність за виконання заходів; (2) своєчасність проведення заходів; (3) недостатність ресурсного забезпечення заходів; (4) оптимальність структури заходів за напрямками реалізації програми; (5) векторна направленість процесу виконання заходів на досягнення індикаторів цілей; (6) проміжні етапи результативності та індикатори заходів для моніторингу і контролінгу виконання заходів і в цілому програми.

6. Контроль за реалізацією програми. На даному етапі відбувається збір, облік і аналіз всієї інформації, що стосується результатів виконання програмних заходів. При цьому контролюються не тільки часові характеристики заходів, їх виконання у встановлений термін, але й інші показники – якісні та кількісні.

Особливості: (1) створення системи моніторингу і контролінгу; (2) розробка механізму оцінки окремих заходів і програми в цілому; (3) впровадження вхідного контролю на перших етапах формування цілей, проблем, розробки заходів; (4) необхідність вбудованої системи стратегічного контролінгу в процесі поточного управлінського контролю.

7. Корегування дій для досягнення запланованих результатів. Цей етап необхідний, якщо відбувається відхилення фактичних результатів виконаних заходів програми від запланованих.

Особливості: (1) моніторинг інформації, отриманої на попередніх етапах; (2) багатосторонній пошук і дослідження причин виникнення відхилень; (3) розробка комплексу заходів для усунення причин та ліквідації наслідків таких відхилень; (4) пошук можливих варіантів додаткового ресурсного забезпечення програмних заходів; (5) принциповість кінцевих висновків з оцінки цілей, завдань і програмних заходів, іноді з прийняттям рішень щодо відміні або заміни їх іншими.

Не зважаючи на всі переваги застосування проаналізованого нами методу, програмно-цільове управління має ряд складностей.

По-перше, це стосується визначення цілей і завдань. Тут можливі помилки із-за того, що кінцеві цілі здаються ззовні очевидними, і тому найчастіше основна увага приділяється пошуку «формуліровок», причому достатньо загальних.

По-друге, достатньо складна проблем збалансування і пропорціональності заходів програми. Програми найчастіше охоплюють не всі сторони розвитку об’єкту, а його окремі складові. Саме тому при програмно-цільовому управлінні особливо важливо збалансувати розвиток об’єкту програми в цілому.

По-третє, відбувається ускладнення системи управління – збільшення числа ланцюгів, що обумовлює розвиток бюрократичних тенденцій. До того ж, при реалізації програмно-цільового управління створюється значна система документів, і іноді відбувається так, що в ході роботи втрачається межа міри і сама система цільового управління та його інформаційного обслуговування втрачає очевидні переваги із-за перенавантаження.

Але, не зважаючи на зазначені складності, метод програмно-цільового управління є досить ефективним і на сьогодні поширюється й при реалізації державних цільових проектів і програм.

Так, процес розробки державних (регіональних) цільових програм базується на наступних принципах програмно-цільового управління:

• цільова направленість – цільова орієнтація на досягнення кінцевих результатів;

• системність – розробка всієї сукупності заходів, необхідних для реалізації цілі;

• комплексність – відповідність приватних цілей (під цілей) генеральній (стратегічній) цілі;

• забезпеченість фінансовими, інформаційними, матеріальними і трудовими ресурсами;

• пріоритетність – ранжування проектів і програм за терміновістю виконання і забезпеченістю ресурсами;

• економічна безпека проектів програми;

• узгодженість програм різних рівнів;

• своєчасність досягнення необхідного кінцевого результату.

Функціональне призначення програмно-цільового управління при реалізації комплексних цільових програм визначенов ст. 119 Конституції України. В ній зазначається, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують «виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і регіональних бюджетів». Цільова комплексна програма – це основа державної бюджетної політики, що зорієнтована на реалізацію найважливіших завдань розвитку держави та її регіонів.

6.2.

Управління проектним циклом державних політик і програм

Метод проектного циклу. Поняття «проектний цикл». Етапи проектного циклу. Основні інструменти методики управління проектним циклом.

Методика, що отримала назву «Управління проектним циклом» (англ.Project Cycle Management), була прийнята Європейською Комісією на початку 90-х років з метою покращення якості розробки та управління державними проектами.

Проекти і програми іноді важко відокремити один від одного. Наприклад, структура заходів може бути розглянута як маленький проект на локальному рівні, а в масштабі всієї держави є соціальною програмою. Однак, в основі програми завжди знаходиться кілька проектних кластерів, програма впроваджується як серія проектів. Політика, в свою чергу, являє собою низку взаємопов’язаних програм. Таким чином, в цілому можна зазначити, що методика управління проектним циклом може застосовуватися як до програм, так і до політик.

!	Система управління проектним циклом (УПЦ) використовується, в першу чергу, для покращення якості результатів тої чи іншої програми, політики, проекту, підвищення ступеню задоволеності бенефіціаріїв. Також, методика УПЦ дозволяє створювати ряд переваг для адресатів програм.

Вперше про метод проектного циклу було наголошено в середині 80-х років ХХ століття Головним управлінням Європейської комісії по країнам, що розвиваються, у вигляді документу «Інтегрований підхід до управління проектним циклом» (Integrated Approach to Project Cycle Management). Цей документ визначив три фундаментальні принципи нового підходу до управління проектами на відміну від попереднього:

• врахування інтересів бенефіціаріїв – будь-яка ціль проекту (програми, політики) повинна бути представлена в термінах переваг для потенціальних бенефіціаріїв, стехолдерів;

• важливість етапів підготовки проекту, впровадження та оцінювання – встановлення критеріїв значимості тих чи інших переваг;

• значимість процесу прийняття рішень всередині проектного циклу – від якісного рівня рішень, що приймаються, залежить успішність всіх етапів циклу.

На сьогодні, основна методологія УПЦ структурована в «Керівництві управління проектним циклом» Європейської комісії (Project Cycle Management Guidlines, Volume 1, March, 2004).

Поняття «проектний цикл» розуміється як послідовний процес, у межах якого плануються, виконуються та оцінюються проекти. Цикл включає в себе кілька етапів.

Проектний цикл, прийнятий Європейською Комісією, складається з п’яти етапів.

1. Програмування – аналіз ситуації з метою визначення проблеми, перешкод й можливостей для розвитку, огляд соціально-економічних показників, національних пріоритетів.

2. Визначення – ретельний відбір ідеї проектів для наступного дослідження, консультації з потенційним отримувачем, аналізу проблем і окреслення можливих варіантів їх вирішення, рішення про доцільність і значимість проектних ідей.

3. Формулювання – розвиток проектних ідей в практичні плани дій, ретельна деталізація ідей проекту, прийняття рішення про складання офіційної фінансової пропозиції.

4. Здійснення – мобілізуються ресурси для виконання проекту, виконання проекту, за необхідністю робота проекту корегується.

5. Оцінка – виявлення що досягнуто, результати оцінки використовуються для покращення якості майбутніх проектів. Заключний етап циклу – оцінювання – один з головних в проектному процесі. На даному етапі вивчається вся виконана робота на різних фазах, робляться заключні висновки для імплементації отриманого досвіду в інших проектах.

Завдяки застосуванню методики проектного циклу забезпечується інформованість та логічність прийняття рішень на всіх стадіях життєвого циклу проекту. УПЦ передбачає перехід до стратегічного планування, що дозволяє забезпечити відповідність проектів реальним потребам, їх стійкість та дієвість.

Основні інструменти методики управління проектним циклом.

1. «Основний формат (шаблон)» - інструкція на одну сторінку, що призвана супроводжувати весь проект, на всіх його етапах. Він вміщує перелік найважливіших критеріїв для опису проекту, які основані на багаторічному міжнародному професійному досвіді підготовки, впровадження та оцінювання проектів/програм.

2. «Опис фаз проекту і рішень» - оперативне і наочне представлення різних етапів проекту. У таблиці з двох колонок кожній фазі (проектна ідея, попереднє економічне обґрунтування проекту, формулювання змістовної частини проекту, документ про фінансування проекту, власне реалізація, підготовка доповіді за результатами оцінювання) відповідає конкретне рішення, настанова до дії. Причому негативний висновок на одній тільки фазі «попереднє економічне обґрунтування» може поставити під сумнів доцільність проектних ідей і зупинити процес підготовки.

3. «Логічне обґрунтування» - особлива матриця, що дозволяє поетапно структурувати весь проектний цикл, перевірити ступінь раціональності проекту; зацікавлені сторони таким чином можуть виявляти та аналізувати проблеми, а також визначати цілі та дії, які повинні бути виконані для вирішення цих проблем. Використовуючи логічну структуру, розробники піддають перевірці всю ідею проекту, щоб довести його доцільність.

Однією з переваг УПЦ є те, що всі етапи об’єднуються в цикл таким чином, що проектні цілі та питання стійкості залишаються в центрі уваги на протязі всього життєвого циклу проекту.

Специфіка УПЦ –ключова роль належить бенефіціаріям – вони у повному обсязі включені в процес прийняття рішень. УПЦ також дозволяє усунути перевикористання бюджетних коштів внаслідок деталізації та систематизації проектного процесу. До того ж, щоб як-то пов’язати теорію та практику в методології УПЦ існує інструмент «міст» - ToR (Terms of Reference) – теоретико-практична відповідність. Кожний проект – окремий та винятковий кейс, що не має аналогів. Створення ToR для кожного індивідуального проекту – оперативна необхідність для забезпечення відповідності реальної ситуації теоретичним основам УПЦ.

6.3.

Інноваційні механізми організації управління державними проектами та програмами

«Нове державне управління» («new public management»); «підприємницький уряд» («reinventing government»); врядування («governance»); реінжиніринг («reengineering»); бенчмаркінг (benchmarking); аутсорсинг (outsourcing); «управління за цілями» (management by objectives); «управління за результатами» (management by results); електронне урядування (e-government); проектний менеджмент (project management).

Інновація – це нові знання, що перетворені в продукти (послуги) чи процеси та реалізовані на ринку для задоволення потреб і отримання прибутку. Об’єктом інновації є «новина», яку розглядають як новий порядок, новий метод, нову систему, що виникли як результати творчої діяльності. Нововведення означає, що «новина» прийнята до використання. З моменту розповсюдження «новина» набуває нової якості і стає інновацією.

