Порівняльна характеристика традиційної та сучасної регіональної економічної політики

№	Показники порівняння	Регіональна економічна політика
		Традиційна	Сучасна
1	Проблеми регіонального розвитку	Дихотомія: розвиток/відсталість	Усунення різноманітних структурних факторів відсталості регіонів
2	Основні стратегії	Регіональне зростання	Регіональне оновлення та інновації
3	Організаційні форми	Централізована допомога держави	Децентралізація, регіональна та місцева влада
4	Механізми реалізації	Міжрегіональний перерозподіл ресурсів	Мобілізація ендогенних ресурсів
5	Основні напрямки	Капітал, матеріальна база	Інформація, технології, нематеріальні активи
		Зростання	Гнучкість
		Промисловість	Послуги та між секторальні зв’язки
		Невелика кількість великих фірм і проектів	Багаточисельні малі підприємства та дрібні проекти
6	Динаміка	Географічні стабільно проблемні регіони	Велика швидкість виникнення проблем в різних ареалах
		Прискіплива увага до «запланованих» центрів росту	Спонтанна мобілізація місцевих ресурсів

Таким чином, формується нова національна система планування розвитку регіонів.

Державна політика регіонального розвитку — це цілісна сукупність заходів, спрямованих на стимулювання ефективності соціально-економічного розвитку регіонів, раціональне використання їхніх ресурсних потенціалів та пріоритетів, забезпечення сприятливих умов для життєдіяльності населення, вдосконалення територіальної організації суспільства.

Об'єктами політики регіонального розвитку є територіальні утворення, які слід розглядати як системи певного підпорядкування, в межах яких здійснюються державне управління та місцеве самоврядування. Суб'єктами її виступають центральні, регіональні та місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які виходячи зі своєї компетенції вирішують питання, пов'язані з соціально-економічним розвитком регіонів.

Основна мета сучасної державної політики регіонального розвитку в Україні полягає у збереженні та зміцненні політичної стабільності, територіальної цілісності, соціальної та економічної єдності Української держави на основі раціонального територіального поділу праці, поєднання інтересів різних регіональних спільностей із загальнодержавними інтересами, створення відносно однакових можливостей для плідної життєдіяльності населення в усіх регіонах України.

Вумовах адаптації територій до вимог ринкової економіки та відкритого конкурентного ринку система стратегічного планування допомагає приймати поточні рішення з урахуванням стратегічних цілей розвитку території. Використання принципів та методів стратегічного менеджменту необхідно для успішного соціально-економічного розвитку країни та її окремих регіонів. Стратегічний менеджмент території це не тільки процес вироблення основних стратегічних цілей розвитку території, але і дії для досягнення цих цілей, при здійсненні постійного моніторингу розвитку зовнішнього середовища для своєчасного корегування практичних кроків та, при необхідності, стратегічних цілей.

Основними науковими завданнями територіального менеджменту є:

- пошук шляхів передбачення та подолання кризових явищ у розвитку території, розробка механізмів сталого соціально-економічного розвитку;

- розробка нових форм взаємодії органів влади та господарюючих суб'єктів (резидентів і нерезидентів) території;

- пошук механізмів активізації взаємодії органів влади, населення та некомерційних громадських організацій;

- пошук нових позабюджетних фінансових джерел;

- розробка моделей міжтериторіального співробітництва;

- вивчення нової культури управління, становлення нових технологій управління.

8.2.

Основи планування, прогнозування

та розроблення програм економічного

і соціального розвитку регіонів

Регіон, регіональний розвиток, державне регулювання регіонального розвитку, прогнозування і планування, стратегічне планування, програмування.

Відповідно до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів», який набрав чинності 1 січня 2006 року та Державної стратегії регіонального розвитку на період 2004-2015 роки, регіон - це адміністративна одиниця субнаціонального рівня (територія АРК, області, міста Київ та Севастополь).

Регіон – це одна з одиниць територіальної структури національної держави, комірка адміністративно-територіального поділу субнаціонального рівня, де діють регіональні владні інститути з визначеними повноваженнями і відповідними фінансовими ресурсами для їх реалізації та відбуваються регіональні соціальні, економічні та політичні процеси.

