Частина і. Публічна сфера як предметна область проектного менеджменту
Суспільство розвивається революційним або еволюційним шляхом. Абсолютна більшість політиків, учених та практиків на сучасному етапі розвитку суспільства віддає перевагу еволюційним напрямам розвитку. Найбільш поширеним його засобом є реформи, що розробляються і поетапно впроваджуються в різні сфери суспільного життя. Проте реформи в загальному вигляді - не що інше, як взаємопов’язана сукупність різноманітних за масштабами та складністю проектів: соціальних, організаційних, технічних, інноваційних та інвестиційних. Управління вказаними проектами в такому розумінні є невід’ємною функцією держави та її органів, а подекуди і головним їх завданням.
Р
озділ
1.
Мета –
формування
системи знань щодо загальних основ
функціонування публічної сфери як
соціального феномену та розвиток умінь
аналізу процесів у публічній сфері
формування знань базової специфіки феномену «публічність»:
знання термінології – «публічність», «публічний», «публічна сфера», «публічна політика», «публічний інтерес», «громадянське суспільство»;
знання специфічних фактів розвитку світової та вітчизняної наукової думки щодо місця і ролі публічної сфери в суспільній системі;
удосконалення знань щодо способів та методів оперування базовою специфікою:
формування уявлення про «публічне» як сферу суспільного життя; взаємодії акторів публічної сфери; нормативних умов функціонування публічної сфери;
формування та розвиток умінь використання сучасних теорій та концепцій при аналізі процесів у публічній сфері.
Ключові слова: публічний, публічність, публічна сфера, громадянське суспільство, теорія комунікативної дії, публічний інтерес, публічна політика.
1.1.
Зміст поняття «публічність» та її ознаки правового характеру
Первинні правові ознаки термінів «публічність», «публічний», «приватний». Теорії розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та праві.
Публічність, як поняття, походить від латинського терміну «publicus» - «суспільний» («не приватний»), належний усім людям взагалі, «гласний», «відкритий», «спільний». У зарубіжній юридичній термінології, що використовувалася протягом останніх ста років в американському та англійському праві, «публічність» як ознака суспільного явища характеризується через похідне поняття «публічний». Останнє трактується як «такий, що належить державі, нації, комуні (територіальному об’єднанні громадян); такий, що належить, використовується або впливає на життя та діяльність усього людства взагалі, певної нації, певної держави, комуни або великого об’єднання людей (але не класу); дозволений до спільного використання; такий, що не належить до жодної певної окремої особи або певного окремого класу (осіб)». Отже, підкреслюється різниця між поняттями «публічний» та «класовий», що дає змогу розрізняти суспільні явища, які носять «публічний», але не «класовий» характер.
Спираючись на першоджерела визначення термінів «публічність» та «публічний», підкреслимо їх первинні правові ознаки:
1) право власності на об’єкт дослідження: державна власність або власність комуни;
2) мета використання об’єкту дослідження: чи використовується він в інтересах всього людства, всієї держави, усієї нації, всієї комуни, або усього об’єднання людей, що створено не за класовим принципом.
Проте такі правові ознаки «публічності» суспільних явищ не є достатніми на сьогодні. До наших днів дійшла відома формула розмежування права на публічне (jus publicum) та приватне (jus privatum), яка приписується давньоримському юристу Ульпіану: «Публічне право є те, що належить до положення римської держави; приватне – те, що належить до інтересів приватних осіб».
Сучасний представник романо-германської системи права М.Гунель пропонує чотири ознаки для розмежування публічного та приватного в суспільних явищах:
1) ознака органічності – публічне право (та, відповідно, публічні суспільні відносини) пов’язане переважно з державою, а приватне – з відносинами між громадянами;
2) ознака формальності – публічне право (та відносини) ширше використовує новітні технічні прийоми та засоби регулювання, а приватне право зберігає класичну юридичну техніку;
3) ознака теологічності – публічне право (та відносини) забезпечує публічні інтереси, а приватне право – приватні;
4) ознака матеріальності – норми публічного права за змістом частіше є загальними та безособовими, а норми приватного права звертаються до суб’єктивного права громадян.
Відомий правознавець Ю.Тихомиров (чию позицію підтримало багато вчених) зазначає, що основною ознакою «публічності» є наявність публічного інтересу як сумарного, узагальненого соціального інтересу в кожній із сфер – економічній, соціальній та інших. При цьому виділяється три види публічного інтересу: державний, суспільний та територіальний .
Слід зазначити, що на сьогодні існує три найпоширеніші теорії розмежування публічного та приватного в суспільних відносинах та праві.
Перша теорія, яка бере витоки ще від визначення Ульпіана – це теорія врахування характеру інтересу, який виявляється в суспільних відносинах. Публічні інтереси регулюються публічним правом, приватні інтереси – приватним.