Світова практика пропонує широкий спектр інноваційних інструментів, підходів до управління, які можна використовувати в діяльності органів публічної влади України. Такими інноваціями в державному управлінні є:

• «нове державне управління» («new public management»);

• «підприємницький уряд» («reinventing government»);

• врядування («governance») – «управління без уряду»;

• реінжиніринг («reengineering»);

• бенчмаркінг (benchmarking) – використання найкращого досвіду;

• аутсорсинг (outsourcing) – передача організацією визначених функцій іншій компанії, що спеціалізується у відповідній сфері;

• «управління за цілями» (management by objectives);

• «управління за результатами» (management by results);

• електронне урядування (e-government), яке охоплює такі складові: «уряд – урядові» («government to government»), «уряд – громадянам» («government to citizens»), «уряд – бізнесу» («government to business»);

• проектний менеджмент (project management).

Розглянемо детальніше зазначені управлінські інновації.

На сьогодні набуває все більшого поширення концепція «нового державного управління», яка «ґрунтується на заміні бюрократичної машини гнучкими автономними організаційними структурами, що несуть відповідальність перед суспільством і розвивають партнерські відносини з приватним сектором та громадянами». Концепція «нового державного управління» передбачає кілька моделей вдосконалення державного управління: власне «нове державне управління» та «підприємницький уряд».

«Нове державне управління» характеризується такими тенденціями: забезпечення гнучкості, гарантування відповідальності, удосконалення менеджменту людських ресурсів, оптимізація інформаційних технологій, розвиток конкуренції і вибору альтернатив, поліпшення якості регулювання.

Гаслом «нового державного управління» є «дозволь керівникам керувати» («let managers manage»), що передбачає надання державним службовцям більше ініціативи та покладення на них більше відповідальності. Інша важлива особливість «нового державного управління» – це чітке розмежування між формуванням політики та її реалізацією. «Нове державне управління» передбачає поділ державних службовців на відповідальних за формування державної політики, за реалізацію державної політики, відповідальних за результати, за витрати, за службове постачання.

!	В основу «нового державного управління» закладений ринковий механізм регулювання. Мотивація й оцінка діяльності державних службовців будується на основі ринкової моделі поведінки. Структура організації державного управління розглядається за аналогією зі структурою організації бізнесу.

Основними характеристиками моделі «нового державного управління» є:

• орієнтування на результати при прийнятті державно-управлінських рішень (ефективність, результативність та якість послуг);

• скорочення управлінських витрат, штату, ресурсів та урядових функцій;

• зменшення сфери управлінського контролю, прозорість і відкритість діяльності державного сектора, удосконалення механізмів звітування та моніторингу;

• децентралізація, максимальне наближення центрів прийняття рішень та надання послуг до споживачів;

• перетворення громіздких бюрократичних структур у структури, що характеризуються мобільністю, конкурентноздатністю, креативністю;

• упровадження строкових контрактних форм найму державних службовців, продовження яких залежить від результатів виконаної роботи;

• надання державним службовцям більшої свободи у виборі засобів для досягнення поставлених цілей та посилення їх особистої відповідальності за принципом “дозволь керівникам керувати”;

• перехід від бюрократичних процедур і регламентів до введення чітких індикаторів оцінки кінцевих результатів діяльності державних службовців та організації, систематична оцінка успішності впровадження програм.

«Нове державне управління» передбачає переміщення фокусування уваги зі структури та процесу управління на результат управління. Найкращий шлях досягнення змін вбачається у зменшенні впливу державного сектора та переході до ринково орієнтованих механізмів управління.

Урамках концепції«нового державного управління» виокремлюють так звану американську модель реформування державного управління, яка впроваджувалась лише у США під назвою «підприємницький уряд», «створення управління наново», «повторний винахід».

«Підприємницький уряд» – радикально новий спосіб ведення державного управління, процес докорінних змін, який характеризується такими ознаками: забезпечення конкуренції між постачальниками послуг, надання права громадянам контролювати діяльність уряду, вимірювання виконання роботи уряду за результатами, управління за цілями та місіями, але не за правилами та положеннями, ставлення до населення як до споживачів, пропонування населенню альтернатив, запобігання утворенню проблем, замість їх вирішення, спрямування діяльності на заробляння грошей, а не на їх витрачання, розподіл повноважень за принципом залучення усіх працівників до прийняття рішення, надання переваги ринковим механізмам замість бюрократичним, зосередження не тільки на наданні адміністративних послуг, але і на об’єднанні державного та приватного секторів для вирішення суспільних проблем.

Виявлені з часом недоліки «нового державного управління» підштовхнули до розробки нового типу управління – врядування, більш придатного для використання в умовах сьогодення. Зміст поняття «врядування» («governance») означає становлення особливого типу управління, суть якого відображається у формулі «управління без уряду» («governing without government»). Цей термін у перекладі українською мовою має кілька значень: керівництво, загальне управління, регулювання, врядування.

!	Найбільш вдалим перекладом вважається «врядування», яке означає співробітництво на партнерських засадах між державним і недержавним секторами. Врядування передбачає залучення усіх суб’єктів у процеси прийняття державно-управлінських рішень.

За цього типу управління роль держави виконує широке коло суб’єктів державного і недержавного сектора: приватні компанії, неурядові організації, органи місцевого самоврядування, населення. Вони використовують різноманітні способи та інструменти розв’язання суспільних проблем (контракти, позики, субсидії). Неурядові суб’єкти мають право реалізовувати урядові програми, надавати послуги, профінансовані державою для досягнення встановлених цілей. Держава виконує функцію налагодження партнерства між суб'єктами суспільних відносин.

Характерними ознаками врядування є:

- збалансування інтересів державних, приватних, громадських та міжнародних інститутів на принципах рівноправної участі;

- оцінювання державного управління не лише за економічними індикаторами ефективності, але і за політико-моральними критеріями.

Найефективнішим вбачається використання моделі врядування на регіональному рівні, оскільки саме на регіональному рівні надається 75 % послуг громадянам і є можливість співпраці державних та недержавних інституцій.

Ще одним інноваційним інструментом управління є реінжиніринг. Реінжиніринг визначається як перегляд фундаментальних основ, на яких будується організація, шляхом радикального переконструювання її процесів, систем і структур навколо бажаних результатів. Перш за все він сфокусований на вимогах та очікуваннях клієнтів, а вже потім на реструктуризації, інноваціях продукції, послуг, технологічного забезпечення і управління.

Принципами реінжинірингу є:

• організація діяльності на основі результатів, а не функцій (діяльність повинна бути організована на основі результатів для зручності клієнтів, а не на основі функцій дня зручності роботи підрозділів);

• одночасне, паралельне виконання завдань для зниження часових витрат (сучасні споживачі не хочуть чекати тривалого послідовного здійснення різних програм і надання послуг, тому державні службовці повинні успішно реалізовувати кілька програм чи надавати кілька послуг одночасно);

• доступність інформації і переміщення прийняття рішень у джерела виникнення проблем (одержання інформації відразу, в будь-який час, у будь-якому місці й у будь-якій кількості, необхідній для прийняття рішень);

• зосередження надання послуг в єдиному центрі (споживачі при отримані послуг повинні звертатися до одного співробітника чи відділу установи, а не до різних фахівців залежно від приватних потреб);

• акцентування уваги на здійсненні видів діяльності, що безпосередньо пов'язані із забезпеченням потреб споживачів (види діяльності не є однаково важливими, тому більшу увагу слід приділяти тим, які поліпшують взаємозв’язок із клієнтами і фокусуються на їхніх потребах і очікуваннях);

• зміна ролі управління з віддання вказівок, перевірок і контролю на комунікації, підтримку, передачу повноважень і надання допомоги;

• встановлення і використання в діяльності «перебільшених», завищених, цілей, що дозволить згуртувати для їх досягнення усі підрозділи та усіх службовців, що є вкрай важливим в періоди здійснення змін в організації;

• застосування методу «зворотної побудови ланцюжка», який означає визначення кінцевої мети та кінцевих результатів, а потім поетапне повернення до теперішнього стану;

• розпочинання діяльності з «чистого листа», що наділяє відчуттям новизни, яка сприяє розвитку креативних підходів і впровадженню інновацій в організації, однак це не означає нівелювання попередніх досягнень;

• докорінний перегляд змісту, процедур, процесів та принципів діяльності, що приводить до істотних змін діяльності організації загалом;

• перехід від тактичних моделей удосконалення і модернізації організації («робіть це краще» чи «робіть це з меншими витратами») до стратегічних моделей («як це повинно бути зроблене»).

!	Метою реінжинірингу є різкі, швидкі, кардинальні зміни за короткий проміжок часу замість покрокових перетворень та «безперервного удосконалення», що притаманне іншим моделям.

Цей метод передбачає удосконалення обслуговування, підвищення якості, зменшення вартості, зменшення розмірів, скорочення витрат, проте не враховує людський фактор та мотивацію працівників. Реінжиніринг не є новим, він передбачає поворот до минулого, до принципів поділу праці за Тейлором.

Ознаками реінжинірингу є:

• поділ завдань на простіші, які легше виконувати;

• виконання стадій роботи у своєму природному порядку;

• виконання роботи найкращим способом, яким вона може бути зроблена;

• скорочення перевірок і контролю за виконанням окремих завдань;

• відповідність між роботою, структурою, методами, організаційними цінностями;

• узгодженість роботи із змінами середовища;

• вирівнювання ієрархічних організаційних структур;

• нагородження за досягнуті результати, а не за діяльність;

• зміна відділів, департаментів від функціональних на проектні.

!	Реінжиніринг широко використовується у приватному секторі та дуже обмежено у державному управлінні, оскільки він пропагандує радикальні зміни, які можуть загрожувати інтересам суспільства.

Ще одним інноваційним інструментом є бенчмаркінг, що передбачає адаптування до власних умов найкращого досвіду управління. В основу бенчмаркінгу покладена ідея еталонного порівняння. Він дозволяє зрозуміти, як працюють провідні компанії, і як досягти таких самих, або кращих, результатів.