Для розроблення й реалізації державної регіональної політики регіони виділяються як основні складові частини територіального устрою країни, що мають певну організаційно-функціональну відокремленість, відособленість і цілісність, соціально-економічну самодостатність, своє ядро – регіональний центр і обов’язково акцентують свою своєрідність з чітко визначеними функціями у формуванні господарського комплексу.

Регіональний розвиток (англ. regional development) – це:

• комплексний процес зміни соціальної, економічної, екологічної, політичної та духовної сфер, що приводить до якісних змін та поліпшення якості життя населення регіону;

• режим функціонування регіональної системи, який забезпечує позитивну динаміку параметрів рівня й якості життя населення за рахунок стійкого і збалансованого відтворення соціального, господарського, ресурсного та екологічного потенціалів території.

Концепція регіонального розвитку – загальний задум, конструктивний принцип діяльності держави – визначає головну мету державної регіональної політики, основні напрями й завдання.

Мета державної регіональної політики – створити умови, що дадуть змогу регіонам повністю реалізувати наявний потенціал, зробити максимальний внесок у національну економіку, здобути конкурентні переваги на зовнішньому ринку.

Державне регулювання регіонального розвитку – це використання форм і методів: узгодження інтересів між центром і регіонами; посилення міжрегіонального і внутрішньорегіонального взаємозв’язку ресурсних потоків; високоселективна підтримка проблемних регіонів.

До державних механізмів підтримки регіонального розвитку відносяться:

• правовий (розробка та затвердження нормативно-правових актів для вирішення проблем регіонального розвитку);

• організаційний (створення відповідних структур для здійснення процесу підтримки регіонального розвитку);

• економічний (розробка нормативів та балансів з використання наявних ресурсів, управління державною власністю тощо);

• фінансовий (фінансування заходів з вирішення проблем регіонального розвитку, кредитування, оподаткування).

!	Прогнозування і планування становлять дві стадії єдиного послідовного процесу управління регіонами та їх розвитком.

Перша стадія: прогнозування – враховує аналіз динаміки і фактичного стану внутрішнього і зовнішнього ринку, соціально-економічного розвитку, концепцію соціально-економічного розвитку і перспективу, найважливіші народногосподарські стратегічні програми.

Друга стадія: планування – включає розробку індикативних планів на перспективний період, формування цілей, пріоритетів і пропорцій, розробку бюджетних планів країни та регіонів.

Прогнозування – це наукове дослідження, яке включає всебічний аналіз і вивчення тенденцій розвитку розглядаємого процесу в умовах дії об’єктивних законів. Прогнозування - метод науково-аргументованого передбачення ймовірних тенденцій і напрямів при розв’язанні стратегічних завдань суспільства. Прогноз – це наше уявлення, про можливий стан об'єкту, загальні контури намічених цілей майбутніх подій

До прогнозів висуваються обов'язкові вимоги :

• високий рівень достовірності прогнозів, або досить високий ступінь ймовірності прогнозних оцінок;

• комплексність, тобто у прогнозі повинна бути надана достатньо повна характеристика всіх важливих сфер економіки і динаміка процесів, що відбуваються у господарській та соціальній сферах життя;

• збалансованість прогнозних оцінок, тобто збалансованість різних структурних блоків прогнозу між собою;

• варіативність прогнозу, наявність декількох можливих варіантів перебігу подій;

• безперервність прогнозування, тобто прогнози різних періодів повинні бути узгоджені між собою логічно, функціонально і інформаційно.

Планування – це процес підготовки управлінського рішення, який базується на обробці наявної інформації і містить конкретні цілі, визначає шляхи їх досягнення шляхом порівняльної оцінки альтернативних варіантів і прийняття найбільш ймовірного з них в очікуваних умовах. Планування - науково обґрунтована організація суспільства, соціально-економічного та виробничого процесів у країні, регіоні, галузі, на підприємстві, робочому місці. План – це конкретні заходи для досягнення цілей прогнозу, із визначенням засобів, термінів, виконавців тощо.

Директивне планування являє собою процес розробки планів, які мають силу юридичного закону і містять комплекс заходів, що забезпечують їх виконання. Директивні плани мають адресний характер, є обов’язковими для всіх виконавців, а посадові особи несуть персональну відповідальність за невиконання планових завдань.