Друга теорія – теорія субординації у суспільних відносинах (або теорія влади – підпорядкування, теорія суб’єкта), яка базується на характері взаємовідносин учасників. Відповідно до цієї теорії, публічне право характеризується відносинами владного підпорядкування, тому регулює та встановлює відносини владно-підпорядкування. А приватне право характеризується відносинами рівності.
Третя теорія – віднесення за суб’єктами мети виникнення суспільних відносин (інакше теорія особливих прав), відповідно до якої публічне право включає правові положення, які стосуються виключно таких суб’єктів, як держава чи будь-який інший носій державної влади. А до приватного права належать всі інші правові норми та положення, які діють відносно усіх громадян.
Для розкриття сутності публічної сфери доцільним є використання таких ознак «публічності» та «приватності»:
1) форма власності на матеріальний носій (об’єкт) правовідносин: державна, комунальна, колективна (спільна приватна власності певного об’єднання громадян) – для публічних правовідносин або приватна власність окремих громадян – для приватних правовідносин;
2) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах: публічний чи приватний;
3) мета виникнення відповідних суспільних відносин: задоволення потреб однієї окремої людини; задоволення потреб суспільства; задоволення потреб держави;
4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб’єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;
5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до використання:
- призначення об’єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, коли держава регулює лише процес розподілу об’єкта, з приводу якого виникають відносини, або
- пристосування об’єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб – суб’єктів правовідносин, коли держава регулює не лише розподіл, а й використання (споживання) об’єкта, з приводу якого виникають суспільні відносини.
Публічність – загальний принцип державного управління, який означає відкритість та прозорість функціонування виконавчої влади, забезпечує зв'язок її органів та посадових осіб із суспільством, громадянами. Принцип публічності передбачає відкритість виконавчої влади, прозорість діяльності апарату державного управління для громадян через право впливу останніх на діяльності органів влади та їх посадових осіб; урахування думки громадськості при прийнятті державно-управлінських рішень; громадський контроль за діяльністю управлінського апарату та інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.
Визначення необхідних і достатніх ознак публічності створює надійне підґрунтя для чіткого виокремлення кола суспільних відносин та суб’єктів, які охоплюють публічну сферу.
1.2.
СОЦІАЛЬНО-ПОЛІТИЧНЕ ТЛУМАЧЕННЯ «ПУБЛІЧНОГО» ЯК СФЕРИ СУСПІЛЬНОГО ЖИТТЯ
Основні підходи щодо використання поняття «публічний» в гуманітарних науках. Теорія комунікативної дії Ю.Хабермаса.
В існуючих традиціях соціальної та політичної думки поняття, що включають слово «публічний» / «суспільний» (наприклад, «публічний простір», «публічна сфера», «публічний інтерес», «суспільна думка» тощо), тлумачаться по різному. І. Вайнтрауб розмежував два основних види уявлень, пов’язаних з поняттям «публічний»:
- по-перше, це те, що відкрите, явне, доступне іншим як протиставлення тому, що скрито з виду (те, що створює «приватне»);
- по-друге, це те, що колективне, або впливає на колективні інтереси, у протилежність індивідуальному (приватному).
Згідно з І. Вайнтраубом, можна визначити чотири основних способи використання цих понять в гуманітарних науках:
1. Ліберально-економічна модель, що пов’язана з аналізом «публічної політики», де «публічне» розглядається як сфера державної політики і управління та протиставляється «приватному» сектору ринкової економіки. Згідно з цим підходом, держава приймає на себе роль публічної влади як інстанції, що відповідає за колективний інтерес приват-індивідів, що переслідують свій власний інтерес у сфері економічного ринку. Державна адміністрація, що займається, у самому широкому змісті, встановленням правил гри, розглядається як «публічна» сфера у тій мірі, в якій вона претендує на реалізацію колективної дії, незалежно від того, робиться це відкрито чи скрито.
2. Підхід, пов'язаний з так званими республіками доброчинності (republican virtue), де «публічна» сфера розглядається в термінах громадянського і політичного суспільства, аналітично відмежованого як від ринку, так і від адміністративної держави. За цим підходом, у центрі уваги знаходиться здатність людей формувати політичну спільність як політичну публіку, приймати участь в процесі обговорення загально значимих питань та спільно діяти незалежно від державної влади або в опозиції до неї. Цей підхід напряму відповідає давньогрецькому розумінню політичної сфери, у центрі якої знаходиться (за Х.Арендтом, 1958) «…образ вільних громадян – полісу, що збирається разом для колективного прийняття рішень».
Інше бачення публічної сфери як інституції, що відповідає за обговорення суспільно важливих питань та прийняття рішень, було запропоновано Ю.Хабермасом у його праці «Структурна трансформація публічної сфери». Публічна (буржуазна) сфера розуміється як політичний інститут, функція якого полягає в артикуляції загальних інтересів індивідів шляхом постійно зростаючої раціональної дискусії. Відокремленість від держави важлива, оскільки публічна влада пов’язана з владою громадян, що діють як публіка.