Терміном «бенчмаркінг» (benchmarking) позначається однин з методів удосконалення діяльності, назва якого походить від англійських слів «bench» («початок відліку», «рівень», «висота») та «mark» (відмітка). Це словосполучення трактується по-різному: «опорна відмітка», «еталонне порівняння». У японській мові існує вираз «dantosu», який перекладається як «прагнення стати кращим з кращих» і виражає суть поняття «бенчмаркінг». Засновниками бенчмаркінгу вважають японців, які навчилися ідеально копіювати досвід європейців та американців, виявляти його сильні і слабкі сторони, удосконалювати та застосовувати в себе.

!	Бенчмаркінг – це процес пошуку, вивчення і впровадження найкращих з відомих методів управління. Він спрямований на пошук, оцінку та навчання у тих, хто досяг найкращих результатів у даній сфері.

Бенчмаркінг дає організації низку переваг, а саме: чітке розуміння того, як організація повинна виглядати після впровадження змін; сприяння зниженню ризику, запобігання помилкам, а також часовим і фінансовим витратам, які пов’язані з набуттям досвіду.

Основними цілями бенчмаркінгу є підвищення ефективності діяльності, прискорення процесу змін і управління ним, розширення кругозору організації, усвідомлення досягнень світового рівня. Основними видами бенчмаркінгу є:

• горизонтальний (пошук, вивчення і застосування окремих операцій та технологій для покращення результатів діяльності організації);

• вертикальний (пошук, вивчення і застосування кращих досягнень, що охоплюють повний цикл діяльності усієї установи в цілому);

• внутрішній (порівняння окремих операційних дій або функцій з подібними в самій установі і виявлення того, що необхідно удосконалювати);

• зовнішній (пошук і вивчення кращого досвіду серед інших компаній з метою визначення можливості його застосування);

• інституційний (процес вдосконалення окремої організації на основі кращих зразків діяльності і досягнення ефективності інших організацій);

• корпоративний (процес вдосконалення групи установ на основі партнерських відносин, обміну та розповсюдження досвіду).

Бенчмаркінг базується на виконанні функцій планування, дослідження, аналізу, адаптації, удосконалення. Використання бенчмаркінгу передбачає чітку постановку завдань і визначену послідовність етапів:

• вивчення, структуризація проблем організації;

• постановка мети та завдань вирішення окремої конкретної проблеми;

• пошук компанії-еталону, в якій дані проблеми розв’язуються ефективніше;

• аналіз інформації щодо стану та вирішення проблем у компанії-еталоні;

• вивчення управлінських процесів та досягнутих конкретних результатів, а також переваг і успішних проектів та шляхів їх реалізації;

• успішна адаптація досвіду, корисних рішень, методів управління та методик вирішення проблем до особливостей функціонування компанії;

• оцінка ефективності вирішення проблеми шляхом порівняння отриманих результатів з результатами компанії-еталона.

Бенчмаркінг – це тривалий, безперервний процес. Досягнення одноразових позитивних результатів не є кінцевою метою проведення бенчмаркінгу. Він дозволяє зрозуміти, як працюють провідні організації, і досягнути таких же, а можливо, навіть вищих результатів, а також скоротити витрати, підвищити показники ефективності та результативності.

!

На сьогодні бенчмаркінг є альтернативним методом стратегічного планування, в якому завдання визначаються не від досягнутого, а на основі аналізу показників конкурентів. Еталонами для порівняння є не тільки досягнення конкурентів, але й найкращий досвід провідних організацій інших галузей, чи встановлені стандарти, яких повинна досягнути організація.

Разом з тим,існують певні труднощі застосування методології бенчмаркінгу в системі державного управління: важко знайти яку-небудь одну організацію, найкращу у всіх аспектах діяльності, якою вона займається; існує безперервна потреба в пошуку досконаліших, кращих, процесів діяльності, методів, технологій тощо; зібрану інформацію про передовий досвід необхідно належним чином трансформувати для застосовування в межах органу державного управління.

Та незважаючи на це, бенчмаркінг потрібно впроваджувати у діяльність органів публічної влади України. Бенчмаркінг найдоцільніше використовувати при розробці стратегій регіонального розвитку для встановлення показників досягнення стратегічних цілей на основі досвіду зарубіжних країн.

Ще одним інноваційним інструментом управління є аутсорсинг.

Аутсорсинг (англ. outsourcing, out – зовнішній, source – джерело, ресурс) на українську мову перекладається як «запозичення ресурсів ззовні», залучення зовнішніх ресурсів для виконання визначених функцій. Аутсорсинг – це виконання сторонньою організацією певних завдань, передача організацією функцій іншій компанії, що спеціалізується у відповідній сфері.

Аутсорсинг передбачає створення зовнішніх щодо органів державної влади спеціалізованих агенцій, здатних ефективно надавати послуги у сфері публічного управління, які раніше здійснювали відповідні служби органів державної влади. На аутсорсинг найчастіше передаються такі функції, як ведення бухгалтерського обліку, перекладацькі послуги, видавничі послуги, транспортні послуги, послуги з обслуговування комп’ютерної мережі та інформаційної інфраструктури.

Аутсорсингова агенція повинна забезпечувати економію фінансових ресурсів, якісне виконання переданих функцій, надання послуг вищого рівня за рахунок спеціалізації, акумуляцію новітніх технологій та передового досвіду і розповсюдження його серед працівників органів державної влади.

Аутсорсингові служби мають статус консалтингових підрозділів, що надає їм більшої самостійності під час виконання своїх спеціалізованих функцій із застосуванням новітніх технологій. На відміну від послуг сервісу і підтримки, що мають разовий, епізодичний, випадковий характер, які обмежені початком та завершенням, на аутсорсинг передаються зазвичай функції на основі тривалого контракту (не меншого одного року).

!	У державному управлінні аутсорсинг означає передачу органами державної влади допоміжних функцій та дій приватним структурам з метою підвищення ефективності виконання цих функцій та дій.

Аутсорсингові агентства не залежать ні від регіональних органів державної влади, ні від органів місцевого самоврядування, ні від системи державної служби загалом.

Перевагами використання методики аутсорсингу в державному управлінні є те, що аутсорсинг дає можливість органам державної влади концентруватися на основних цілях діяльності, переорієнтовувати внутрішні ресурси на важливіші цілі, використовувати ресурси приватних компаній, які є недосяжними для органів державної влади на даний час.

В Україні застосування аутсорсингу в органах державної влади має обмежений характер, оскільки інформація, яка використовується в органах державної влади, часто є конфіденційною, що унеможливлює виконання певних функцій державного управління сторонніми організаціями.

На сьогодні набуває широкого використання також цільове управління. Відомі два варіанти застосування цільового підходу до управління: «управління за цілями» та «управління за результатами».

«Управління за цілями» передбачає доведення принципів цільового підходу до кожного конкретного виконавця, а також «проникнення» цілей на всі рівні ієрархії управління. Цей підхід охоплює виконання таких етапів:

• визначення мети (формування довгострокових цілей для всієї організації, визначення цілей для підрозділів, розробка цілей для кожного працівника);

• планування заходів (визначення заходів для досягнення цілей, встановлення взаємозв’язків між заходами, визначення потреби в ресурсах, призначення відповідальних осіб за виконання заходів);

• контроль (системна оцінка виконавцями міри реалізації заходів, коригування виконавцями планових заходів);

• періодична звітність (оцінювання керівником міри досягнення цілей, міри досягнень загальної мети та оцінювання результатів виконавців).

«Управління за результатами» – підхід, що орієнтується на досягнення очікуваних результатів і застосовує критерії, показники, системи показників для оцінки результатів організації загалом, окремого підрозділу чи виконавця.

Ключовими результатами діяльності організації вважаються конкретні цілі, що піддаються вимірюванню, досягнення яких можна визначити техніко-економічними показниками.

Загальними характеристиками підходу «управління за результатами» є: планування і досягнення чітко визначеного результату діяльності, тісний зв’язок між завданнями та очікуваними результатами, стимулювання працівників за досягнуті результати, уникнення проведення «контролю заради контролю», використання широкого кола критеріїв оцінки результатів, аналіз поточних результатів, урахування на майбутнє накопиченого позитивного та негативного досвіду («перемог» та «поразок»), заперечення тези про те, що «результати мають виникати автоматично, завдяки роботі підлеглих».

!	В Україні підходи «управління за цілями» та «управління за результатами» частково використовуються органами виконавчої влади, зокрема при розробці обласних цільових програм.

Ще одним інноваційним інструментом управління є «електронне урядування», або як його часто називають «електронний уряд». Електронне урядування (англ. – «e-government») – це використання нових інформаційних та комунікативних технологій в органах державного управління для вдосконалення його функціонування та надання електронними засобами адміністративних послуг всім категоріям громадян та приватним структурам, а також їх інформування про роботу державних органів, що робить максимально простим і доступним щоденне спілкування громадян і бізнесових структур з офіційними установами.

Часто поняття електронного урядування зводиться тільки до звичайного дублювання в електронному вигляді поточної діяльності державної установи. Однак цей підхід є невірним, оскільки електронне урядування слід розглядати як підхід, спрямований на підвищення ефективності діяльності держави загалом.

Система електронного урядування передбачає, що будь-яка фізична або юридична особа через Інтернет може звертатися із запитами до державних установ для одержання необхідної інформації та отримання певних адміністративних послуг.

Концепція електронного урядування складається з трьох модулів:

• уряд – урядові («government to government», G2G);

• уряд – громадянам («government to citizens», G2C);

• уряд – бізнесу («government to business», G2B).

Модуль «уряд – урядові» передбачає створення внутрішньоурядової інформаційної мережі і перенесення до неї основних та специфічних баз даних, з якими працюють різні ланки урядової структури, а також інформатизацію, автоматизацію управлінських процесів, та запровадження електронного документообігу в органах державної влади усіх рівнів. Окремі операції, які виконуються в електронному, безпаперовому режимі, зокрема, пересилання електронною поштою документа, який адресатом знов роздруковується і подається на підпис іншій особі, не характеризують уряд як електронний.

Метою запровадження модуля «уряд – громадянам» є перетворення державних структур на сервісну службу, що покликана забезпечувати максимально комфортні умови для життя і роботи громадян та їх самореалізації. Цей модуль повинен забезпечити надання таких послуг громадянам: електронний пошук роботи, доступ до бази даних стосовно ринку праці, надання консультацій щодо здоров’я, подання заявок про позики на навчання і студентську стипендію, заповнення електронних бланків, обмін даними між урядом і громадянами, здійснення платежів за послуги за допомогою кредитних карт тощо.