Індикативне планування - являє собою процес формування системи параметрів (індикаторів), які характеризують стан і розвиток економіки країни, що відповідають державній соціально-економічній політиці, а також розробку заходів впливу на соціальні та економічні процеси з метою досягнення встановлених індикаторів. Індикативний план на відміну від директивного, має рекомендаційний характер. Планування в умовах ринкових відносин має індикативний (рекомендаційний) характер. В індикативному плануванні прогноз поєднується з непрямим регулюванням соціально-економічних процесів через розгалужену систему законів і правових актів, що визначають основи діяльності урядових органів. Формування методів регулювання економічних і соціальних процесів перебуває під впливом національних та природних особливостей матеріального і духовного життя суспільства, що відображають відносини людей і речей, культуру, традиції, погляди.

Стратегічне планування, як правило, орієнтовано на довгострокову перспективу і визначає основні напрямки соціально-економічного розвитку держави. Суть стратегічного планування полягає у виборі головних пріоритетів розвитку національної економіки. Стратегічне планування в своїй методології відкидає припущення про те, що майбутнє повинно бути неодмінно кращім за минуле, передбачуваним і що його можна ефективно описувати використовуючи екстраполяційні прогнози. Тому перший крок стратегічного планування – це аналіз перспектив, метою якого є виявлення тих тенденцій, небезпек, шансів, надзвичайних ситуацій, які можуть вплинути на напрями і результат розвитку.

У практиці діяльності органів публічної влади України достатньо розповсюдженим є оперативне чи звичайне (максимальний термін 1 рік) планування, яким часто підміняють стратегічне планування. Тобто планування повсякденної діяльності презентується як стратегічний план розвитку організації чи структури. Це є розповсюдженою помилкою. Отже, зіставляючи стратегічне й оперативне (звичайне) планування (див. табл. 8.2) наголосимо, що:

Таблиця 8.2

Стратегічне планування є:	Оперативне планування є:
Передбачливим	Реактивним
Зосередженим на конкретних цілях	Із загальними цілями
Зі спільною стратегією	Спільна стратегія відсутня
Комплексним і складним	Простим і елементарним
Із залученням експертів	З інформуванням учасників
Довготерміновим (понад 3 роки)	Короткотерміновим (до 1 року)

В Україні унормовано низку документів, що стосуються стратегічного планування. Тобто ми можемо говорити про систему стратегічного планування в Україні.

Українське законодавство щодо стратегічного планування можна умовно поділити на декілька змістових блоків:

До першого блоку можна віднести документи для формування стратегічного планування в Україні на загальнодержавному рівні:

«Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (Закон України), «Про державні цільові програми», «Про розроблення проекту Стратегії економічного та соціального розвитку України до 2011 року» (Розпорядження Президента України), Про підготовку проекту Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки, «Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування», «Про проект Закону України про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (Постанова Верховної Ради України).

Низка постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України», «Про Прогноз економічного і соціального розвитку України на 2002-2006 роки», «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету».

Послання Президента України до Верховної Ради України: Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки, «Про Стратегію економічного та соціального розвитку України "Шляхом європейської інтеграції" на 2004-2015 роки» та інше.

Другий блок – нормативно-правові акти, спрямовані на розбудову стратегій регіонального розвитку:

«Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року», «Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення для визнання територій депресивними», «Про утворення Ради розвитку регіонів», Указів Президента України «Про Концепцію державної регіональної політики», «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про Генеральну схему планування території України», Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку».

Блок документів, що унормовують вироблення стратегій на рівні територіальної громади:

Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про власність», «Про звернення громадян», «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», «Про статус депутатів місцевих рад», Постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади», Укази Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв’язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації» інше.

Третій блок – стратегії галузевого розвитку:

«Про затвердження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року», «Про затвердження Порядку організації та фінансування стратегічного планування у сфері оборони і військового будівництва», «Про затвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки», «Про затвердження Стратегії розвитку державної статистики на період до 2008 року», «Про затвердження Стратегії розвитку системи державних закупівель на 2005-2010 роки», «Про заходи щодо реалізації в 2006 році Стратегії подолання бідності», «Про схвалення Енергетичної стратегії України на період до 2030 року».

Окремо слід наголосити на Розпорядженні Кабінету міністрів України від 4 жовтня 2006 року № 504-р. «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України».

Відповідно до зазначеного Розпорядження систему прогнозних і програмних документів складають довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, які необхідно здійснити для їх досягнення.