3. Підхід, що пов’язує «публічну» сферу зі спілкуванням – люди зустрічаються і взаємодіють в публічному просторі; вивчають культурні практики, правила і конвенції, що структурують суспільне життя. Характер взаємодії та комунікації між індивідами, характер публічних зборів і форми участі, визначають інституціональні функції публічної сфери. Хоча цей підхід і не розглядає всі аспекти публічного життя як форм спілкування, він тем не менш логічно наголошує на тому, що для розвитку здатності колективної політичної дії, індивіди повинні відвідувати регулярні публічні збори або приймати участь в постійній комунікації конкретного виду (наприклад, через пресу). Тобто, у центрі цього підходу знаходиться розуміння «публічного» як сфери поведінки і діяльності, в якій люди відкриті спостереженню і доступні один одному («публічний простір»).
У рамках цього підходу слід наголосити на важливій теоретичній відмінності між публічної сферою як політичною областю колективної дії та суспільним життям як поліморфним спілкуванням. Так, за дослідником В.Волковим, «Форма суспільного життя – це історично-культурний специфічний набір можливих способів публічної поведінки і комунікації, що ефективно визначає суспільний порядок денний. Публічна сфера – це ті інституціональні аспекти суспільного життя, що можуть набувати або не набувати конкретних політичних функцій. При цьому важливим компонентом політичної публічної сфери є преса».
4. Тенденція в економічній історії, де відмінність між «приватним» та «публічним» розуміється у межах відмінностей між сім’єю, економікою домогосподарства (приватним) та ринковою економікою (публічним), а «публічна сфера» тлумачиться під кутом зору гендерної політики й обмежується «світом поза домашніми стінами».
На межі ХХ-ХХІ століття поняття «публічна сфера» стало одним з ключових при аналізі проблем і перспектив формування громадянського суспільства. Підґрунтям цього підходу є запропонована Ю.Хабермасом (1996) теорія комунікативної дії та шість нормативних умов функціонування публічної сфери.
1. Публічна сфера має існувати як утворення, автономне по відношенню до економічних структур і держави. Тобто, дискурс публічної сфери приводиться до руху не адміністративно-економічними механізмами, а механізмами винятково комунікативної направленості, що представляють інтереси всіх громадян.
2. У процесі утворення публічної сфери суб’єкти артикулюють значимі претензії, котрі за визначенням допускають їх критичний розгляд, тобто відбувається обмін розумними позиціями.
3. Публічна сфера включає в себе елемент саморефлексії, без якої не може існувати обмін претензіями, оскільки для цього необхідно, щоб кожна особа була здатною як би дистанціюватися від себе самої.
4. Учасники публічної сфери повинні вміти обмінюватися один з одним своїми ролями.
5. Відвертість є невід’ємною частиною всього комунікативного процесу, що здійснюється в публічній сфері, яка підкреслює важливість намірів кожного учасника.
6. Рівність є однією з основ публічної сфери.
|
!
|
Отже, виходячи з соціально-політичного ракурсу розкриття змісту поняття «публічне», основним індикатором публічної сфери є здатність до колективної дії, що заснована на артикуляції загальних інтересів приватних осіб шляхом постійної раціональної дискусії. Категорія «публічність» / «публічна сфера» акцентує увагу на двох аспектах: «відкритість», яка означає доступність простору для визначеного кола агентів, та, власне зміст публічної політики – процес комунікації між її агентами. |
1.3.
МІСЦЕ ПУБЛІЧНОЇ СФЕРИ В СУСПІЛЬНІЙ СИСТЕМІ
Сутність феномену «публічна сфера». Актори публічної сфери. Специфічні особливості публічної сфери. Інституціалізація взаємовідносин громадянського суспільства і держави.
До вітчизняного політологічного та державно-управлінського ужитку термін «публічна сфера» увійшов нещодавно та має кілька тлумачень. Найчастіше під публічною сферою мається на увазі та область, у межах якої реалізуються відносини між громадянським суспільством як системою здебільшого горизонтально вибудуваних структур, які слугують для формування та захисту групових інтересів, і політичною владою, її юридичними, силовими й адміністративними інститутами (рис.1.1).
Рис. 1.1. Місце публічної сфери в суспільній системі
Стрілки, що йдуть згори, символізують державну політику, а ті, що йдуть знизу - групові інтереси й очікування. Простір, де стикаються і перехрещуються устремління інститутів влади, з одного боку, та інтереси і сподівання громадянського суспільства - з іншого (овал), утворює те, що можна вважати публічною сферою.