Завданнями модуля «уряд – бізнесу» є: спрощення започаткування і ведення бізнесу, активізація малого та середнього бізнесу, оптимізація менеджменту та підвищення ефективності діяльності бізнес-структур.

Модуль «уряд – бізнесу» може забезпечити надання таких послуг: заповнення реєстраційних форм на податки, подання заявок на регіональні гранти підтримки, ліцензування, одержання оплати від уряду за надані товари і послуги, участь у державних закупівлях.

Це далеко не повний перелік, послуг, які можуть запропонувати модулі «уряд – громадянам» та «уряд – бізнесу». Вони передбачають автоматизацію роботи з документами, заявами громадян, довідками, ліцензіями, іншими актами, які легалізують певну діяльність громадянина, а також можливість громадянина відслідковувати долю його запиту, скарги, пропозиції, вимоги.

Офіційна установа перестає бути «чорною скринькою», в якій безслідно зникають всі вияви громадянської активності. Наслідками запровадження цих модулів має бути: забезпечення відкритості та прозорості діяльності державного апарату; економія часу та матеріальних ресурсів; підвищення якості надання адміністративних послуг; зниження та ліквідація залежності громадянина чи бізнесової організації від сваволі чиновників.

Перевагами впровадження електронного урядування є:

• для громадян – підвищення якості життя, вдосконалення системи соціальних послуг, системи охорони здоров’я, забезпечення безпеки, збільшення можливостей для навчання протягом усього життя, забезпечення ефективнішого захисту довкілля, одержання адміністративних послуг через Інтернет, залучення до процесу управління державою;

• для бізнесу – полегшення процедур, пов’язаних з виробництвом та торгівлею, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників на міжнародному ринку, співпраця з державою;

• для державних структур – підвищення ефективності роботи, впорядкування законів і регулювання, реєстрація інформації, електронний документообіг, покращення відносини з населенням, залучення всіх громадян у політичні обговорення, зосередження уваги на стратегічних напрямках.

!	На сьогодні інструменти електронного урядування частково використовуються органами державної влади в Україні. Зокрема це стосується інформування населення про діяльність органу державної влади. Але, поки що це відбувається тільки в односторонньому режимі.

Ще одним інноваційним інструментом управління є проектний менеджмент (project management).

Управління проектами (західний аналог – проектний менеджмент) на сьогоднішній день є загальновизнаною методологією здійснення управлінської діяльності і містить дві основні частини.

Перша частина проектного менеджменту вивчає предметну галузь проекту, яка включає визначення ключових термінів, середовище, в якому функціонують проекти, та процеси управління проектами (процеси ініціалізації, планування, виконання, контролю та закриття проекту).

Друга частина проектного менеджменту – це функції (інколи їх називають функціональними підсистемами) управління проектами, які поділяють на три групи:

• основні: управління інтеграцією, змістом, часом, ресурсами, вартістю;

• інтегруючі: управління якістю, персоналом, інформацією, закупівлями;

• підтримуючі: управління ризиком, змінами (конфігурацією).

Окремо виділяють управління ефективністю та проектний аналіз. Функціональні підсистеми управління проектами подані на рис. 6.1.

Розглянемо детально функції проектного менеджменту з метою їх подальшого використання в організації управління державними (публічними) проектами і програмами.

Рис. 6.1. Функціональні підсистеми управління проектами.

Управління інтеграцією проекту (integration management). Інтеграція проекту передбачає координацію елементів, виконавців, функцій, процесів проекту для забезпечення його цілісності. Це досягається шляхом розробки структури проекту, яка передбачає розбивку проекту на окремі блоки з метою переходу від загальних цілей до чітко визначених завдань та робіт, полегшення управління реалізацією проекту, розподілу відповідальності за виконання робіт, пов’язання робіт із структурою організації, створення єдиної бази для планування і контролю за витратами, точної оцінки часу та матеріальних ресурсів, моніторингу ходу виконання робіт, аналізу результатів. Структуризація проекту полягає в поєднанні структури робіт (WBS – Work Breakdown Structure), структури організації (ОBS – Organization Breakdown Structure) та структури ресурсів (RBS – Resource Breakdown Structure).

Основна увага при структуризації проекту зосереджується на формулюванні мети та цілей проекту, які повинні бути реалістичними, вимірними, пов’язаними, несуперечливими, зорієнтованими в просторі і часі. Лише тоді можна забезпечити процес моніторингу та оцінювання рівня їх досягнення. Більшість цілей органів державного управління є лише загальними побажаннями, які не підкріплені попереднім аналізом та ресурсами. Вони не відповідають критеріям, що ставляться до їх формулювання, є декларативними.

Насамперед, очевидним є фактична неможливість проведення моніторингу та оцінювання. З цього порушується один з базових принципів управлінської діяльності – принцип цілеспрямованості. З метою усунення зазначених недоліків в органах публічного управління необхідно уточнювати та переглянути стратегічні, операційні цілі та завдання, визначати перелік робіт, встановлювати відповідальних, призначати ресурси для кожної роботи.

Управління змістом (обсягами робіт) в проекті (scope management). Зміст проекту – це впорядкований перелік усіх робіт, які слід виконати для досягнення мети (цілей або завдань) проекту.

Зміст проекту ототожнюють із ієрархічною структурою робіт проекту (WBS). Формування WBS починається з розподілу цілей проекту на підцілі, аж до досягнення найдрібніших позицій – робіт, що підлягають контролю. В загальному вигляді WBS складається із таких рівнів: проект – підпроект – пакети робіт (група робіт, об’єднаних за спільною ознакою) – окремі роботи. Для окремих робіт проекту призначаються виконавці, ресурси, бюджет, часові рамки та коди. Ієрархічну структуру робіт доцільно використовувати при розробці заходів обласних цільових програм.

Управління часом (тривалістю) в проекті (time management). Дана функція означає планування і контроль термінів виконання проекту та забезпечує своєчасне завершення усіх передбачених робіт проекту. Функція управління часом у проекті передбачає: визначення діяльності (визначення переліку робіт); визначення послідовності робіт; оцінку тривалості робіт; та розробку календарного плану (відповідно до вказаного переліку робіт, їх тривалості та послідовності). Календарний план як перелік тільки планових параметрів робіт проекту втрачає свій сенс без порівняння з фактичними термінами їх виконання, тому надзвичайно важливим питанням є контроль за ходом виконання робіт проекту.

Управління ресурсами в проекті (resource management). Дана функція охоплює планування ресурсів; розподіл їх за роботами проекту; оптимізацію на основі ресурсної гістограми; облік і контроль за їх використанням.

Управління вартістю (витратами) проекту (cost management). Дана функція проектного менеджменту включає процеси планування і контролю витрат з проекту для забезпечення реалізації проекту у рамках прийнятого бюджету. Складається з таких етапів: оцінки вартості ресурсів, формування кошторису та бюджету, фінансового контролю за зміною вартості. Останній етап – контроль за зміною вартості проекту – проводиться на основі методу освоєного обсягу робіт.

Управління якістю проекту (quality management). Дана функція охоплює діяльність із забезпечення якості виконання робіт та якості продукції і послуг проекту на всіх етапах життєвого циклу проекту.

Управління людськими ресурсами (human resource management). Управління персоналом проекту забезпечує найефективніше використання людських ресурсів на всіх фазах життєвого циклу проекту. Управління людськими ресурсами передбачає побудову матриці відповідальних за виконання робіт, яка містить список пакетів робіт WBS на одній осі та список підрозділів організації і виконавців робіт ОBS – на іншій.

Реалізація проекту відбувається в межах організаційної форми, структура якої в значній мірі впливає на сам проект. Розрізняють: функціональну, проектну та матричну організаційну структуру. Остання є проміжною формою, що об’єднує переваги проектної та функціональної структур. Існує три різновиди матричної структури управління: слабка матриця, збалансована матриця та жорстка матриця.

Управління інформацією та комунікаціями в проекті (information and communication management). Дана функція забезпечує своєчасне отримання, збирання, поширення, зберігання та розміщення інформації про проект. Основна мета управління комунікацією проекту – це забезпечення учасників проекту інформацією.

Управління закупівлями в проекті (procurement management). Дана функція включає процеси придбання товарів, продукції і послуг від зовнішніх організацій-постачальників за межами організації-виконавця.

Розрізняють закупівлі робіт, матеріалів, обладнання, послуг та використання послуг консультантів проекту. Інтегруючим елементом цих ресурсів є переважний спосіб їх закупівель – через конкурсні торги (тендери), які можуть проводитися за допомогою процедур відкритих, закритих, двоступеневих торгів, процедури запиту цінових пропозицій та закупівлі в одного виконавця.

Управління ризиками проекту (risk management). Ризик – це невизначеність, пов’язана з можливістю виникнення збитків або зниженням ефективності проекту. Існують такі типи реакції на ризик: ухилення від ризику, пом’якшення ризику (страхування ризику), прийняття ризику (резервування).

Проектний аналіз. Прийнято розрізняти такі види проектного аналізу: маркетинговий, технічний, екологічний, організаційний (інституційний), соціальний, економічний, бюджетний, фінансовий.

Оцінка ефективності проекту здійснюється на основі розрахунку грошових потоків від інвестиційної, операційної та фінансової діяльності. Далі проводять аналіз показників: чистої теперішньої вартості, внутрішньої норми рентабельності та терміну окупності проекту.

Прийнято розрізняти три види ефективності проекту: комерційну, бюджетну та економічну ефективність. Комерційна ефективність розраховується з метою визначення прибутковості проектів приватних фірм. Бюджетна ефективність визначається для державного бюджету чи місцевих бюджетів різних рівнів. Економічна ефективність розраховується з позиції інтересів держави загалом, у випадках, коли оцінка комерційної та бюджетної ефективності є неможливою, або недостатньою.

При розрахунку ефективності державних проектів потрібно пам’ятати про їх відмінності від проектів приватних фірм. З цього приводу варто навести думку Шарова Ю.П., який зазначає, що «державні послуги рідко коли приносять дохід у звичайному його розумінні, і, оскільки вони призначені для громадян, то «дохід» – це вигоди з точки зору громади або суспільства. Перекладу цих суспільних вигод на суто монетарну мову іноді важко досягти, набагато важче, ніж приватним фірмам, які свої розрахунки будують на ринкових цінах. Таким чином, прибуток або чистий дохід не підходить для вимірювання більшості державних послуг».