!

Відповідно до Розпорядження «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України»: довгострокові прогнозні і програмні документи визначають напрями розвитку, стратегічні цілі та структурні пропорції економіки і соціальної сфери.

Довгостроковий період визначається понад п’ять років і на цей період розробляється:

• стратегія економічного та соціального розвитку України – документ, у якому визначаються пріоритети, стратегічні цілі, структурні пропорції економіки і соціальної сфери та напрями державної політики;

• стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності) – документ, у якому на основі прогнозу тенденцій розвитку відповідних ринків і напрямів науково-технічного прогресу визначаються довгострокові цілі та пріоритети розвитку галузі економіки (сфери діяльності), заходи, спрямовані на їх досягнення, та ресурси, що необхідні для здійснення таких заходів.

Окрім того варто мати на увазі, що на довгостроковий період (понад п’ять років) розробляються проекти:

• стратегії економічного та соціального розвитку України;

• державної стратегії регіонального розвитку;

• регіональних стратегій розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва і Севастополя;

• стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (у разі необхідності).

Середньострокові прогнозні і програмні документи розробляються на строк до п’яти років на основі довгострокових документів і визначають умови соціально-економічного розвитку, напрями дій та заходи на середньострокову перспективу з метою досягнення стратегічних цілей. До них належать:

• програми діяльності Кабінету Міністрів України;

• прогнози економічного та соціального розвитку України;

• прогнози економічного та соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва і Севастополя (за рішенням місцевих органів влади);

• основні напрями бюджетної політики і прогнозу показників зведеного та державного бюджетів України;

• державні цільові програми;

• стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої влади.

Короткострокові прогнозні і програмні документи розробляються на основі середньострокових документів і визначають цілі, умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік.

Державна стратегія регіонального розвитку – є інструментом здійснення державної регіональної політики. Мета – створити умови для підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх сталого розвитку на сучасній технологічній основі, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення. Це здійснюватиметься через розроблення стратегій розвитку регіонів і міст та їх реалізацію через програми та проекти.

Державна стратегія регіонального розвитку являє собою укрупнену модель реалізації загальнонаціональної мети: визначення цілей, існуючих тенденцій і закономірностей розвитку; формування стратегічних пріоритетів у структурній, інвестиційній, інноваційній, соціальній політиці по регіонах, визначення етапів і механізмів їх реалізації.

Концепції розвитку регіонів і міст являють собою за змістом своєрідний аналітико-прогнозний документ стратегічного характеру, в якому, з одного боку, наводяться результати дослідження причинно-наслідкових зв’язків елементів і процесів територіальної системи відповідного рівня, а з іншого – стратегічні домінанти території, які забезпечують комплексність її розвитку.

Регіональні стратегії розвитку – це вже моделі досягнення соціально-економічних цілей регіонів, які конкретизують загальнонаціональну мету держави в особливих умовах відповідних територій субнаціонального рівня.

Стратегічні плани та цільові програми (регіональні та місцеві) – розробляються на основі стратегій (регіональних і місцевих, відповідно), містять кількісні та якісні економічні показники, які ідентифікують конкретні дії по певних цілях та напрямах діяльності (від стратегічних до поточних по роках реалізації), визначають виконавців, ресурси та строки виконання.

При формуванні стратегії розвитку регіону варто враховувати те, що вона є складовою загальнодержавної системи планування розвитку, яка у своїй діяльності використовує концепцію державної регіональної політики, стратегію регіонального розвитку, стратегії розвитку окремих регіонів, державні та регіональні програми і т.п.

Основним нормативно-правовим актом, який регулює процес розроблення стратегій розвитку регіонів, є Методичні рекомендації щодо формування регіональних стратегій розвитку, затверджені Міністерством економіки України (далі – Методичні рекомендації). Відповідно до Методичних рекомендацій, регіональна стратегія розвитку є стратегічним планом розвитку регіону, що визначає цілі, завдання, пріоритети, напрями економічного і соціального розвитку областей на середньостроковий та довгостроковий періоди. Проекти стратегій розробляються обласними державними адміністраціями на основі відповідного рішення обласних рад. Типова структура стратегії розвитку регіону передбачена у Методичних рекомендаціях і представлена у табл. 8.3.