Викладене становить особливий інтерес щодо можливостей застосування інструментів проектного менеджменту в публічній сфері. Визначимо основні управлінські функції та засоби проектного менеджменту, за допомогою яких можна реалізувати ці функції (табл. 6.1.).

Таблиця 6.1.

Управлінські функції та їх реалізація засобами проектного менеджменту

№	Основні функції управління	Засоби проектного менеджменту
1	Планування	Ієрархічна структура робіт Сіткове моделювання Діаграма Ганта Ресурсні профілі
2	Організація	Матрична організаційна структура
3	Мотивація	Матриця відповідальності
4	Контроль	Контроль фактичного виконання робіт Контроль за зміною вартості проекту

Засоби проектного менеджменту доцільно використовувати в публічній сфері для планування та управління реалізацію програм соціально-економічного розвитку областей, регіональних цільових програм та стратегій розвитку регіонів.

Описаний перелік інноваційних інструментів управління (рис.6.2.) допускає можливість появи нових інструментів, які повинні характеризуватися зв'язаністю і узгодженістю. Проте їх застосування в повному обсязі вимагає значних фінансових ресурсів, що не завжди під силу органам публічної влади. Разом з тим у такому прямолінійному підході немає необхідності, оскільки одні і ті ж інструменти працюють неоднаково в різних умовах.

Рис. 6.2. Зміст інноваційних інструментів управління

Основна проблема полягає в тому, щоб з урахуванням накопиченого світового досвіду вибрати і використовувати найбільш ефективні в конкретних умовах інструменти управління і зосередити на них ресурси, що є у розпорядженні органів публічної влади з найменшими витратами ресурсів.

6.4.

Креативні технології управління програмами та проектами розвитку організацій публічного сектору

Креативність, креативні технології, креативний потенціал менеджера проекту, проактивне та реактивне управління.

Креативність – творчий хист, загальна здібність до творчості. Головними ідеологами креативності є американські психологи Дж. Гілфорд і П.Торренс.

Креативність в інноваційній діяльності^ розуміється як вміння генерувати та реалізовувати нові рішення і замисли в інноваційному розвитку організації. Креативність забезпечується низкою факторів: компетенцією інженерно-технічного персоналу, його вмінням здійснювати реінжиніринг продукції з доведенням її до конкурентноздатних умов; спроможністю менеджерів з розвитку виробництва підготувати та реалізувати проект розвитку на основі ідей реінжинірингу продукції; ефективністю стратегічного менеджменту та маркетингу при просуванні продукції на ринку; запровадженням системи управління якістю як стратегічного компоненту процесу розвитку тощо.

Креативні технології – це методи і технології творчого пошуку і розробки новини.

Креативна технологія управління проектами – технологія розв’язання творчих задач управління проектами, портфелями проектів і програмами, що потребує концентрації інноваційного потенціалу команди при підготовці та прийнятті управлінського рішення в умовах ринкової невизначеності.

Управлінське рішення – це результат конкретної управлінської діяльності менеджера. Управлінське рішення – це вибір, який має зробити керівник, щоб виконати обов’язки, обумовлені займаною їм посадою. Мета такого рішення – забезпечити досягнення поставлених завдань. Саме тому найефективнішим управлінським рішенням є вибір, який буде реалізований і внесе найбільший вклад в досягнення кінцевої мети. У даному аспекті рішення можна розглядати як продукт управлінської праці, а його прийняття як процес, що веде до появи продукту.

Для підготовки і прийняття управлінських рішень використовуються різноманітні креативні технології:

• технологія відкритого простору (Open Space);

• технологія мозкової атаки (Brainstorm);

• технологія «шести шляп»;

• активне використання кращого світового досвіду (Benchmarking);

• технологія активної взаємодії експертів (Delphi Panel);

• реінжиніринг бізнес-процесів (BRP);

• системи управління якістю (TQM);

• оцінка затрат на всьому життєвому циклі продукту (LCC) тощо.

!	Креативність, як вміння генерувати і реалізовувати нові рішення, є найслабкішим місцем у більшості менеджерів вітчизняних підприємств.

Креативний потенціал менеджеру проекту – здатність до пошуку і реалізації інноваційних рішень в тих ситуаціях, коли традиційні моделі та методи управління проектами не ефективні.

Креативний потенціал, з точки зору управління проектами, поділяється на реактивний та проактивний, в залежності від стилю управління та завдань менеджера проекту.

Реактивний характер управлінського рішення пов’язаний з необхідністю реагувати на критичну ситуацію або проблему, що виникла в процесі управління. Такі рішення, як правило, приймаються терміново і без врахування стратегічних цілей та перспектив розвитку організації. Практика організаційного розвитку показує, що реактивний стиль прийняття управлінських рішень суттєво поступається проактивному.

Сутність проактивного управління полягає у використанні моделей передбачення розвитку організації та її елементів, у комплексі з аналізом поточної ситуації та виробленням рішень на основі максимально точних прогнозів поведінки організації. При цьому точність прогнозів залежить від точності прогнозних моделей поведінки організації та її середовища у взаємодії.

!	В умовах ринкової економіки успіх організацій державного (публічного) сектору залежить від двох факторів: - вироблятися має те, що буде прийнято ринком та середовищем; - процес виробництва продукту чи послуги має бути ефективним.

Організації публічного сектору в умовах ринкових відносин та глобальної конкуренції вимушені ввести деякі корекції в стратегії свого розвитку. Успіх діяльності^ будь-якої організації визначається тим, наскільки адекватно, швидко та ефективно вона здатна провести зміни, що відповідають мінливості навколишнього середовища. Як показує світовий досвід, шлях до нормалізації в інвестиційній сфері лежить через створення проектно-орієнтованих організаційних і виробничих структур та використання підходів і методів цільового управління інвестиційними проектами та програмами. Для ціленаправленого здійснення таких змін необхідний проактивний проектний підхід як фактор підвищення ефективності розвитку організацій та формування їх конкурентноздатності.

Програми організаційного розвитку розробляються і реалізуються практично усіма організаціями, що функціонують в конкурентному ринковому середовищі. Успіх програми розвитку організації залежить від її технологічної зрілості^ та компетенції проектного менеджеру – базового ресурсу розвитку.

Проактивне управління програмами і проектами визначає систему моделей, методів і механізмів на основі бачення, побудованого у межах моделі життєвого циклу організації, що синхронізована з життєвими циклами продуктів, та розвитку набору механізмів і інструментів, що забезпечують швидке стабільне зростання організації в процесі реалізації інноваційної стратегії.

Проактивне управління (за визначенням С.Бушуєва) – це прогнозоване активне управління ні поточною діяльністю менеджерів і спеціалістів, а їх діяльністю в майбутньому.

Проактивне управління здійснюється за наявності:

• активних елементів, що формують енергетичні центри проектів – технологічна зрілість та компетенція проектних менеджерів;

• прогнозної моделі життєвого циклу розвитку організації;

• моделі збалансованого розвитку за рівнями: продукт – технології – менеджмент – бізнес.

Методологія проактивного управління базується на комплексі моделей розвитку організації, просування на ринок нових продуктів, заміни технологій, систем і стилів управління, мотивації персоналу тощо. При цьому моделі життєвих циклів виконують роль навігаційних структур, а модель збалансованого розвитку визначає базову інтеграційну стратегію програми, що забезпечує конкуренцію та технологічну зрілість організації (рис. 6.3.).

Рис. 6.3. Механізми проактивного управління програмами організаційного розвитку

Філософія проактивного управління основана на очікуваному досягненні результатів проектів за визначеними критичними точками. Для прикладу: зростання організації подібне за зростанням дитини – йому періодично потрібно змінювати одяг, обув та інше. Точно так же організація потребує перебудови функцій, оргструктур і стилів управління, систем взаємодії, якості, логістики тощо.

Висновки до розділу

Основною ознакою програмно-цільового управління є створення спеціального документу, що пов’язує воєдино цілі і ресурси – цільової комплексної програми – директивного адресного документу, в якому відображається мета і комплекс виробничих, науково-дослідних, організаційно-господарських, соціальних та інших завдань і заходів, спрямованих на реалізацію народногосподарських проблем і ув’язаних по ресурсах, виконавцях і термінах виконання.

Поняття «проектний цикл» розуміється як послідовний процес, у межах якого плануються, виконуються та оцінюються проекти. Цикл включає в себе кілька етапів. Проектний цикл, прийнятий Європейською Комісією, складається з п’яти етапів: програмування, визначення, формулювання, здійснення, оцінка. Однією з переваг УПЦ є те, що всі етапи об’єднуються в цикл таким чином, що проектні цілі та питання стійкості залишаються в центрі уваги на протязі всього життєвого циклу проекту.

Світова практика пропонує широкий спектр управлінських інновацій, які доцільно використовувати в управлінні публічними (державними) програмами і проектами, зокрема:

Засоби проектного менеджменту, зокрема ієрархічна структура робіт, діаграма Ганта, ресурсні профілі, підвищать результативність стратегічного планування та програмно-цільового управління. Їх використання забезпечить відповідну концентрацію інтелектуальних, матеріальних і фінансових ресурсів, ефективне їх поєднання в часі і просторі. Матриця відповідальних забезпечить зв’язок певних управлінь, відділів та окремих державних службовців органів державної влади, із завданнями та заходами програм, за виконання яких вони відповідають. Моніторинг часових та фінансових показників може бути корисними при проведенні контролю за ходом реалізації заходів програм.

Бенчмаркінг, який передбачає вивчення найкращого досвіду, генерацію нових ідей, придатних для впровадження, доцільно використовувати у стратегічному плануванні, зокрема для розробки показників оцінювання результатів реалізації стратегій регіонального розвитку.

Аутсорсинг, що означає передачу визначених функцій управління стороннім організаціям, доцільно використовувати при формуванні та реорганізації структури органів державної влади. Аутсорсинг передбачає також залучення провідних експертів для розробки регіональних цільових програм та стратегій регіонального розвитку.

Реінжиніринг, який передбачає фундаментальне переосмислення діяльності та відповідні дії для досягнення кардинальних змін, доцільно використовувати з метою раціонального розподілу функцій та повноважень між відділами та управліннями ОДА. Це конкретизує повноваження окремих структурних підрозділів та підвищить результативність їх роботи.

Електронне урядування передбачає взаємодію органів державної влади із зовнішнім середовищем. Використання цієї інновації сприятиме залученню до розробки та реалізації стратегій регіонального розвитку місцевої влади, ділових кіл та безпосередньо громадян, що підвищить ефективність реалізації стратегій.

Використання зазначених інноваційних інструментів забезпечить ефективне та результативне управління програмами і проектами в публічній сфері.

Креативна технологія управління проектами – технологія розв’язання творчих задач управління проектами, портфелями проектів і програмами, що потребує концентрації інноваційного потенціалу команди при підготовці та прийнятті управлінського рішення в умовах ринкової невизначеності.

Організації публічного сектору в умовах ринкових відносин та глобальної конкуренції вимушені ввести деякі корекції в стратегії свого розвитку. Успіх діяльності будь-якої організації визначається тим, наскільки адекватно, швидко та ефективно вона здатна провести зміни, що відповідають мінливості навколишнього середовища. Як показує світовий досвід, шлях до нормалізації в інвестиційній сфері лежить через створення проектно-орієнтованих організаційних і виробничих структур та використання підходів і методів цільового управління інвестиційними проектами та програмами. Для ціленаправленого здійснення таких змін необхідний проактивний проектний підхід як фактор підвищення ефективності розвитку організацій та формування їх конкурентноздатності.

Контрольні питання

1. Розкрийте сутність програмно-цільового управління.

2. З яких частин складається структура цільової комплексної програми?

3. На яких принципах програмно-цільового управління базується процес розробки цільових програм?

4. Розкрийте сутність системи управління проектним циклом.

5. Назвіть основні інноваційні механізми організації управління державними проектами та програмами. Коротко охарактеризуйте їх.

6. Охарактеризуйте основні функціональні підсистеми управління проектами.

7. Як ви розумієте креативність в управлінні проектами?

8. Дайте характеристику реактивного стилю управління.

9. Розкрийте сутність проактивного управління.

Використані джерела

1. Бушуев С.Д., Бушуева Н.С. и др. Креативные технологии управления проектами и программами: Монография. – К.: «Саммит-Книга», 2010. – 768 с.

2. Верба В. А. Проектний аналіз [Текст] : підручн. / В. А. Верба, О. А. Загородніх. — К. : КНЕУ, 2000. — 322 с.

3. Гавриш Р. Нова парадигма державного управління як фактор випереджаючого розвитку для України [Електронний ресурс] / Р. Гавриш // Революція управлінців і (не)ефективність державного управління в Україні : Вісн. школи політичної аналітики Національного університету Києво-Могилянська Академія. — №3. — К. : [НУ КМА], 2008. — Режим доступу : http://www.spa.ukma.kiev.ua/visnyk.

4. Голобуцький О. П. Електронний уряд [Текст] / О. П. Голобуцький, О. Б. Шевчук. — К. : Атлант, 2002. — 174 с.

5. Керівництво з питань проектного менеджменту [Текст] / пер. з англ. ; під ред. С. Д. Бушуєва ; Українська асоціація управління проектами. — 2-ге вид., перероб. — К. : Ділова Україна, 2000. — 198 с.

6. Лащенко О. Бенчмаркінг як елемент системи муніципального маркетингу [Текст] / Оксана Лащенко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. — Вип. 3 (29). — Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2007. –– С. 272—278.

7. Мартиненко В. М. Інноваційний процес розвитку організаційних форм реалізації регіональної кадрової політики у сфері публічного управління [Текст] / В. М. Мартиненко // Інноваційні технології та механізми державного управління на регіональному рівні : матер. наук.-практ. конф. (28 листопада та 21 грудня 2006 р., м. Харків). — Х. : ХарРІДУ НАДУ, Магістр, 2007. — С. 112—118.

8. Надолішній П. Концепція демократичного урядування: сутність і проблеми формування та реалізації [Текст] / Петро Надолішній // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. — Вип. 2 (30). — Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. — С. 46—55.

9. Одінцова Г. С. Теорія та історія державного управління [Текст] : навч. посіб. / Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова та ін. — К. : Професіонал, 2008. — 288 с.

10. Практичні інструменти регіонального та місцевого розвитку [Текст] : навч. посіб. / [В. А. Рач, А. Гоне, М. А. Черенкова, О. А. Зеленко, О. М. Рач, О. В. Росошанська, П. Свяневіч, О. М. Куцел, Д. Літч, О. М. Медведєва, Г. С. Черепаха] ; за заг. ред. Валентина Анатолійовича Рача. — Луганськ : Віртуальна реальність, 2007. — 156 с.

11. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. – М.: ИНФРА-М, 2002. – 428 с.

12. Рудніцька Р. М. Перспективи використання управління за результатами для підвищення ефективності державного управління [Текст] / Руслана Михайлівна Рудніцька // Ефективність державного управління: зб. наук. пр. ; за заг. ред. А. О. Чемериса. — Вип. 8. — Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2005. — С. 307—315.

13. Тарасюк Г. М. Управління проектами [Текст] : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / Г. М. Тарасюк. — К. : Каравела, 2004. — 344 с.

14. Цегольник П. А. Технологія управління проектами в державному управлінні : потенціал застосування та шляхи підготовки фахівців [Текст] / Петро Цегольник // Вісн. УАДУ. — Вип. 3. — К. : УАДУ, 2001. — С. 346—353.

15. Шаров Ю. П. Оцінка суспільної корисності муніципальних інвестиційних проектів [Текст] / Юрій Павлович Шаров // Вісн. УАДУ. — Вип. 2. — К. : УАДУ, 2001. — С. 78—85.

Розділ 7.

Мета –

формування та поглиблення знань з сучасних технологій використання державно-приватного партнерства для реалізації проектів у публічній сфері, удосконалення умінь визначення та розподілу ризиків, притаманних проектам

 формування знань базової специфіки державно-приватного партнерства як інструменту управління проектами в публічній сфері:

• знання термінології – «публічно-приватне партнерства», «державно-приватне партнерство», «ризики»;

• знання основних форм реалізації державно-приватного партнерства;

 удосконалення знань щодо механізмів організації управління державними проектами та програмами на основі державно-приватного партнерства:

• розуміння підходів до управління проектами державно-приватного партнерства, які можна використовувати в діяльності органів публічної влади України;

 формування та розвиток умінь використання форм державно-приватного партнерства при розробленні та виконанні державних проектів і програм.

Ключові слова: публічно-приватне партнерства, державно-приватне партнерство, форми партнерства, визначення та розподіл ризиків.

7.1.

ВИЗНАЧЕННЯ ТА ОЗНАКИ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Тлумачення терміну «державно-приватне партнерство»; міжнародні документи, що регламентують відносини публічно-приватного партнерства; особливості функціонування державно-приватного партнерства.

Взаємодія держави і приватного сектора для вирішення суспільно важливих завдань в економіці ряду розвинених країн має давню історію. В країнах, які розвиваються, така взаємодія стала актуальною в останні десятиліття. Передумовами розвитку взаємин між державою і приватними партнерами в ринковій економіці можна вважати: з одного боку, погіршення соціально-економічного рівня життя населення ускладнило виконання державою суспільно важливих функцій; з іншого боку, бізнес зацікавлений в нових сферах діяльності та об’єктах інвестування.

Для позначення партнерства держави і приватного сектору в світовій економічній літературі та практиці використовується термін «public-private partnership». В українській літературі застосовується термін «державно-приватне партнерство».

У широкому трактуванні під державно-приватним партнерством розуміють конструктивну взаємодію влади і бізнесу не тільки в економіці, але й в політиці, культурі, науці та ін.

У науковій літературі існує кілька варіантів визначень поняття державно-приватного партнерства (ДПП):

• ДПП – система співробітництва приватного сектора, підприємств і організацій бізнесу з державними установами, а також регіональних корпорацій з державними підприємствами, установами, спрямованого на досягнення загальних економічних цілей, на рішення актуальних соціально-економічних задач (Михєєв В.);

• ДПП – передання приватному сектору частини повноважень, відповідальності та ризиків щодо реалізації інвестиційних проектів, які традиційно впроваджувалися чи фінансувалися публічним сектором (Визначення Європейської комісії ,2003 р.)

• ДПП – система співробітництва, в якій розподіляються ризики між партнерами за принципом кращої спроможності їх нейтралізації, а також існує узгоджений підхід до поділу винагород (Данілішин Б.)

• ДПП – це інституціональний і організаційний альянс між державою і бізнесом з метою реалізації національних і міжнародних, масштабних і локальних, але завжди суспільно значущих проектів у широкому спектрі сфер діяльності (Варнавський В.).

• ДПП – домовленість між державною і приватною структурами про спільну реалізацію суспільно-значущих проектів найбільш ефективним способом і по більш низькій вартості, ніж держава зможе здійснювати самостійно (Данасарова С.)

• ДПП – довгострокове співробітництво між державою, органами місцевого самоврядування і приватними фірмами, які, по-перше, розподіляють між собою ризики визначеного бізнесу, і, по-друге, приватні фірми беруть на себе якісь державні, муніципальні задачі і керують цими задачами самостійно і на свій ризик (Ребок В.).

За Законом «Про державно-приватне партнерство»від 01.07.2010 року № 2404-VI, ДПП визначається як співробітництво між державою Україна, АР Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому Закономта іншими законодавчими актами.

До ознак державно-приватного партнерства належать: 

• забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера; 

• довготривалість відносин (від 5 до 50 років); 

• передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства; 

• внесення приватним партнером інвестицій в об'єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством.

!	У контексті економічних відносин різні форми ДПП відбивають різний ступінь власності й управління об’єктом державно-приватної угоди – закріплення усіх правомочностей власності одних учасників іншим на певний строк і на визначених умовах.

Для розкриття сутності заслуговує на увагу зміст терміна «публічно-приватне партнерство», що вживається комітетом OECD з наукової і технологічної політики: «будь-які офіційні відносини або домовленості на фіксований/нескінченний період часу між державними і приватними учасниками, у якому обидві сторони взаємодіють у процесі ухвалення рішення і співінвестують обмежені ресурси, такі як гроші, персонал, устаткування й інформацію для досягнення конкретних цілей у визначеній сфері науки, технології й інновації».[Public-private partnerships for innovation: policy rationale, trends and issues, OECD, 10-12 December 2002, Headquarters, Paris.]

Основними елементами механізму взаємодії державного і приватного партнерів (за О.Головіновим) є наступні:

• визначення цілей і завдань, що сумісно вирішуються державою і бізнесом;

• виявлення сфери і царини їх взаємних інтересів;

• обґрунтування форм і способів їх співробітництва;

• визначення прав і обов’язків кожної із сторін як інституційної засади їх взаємодії;

• довіра і взаємна відповідальність у якості принципів партнерства.

До міжнародних документів, які визначають сутність ДПП, відносяться:

• рекомендаційні документи Європейського Союзу, серед яких «Керівництво з успішних публічно-приватних партнерств» (Guidelines for Successful Public-Private Partnerships // European Commission Directorate-General Regional Policy. March 2003), видане Генеральною дирекцією Європейської комісії з регіональної політики в березні 2003 р., та «Зелена книга про публічно-приватні партнерства та місцеве законодавство щодо державних контрактів і концесій» (Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30.04.04.), видана Європейською комісією у 2004 р.;

• рекомендаційний документ Економічної комісії ООН по Європі під назвою «Керівництво про приватно-публічне партнерство для цілей розвитку інфраструктури» (Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development // UN, Economic Commission for Europe. Dec. 2000.), розроблений в рамках форуму з ППП в цілях розвитку інфраструктури;

• доповідь «Правові бар'єри в неавтономному фінансуванні розвитку інфраструктури в Росії», підготовлена для Європейського банку реконструкції та розвитку паном Л. Нуелем у 2005 р. ([Legal Impediments to Non-Sovereign Financing of Infrastructure in Russia. Report. Valid as at November 2005. Prepared for the European Bank for Reconstruction and Development).].

У «Керівництві з успішних публічно-приватних партнерств» і «Зеленій книзі про публічно-приватні партнерства та місцеве законодавство щодо державних контрактів і концесій» ДПП визначається як «форма співпраці між органами державної влади та бізнесом, основою метою якої є забезпечити фінансування, спорудження, реконструкцію, управління та утримання об'єкта інфраструктури або надання послуги».

Крім цього, в цих документах виділено характерні риси ДПП:

• довгостроковий характер відносин;

• повне або часткове фінансування з боку приватного сектора;

• визначальна роль партнера - приватного сектора;

• розподіл ризиків між приватним і державним партнером.

Аналіз наукових досліджень зарубіжних та вітчизняних авторів щодо особливостей функціонування ДПП показав, що низка визначень сутності даного вида партнерства ґрунтується на різних ідеях, що покладені в основу взаємовідносин між державою та приватним партнером. Таким чином, ДПП – це:

Ідея партнерства	Сутність ДПП
Ідея загальної створюваної вартості	Форма взаємодії між державним та приватним сектором тривалого характеру, в якому учасники виробляють продукти або надають послуги, що характеризується поділом ризиків, витрат і доходів
Ідея договору і розділення ризиків	Інституціональна форма взаємодії між державним та приватним сектором, які, переслідуючи власні інтереси, працюють з метою досягнення спільної мети, в рамках якої сторони приймають інвестиційні ризики на основі заздалегідь визначеної форми розподілу доходів і витрат
Ідея спільного фінансування та управління	Система, в якій громадська послуга чи приватне підприємство фінансується і управляється за допомогою партнерства між урядом і одним або декількома компаніями приватного сектора
Акцент на порожній ніші, яку має заповнити ДПП	Ефективний інституційний засіб згладжування проявів фіаско ринку у формі залучення капіталу і встановлення спільної відповідальності в операціях між державними та приватними організаціями на умовах співробітництва
Форма реформи управління	Інноваційний інструмент взаємодії освітнього характеру, що передбачає передачу знань, перш за все, від бізнесу до уряду, покликаний змінити формат функціонування уряду
Моральне оновлення	Механізм, що дозволяє зробити державних менеджерів учасниками ринку
Перекладення ризику	Засіб боротьби з фіскальною напруженістю з боку уряду, а також інструмент обліку приватних інтересів
Зміна суспільних послуг	Адаптація адміністративних процедур і співвіднесення запитів працівників у формі створення партнерства
Розділення прав	Горизонтальний розподіл контролю: взаємини між бізнесом і державою видозмінюються через створення взаємодії і довіри, взаємовигідний поділ відповідальності, знань, ризиків, взаємні поступки і врегулювання протиріч
Загальний термін	Відносини, що виникають між приватним сектором та державними органами, як правило, з метою залучення приватних ресурсів та / або знань для того, щоб сприяти створенню суспільних благ і надання суспільних послуг

Переваги і недоліки ДПП наведено на рис. 7.1

Рис.7.1. Переваги і недоліки ДПП

ДПП - це не примітивне складання ресурсів. Кожна зі сторін партнерства має власні цілі, вирішує свої конкретні завдання. Державний сектор зацікавлений у зростанні обсягів і поліпшенні якості послуг, що надаються інфраструктурними та соціально-орієнтованими галузями населенню та економічним агентам. Приватний сектор прагне стабільно отримувати і збільшувати прибуток. При цьому обидві сторони зацікавлені в успішному здійсненні проектів в цілому.

Кожна зі сторін партнерства вносить свій внесок у загальний проект.

Державний сектор, як партнер

Приватний сектор, як партнер

Державний сектор привносить у ДПП податкові та інші пільги, гарантії, а також фінансові ресурси. На боці державного сектору у проектах ДПП - правомочності власника. Держава як суверен, тобто чільний суб'єкт і основний регулятор, має право при необхідності перерозподіляти ресурси з чисто виробничих програм на соціальні цілі (освіта, охорона здоров'я, наука, культура), а це в багатьох випадках не тільки сприяє загальному поліпшенню соціально-економічного клімату, підвищує інвестиційний рейтинг країни, але й прямо позначається також і на партнерських проектах. По мірі розвитку ДПП у сфері інфраструктури держава має можливість поступово зсувати акценти своєї діяльності з конкретних проблем будівництва і експлуатації об'єктів на адміністративно-контрольні функції. Неминучі підприємницькі ризики при цьому перерозподіляються в бік бізнесу.

Приватний сектор привносить у ДПП фінансові ресурси, професійний досвід, ефективне управління, гнучкість і оперативність у прийнятті рішень, здатність до новаторства тощо. Участь приватного сектора у спільних проектах зазвичай супроводжується впровадженням більш ефективних методів роботи, вдосконаленням техніки і технології, розвитком нових форм організації виробництва, створенням нових підприємств, у тому числі з іноземним капіталом, налагодженням ефективних коопераційних зв'язків з постачальниками і підрядниками.

!

Суспільна значимість ДПП полягає в тому, що зрештою виграє суспільство як глобальний споживач більш якісних послуг. У будь-якому випадку за державою залишаються основні важелі регулювання і контролю. До їх числа відносяться тарифна політика, контроль за безпекою, контроль за екологічністю, контроль за якістю обслуговування споживачів.

ДПП має будуватися на принципах:

• рівноправності державного і приватного сектора;

• партнерства державного і приватного сектора;

• розподілу ризиків і доходів між державним і приватним сектором;

• об'єднання зусиль державного і приватного сектора для захисту суспільних (публічних) інтересів.

Державно-приватне партнерство, як ідеологія взаємодії держави та бізнесу, повинно розглядатися не лише як інвестиційний механізм, але і як ефективна модель управління економікою, яка, з одного боку, дозволяє скоротити і оптимізувати витрати бюджету, а з іншого підвищити якість виконання та управління об’єктом інфраструктури, і, відповідно, якість послуг громадянам, що надаються згодом на цій базі.

Отже, державно-приватне партнерство можна охарактеризувати яксуспільний інститут, що включає в себе сукупність формальних і неформальних правил, у рамках яких з метою задоволення потреб суспільства здійснюється спільна діяльність державних органів влади і приватного сектора на основі набору альтернатив взаємодії. Партнерства, на відміну від традиційних відносин, створює свої базові моделі фінансування, відносин власності і методів управління. Основною ж характерною рисою державно-приватного партнерства є довгострокове співробітництво між суспільним і приватним секторами, коли приватний сектор здійснює проектне фінансування створення і модернізації інфраструктурних об’єктів, що традиційно керувалися і знаходилися у власності держави.

7.2.

ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНе ПАРТНЕРСТВо: СФЕРИ ТА ДОСВІД ВИКОРИСТАННЯ

Сфери використання ДПП, практика ДПП, етапи розвитку партнерства, аналіз міжнародного досвіду

У більшості європейських країн державно-приватне партнерство все частіше розглядається як один із ефективних механізмів подолання дефіциту коштів для розвитку інфраструктури, яка включає, зокрема автодороги, залізниці, лікарні, школи та багато інших об’єктів, які впливають на життя громадян. В багатьох країнах існує гостра потреба оздоровити існуючу інфраструктуру, створену десятки років тому. Крім того, стоїть завдання пошуку фінансування для зовсім нових проектів, особливо що стосується соціальних аспектів, необхідних для вирішення проблем швидко розвинутих економік та старіючого населення. Одним із заходів вирішення цих завдань є державно-приватне партнерство.

!

Запровадження ДПП дає більш вагому віддачу для суспільства, завдяки зниженню витрат, підвищення рівня обслуговування, зниження ризиків. Державно-приватне партнерство відкриває доступ до альтернативних приватних джерел капіталу, дозволяючи реалізувати важливі та термінові проекти, які в іншому випадку були б не можливі.

Практика застосування ДПП свідчить про тенденцію проходження країнами трьох етапів розвитку партнерства між державою та приватним сектором, перше ніж програми ДПП стануть використовуватися в повній мірі. Зараз більшість країн знаходиться на першому етапі, коли кількість реальних проектів ще мала.

Перший етап розвитку ДПП характеризується прийняттям політичних рішень, перевіркою відповідності діючого законодавства, формуванням портфелів проектів, розробкою базових концепцій, застосуванням раніш накопиченого досвіду в інших секторах, початком формування ринку.

На другому етапі проводиться реформа законодавства, публікація стратегічних та практичних керівних принципів, створення спеціалізованих структур, які займаються проблемами ДПП, стимулювання розвитку ринку для ДПП, розширення портфеля проектів та охоплення інших секторів, залучення нових джерел фінансування.

І тільки на третьому етапі, (на якому знаходяться декілька країн), йде створення повної, комплексної системи, усунення юридичних бар’єрів, уточнення та відтворення моделей ДПП, комплексний розподіл ризиків, формування гарантованого портфеля проектів, забезпечення довгострокового політичного консенсусу, використання всього арсеналу джерел фінансування, створення інвестиційного ринку для об’єктів інфраструктури, який охоплює пенсійні та приватні фонди, використання досвіду ДПП добре підготовленими співробітниками державних та муніципальних установ. На цьому етапі в країнах розвиваються необхідні інститути, на приклад, структури управління ДПП, ринки капіталу, а також технології та «ноу-хау» прийняття рішень, нарешті, можливість приділяти достатньо уваги до реалізації більш складних проектів та фінансових схем.

!

Важливим аспектом успішної реалізації проектів є формування спеціального органу, незалежного та відповідального за вивчення та перевірку проектів після їх підписання з метою визначення наскільки цілі та завдання державної політики були враховані при розробці проекту. Вже сьогодні спеціальні органи з питань ДПП створені в багатьох країнах.

Компетенція такого органу може включати:

• визначення державної політики в питаннях ДПП та надання необхідних рекомендації щодо законодавчих змін;

• видання обов'язкових для виконання нормативних актів з питань ДПП;

• координацію діяльності з іншими публічними органами, що в рамках своєї компетенції регулюють діяльність приватного партнера;

• інформаційне забезпечення та підтримка державних органів та приватних партнерів;

• здійснення техніко-економічної оцінки доцільності реалізації проектів ДПП;

• прийняття рішення про реалізацію проекту в рамках ДПП.

Створення такого органу дозволить вирішити ряд проблем та задач, зокрема забезпечить компетентний розгляд питань ДПП (в існуючих державних структурах фахівців в сфері ДПП небагато, що перешкоджає ефективному впровадженню цих проектів). Такий орган зможе координувати діяльність публічних структур під час законотворчої роботи та в процесі реалізації приватним партнером проекту ДПП, що буде сприяти зниженню адміністративних перешкод під час реалізації проектів ДПП.

Концепція створення спеціального органу є складною, потребує детального опрацювання та повинна розглядатися в контексті вирішення низки питань: доцільність створення; компетенція; статус (державний орган або громадська організація з владними повноваженнями); місце в структурі інших органів та розподіл компетенції; рівень (державний або регіональний, галузевий або міжгалузевий); доцільність поширення діяльності такого органу на проекти державно-приватного партнерства в сфері комунальної власності.

Аналіз міжнародного досвіду ДПП дозволяє структурувати взаємодію держави і бізнесу за трьома векторами:

функціональний вектор	розвиток ДПП в галузях, які визначають доступ підприємств до факторів виробництва і ринків
галузевий вектор	ДПП в окремих галузях на основі змішаних форм власності, кооперації державних та приватних компаній, укладення галузевих угод
регіонально-муніципальний вектор	ДПП щодо розвитку окремих територіальних виробничих сегментів, регіональних ринків праці, територіальної та комунальної інфраструктури та ін.

!

Найчастіше необхідність у ДПП виникає у тих сферах, за які держава традиційно несе відповідальність, а саме: об’єкти загального користування; «публічні служби» (public services) – ремонт, реконструкція та утримання об’єктів загального користування; прибирання територій; житлово-комунальне господарство; освіта; охорона здоров’я тощо.

Згідно зЗаконом України «Про державно-приватне партнерство»(від 01.07.2010 р. № 2404-VI),державно-приватне партнерство застосовується в таких сферах: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров'я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; оброблення відходів; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю.

Досвід різних країн показує, що економічна інфраструктура (наприклад, транспорт) зазвичай є більш очевидним кандидатом для ДПП, ніж соціальна інфраструктура (наприклад, охорона здоров'я та освіта) за трьох основних причин.

По-перше, проекти, спрямовані на ліквідацію явних вузьких місць в інфраструктурі (автомобільні дороги та залізниці, порти та енергетика), швидше за все, будуть мати високі економічні норми прибутку, а отже привабливі для приватного сектора.

По-друге, збори за користування більш реальні і доцільні в проектах розвитку економічної інфраструктури.

По-третє, у проектах розвитку економічної інфраструктури зазвичай існує більш розвинений ринок, здатний поєднувати будівництво з наданням суміжних послуг (наприклад, будівництво з експлуатацією та утриманням платної дороги), ніж у випадку проектів розвитку соціальної інфраструктури.

ДПП дозволяють органам державного управління уникнути витрат на інфраструктуру або відстрочити такі витрати, не відмовляючись при цьому від пов'язаних з ними вигод.

Це може бути особливо привабливим для органів державного управління, у яких обмежені поточні можливості витрачання коштів, тоді як їх здатність приймати зобов'язання за майбутніми витратами майже не обмежена.

Добре структуровані та належним чином реалізовані ДПП обіцяють підвищення ефективності при будівництві об'єктів інфраструктури і надання послуг, а отже знижують витрати держави на забезпечення доступності цих послуг.

Яким чином органи державного управління можуть забезпечити ефективність ДПП в наданні високоякісних послуг інфраструктури?

Трьома основними факторами цього є:

1) нормативно-правова база, яка регулює діяльність ДПП;

2) порядок відбору і реалізації ДПП;

3) договірні зобов'язання, на яких заснована діяльність ДПП і які безпосередньо визначають фіскальний ризик, що приймається державою. Крім того, метою органів державного управління має бути прозорий бюджетний облік і повне розкриття всіх фіскальних ризиків.

Європейська комісія визначила чотири основних напрями впливу ДПП на розвиток інфраструктури:

• надання додаткового фінансування;

• привнесення нових методів управління;

• створення доданої вартості для споживачів і суспільства в цілому;

• краще визначення потреб і оптимальне використання ресурсів.

Аналіз^ випадково обраних 915 зарубіжних проектів у країнах з різним економічним розвитком, реалізованих за допомогою ДПП, показав, що такі партнерства успішно застосовуються в транспортній (автошляхи, залізниці, аеропорти, порти, трубопровідний транспорт) і соціальній інфраструктурі (охорона здоров'я, освіта, розваги, туризм), ЖКГ (водопостачання, електропостачання, очищення води, газопостачання тощо), в інших сферах (в'язниці, оборона, об'єкти військової сфери). Провідною є транспортна інфраструктура, за нею з невеликим відривом йде соціальна інфраструктура.

Але при аналізі використання проектів ДПП по країнах світу, в залежності від їх соціально-економічного розвитку, згідно з класифікацією ООН, ситуація змінюється.

Країни «Великої сімки» (США, Велика Британія, Німеччина, Італія, Канада, Франція, Японія) – проаналізовано 615 з 915 проектів ДПП	На 1-му місці - охорона здоров'я (184 з 615 проектів), на 2-му місці - освіта (138 проектів), на 3-му - автошляхи (92 проекти). При цьому, в кожній країні свій пріоритет: США - автошляхи (32 з 36 проектів), у Великій Британії - охорона здоров'я (123 з 352 проектів) і освіта (113 із 352 проектів), у Німеччині - освіта (24 з 56 проектів), в Італії, Канаді та Франції - охорона здоров'я.
Економічно високорозвинені країни (Австрія, Бельгія, Данія); Країни переселенського апіталізму (Австралія, Ізраїль); Країни з середнім рівнем розвитку капіталізму (Ірландія, Фінляндія, Іспанія, Португалія, Греція); Країни, зараховані ООН до розвинутих (Південна Корея, Сінгапур).	Ці країни характеризуються швидкими темпами економічного розвитку і за останні 15-20 років перетворилися у великі промислові, фінансові, науково-технічні центри. На 1-му місці за кількістю використання ДПП - проектів знаходиться галузь, пов'язана з будівництвом і реконструкцією автомобільних шляхів (93 проекти), а за нею вже йдуть з дуже значним відривом охорона здоров'я (29 проектів), освіта (23 проекти) та засоби розміщення (22 проекти).
Країни з перехідною економікою (37 з 915 проектів) - Болгарія, Чехія, Угорщина, Хорватія, Польща, Румунія, Україна	Результати дослідження показали, що галузі "охорона здоров'я" і "освіта" знаходяться вже далеко не на 1-му місці із використання ДПП - лідирують автошляхи, будівництво мостів і тунелів, легкого наземного метро, аеропортів.
Країни, що розвиваються (22 з 915) - Індія, Бразилія, Чилі, Гонконг, Мексика, Саудівська Аравія, Об'єднані Арабські Емірати	На 1-му місці за кількістю ДПП-проектів перебувають автошляхи, на 2-му місці - аеропорти, в'язниці та водоочисні споруди.

Така картина дозволила дослідникам стверджувати: у тих країнах, які характеризуються наявністю ринкової економіки, високим рівнем продуктивності праці й рівнем споживання ВВП на душу населення, де державою гарантується високий рівень соціального захисту, де велика середня тривалість життя і спостерігається висока якість медичного обслуговування та освіти, ДПП використовується частіше в галузях охорони здоров'я та освіти, що продиктовано політикою держави.

Отже, існує кореляція між рівнем соціально-економічного розвитку країни і пріоритетними галузями для застосування в них ДПП-проектів. 2. У будь-якій країні кожної підгрупи найбільш пріоритетна галузь для реалізації ДПП-проектів обирається урядом.

7.3.

найбільш поширені форми партнерств

Контракти, оренда – лізинг, концесія, угода про розподіл продукції, договора про спільне підприємства.

Серед фахівців не існує єдиної думки стосовно того, які форми взаємодії влади і бізнесу можна віднести до державно-приватного партнерства, але, як правило, не держава підключається до проектів бізнесу, а навпаки, держава запрошує бізнес прийняти участь в реалізації суспільно важливих проектів.

!	Прийняті в світовій практиці класифікації державно-приватного партнерства виокремлюють зазвичай наступні його форми: контракт, оренда, концесія, угода про розподіл продукції, спільне підприємство.

Розглянемо зазначені форми докладніше, зокрема на предмет розподілу між партнерами правовідносин власності, витрат і ризиків.