Повного збігу між імпульсами, що надходять згори і знизу, не буває. Він є неможливим і тому, що дії політичних інститутів і структур громадянського суспільства відображають не лише загальні, а й групові інтереси, і тому що можливості політичних інститутів зазвичай вужчі, ніж сподівання громадянського суспільства, тому що обмежуються сукупністю об’єктивних обставин. Разом із тим для функціонування і життєздатності суспільної системи необхідний певний рівень кореляції між державною політикою і громадянськими сподіваннями. Зазвичай він досягається в результаті суперечливого переплетення протистояння та компромісів.
Поруч із загальнодержавною публічною сферою виникають публічні сфери регіонів. Відносини між політичними інститутами і структурами громадянського суспільства стають лише одним з елементів створюваної системи. До них додаються, стимулюючи або паралізуючи одне одного, відносини між центральними й регіональними інститутами, між публічними сферами національного та регіонального рівнів.
Сполучення інтересів інститутів влади і структур громадянського суспільства, що й формує публічну сферу, відбувається в багатьох галузях суспільного життя: соціально-економічній, громадянсько-правовій, політичній.
|
!
|
Специфічною особливістю публічної сфери є те, що у відкритому співставленні поглядів відбувається «притирання» різних груп інтересів і в діалозі з державною владою формується громадянська позиція. |
У публічній сфері:
- формується суспільна думка; відбувається обговорення соціально-політичних проблем; реалізація суспільних інтересів; здійснюється вплив різноманітних організацій, що представляють приватні інтереси, на державну політику;
- відбувається взаємодія суспільних інтересів громадян і публічної політики держави, ефективність якої залежить від готовності населення до формування структур громадянського суспільства – від активності різних організацій залежить їх міра впливу на державні органи з метою реалізації суспільних інтересів;
- забезпечується вплив суспільства на владу, що є важливішим атрибутом демократії. Демократія є процесом розподілу влади і публічного контролю за її виконанням в межах політики, для якої характерно наявність інституціонально різних, але взаємопов’язаних сфер громадянського суспільства і держави.
Розвиток публічної сфери неможливий без формування зрілого громадянського суспільства. Проте, публічну сферу не можна ототожнювати з громадянським суспільством, так як саме тут має відбуватися діалог суспільства з владою за принципом підтримки друг друга – громадянське суспільство не спроможне без сильної держави задовольнити значну частину вимог суспільства, а держава повинна бачити в громадянському суспільства його специфічну роль в становленні демократії. Публічна сфера – це зона збереження балансу між інтересами суспільства в цілому і інтересами окремих інститутів та секторів громадянського суспільства, зокрема.
Категорія «громадянське суспільство» може бути визначена і розкрита тільки в межах більш загальної системи координат взаємовідносин «приватного» і «публічного», та набуває свого змісту лише у співвідношенні з «державою».
Життя людини відбувається в континуумі приватних інтересів. Вони складають реальне середовище буття людини, «життєвий світ» (lifeworld), за визначенням Ю. Хабермаса. У сфері реальної життєдіяльності генерується ініціатива, самоорганізація, що спрямовує людей до суспільних дій, солідарності та боротьби, співробітництва та конкуренції. Енергія суспільної самодіяльності, за визначенням відомого російського науковця Ю.Красіна, - це суть визначення громадянського суспільства, відносно до якого найбільш розповсюджене структурне визначення цього поняття як сукупності недержавних асоціацій за інтересами має вторинний характер, оскільки ця дефініція означає не суть, а форми суспільної самодіяльності громадян.
Паралельно з приватною, існує публічна сфера суспільного життя, сфера загальних інтересів всіх громадян, суспільства в цілому. Носієм цих загальних інтересів, за визначенням, є публічна влада, що відокремлена від суспільства та організована як держава. Остання, як відомо, має тенденцію «відриватися» від суспільства та бюрократизуватися, втрачаючи щоденний зв'язок з «життєвим світом» - головним джерелом суспільної енергії. Громадянське суспільство – це простір, де артикулюється усе різноманіття інтересів, які протистоячи друг другу та співставляючись, впливають на владу, примушуючи її прислуховуватися до голосу суспільства, враховувати різні інтереси, шукати шляхи і засоби їх задоволення.
Таким чином, сутність проблеми взаємовідносин громадянського суспільства і держави полягає в мобілізації соціальної енергії приватної сфери та пошуку каналів її передачі у публічну владу. Тобто, це питання про те, як перетворити приватних осіб в громадян, які зайняті не лише власними специфічними інтересами, але скрізь призму цих інтересів активно приймають участь в національному дискурсі з приводу загальних справ; тим самим вони впливають на владу, примушуючи публічну політику акумулювати життєві інтереси та творчу енергію суспільства.
Відтак, проблема взаємовідносин між громадянським суспільством та державою є проблемою створення або настроювання ефективно діючого механізму обміну енергією між приватною і публічною сферами суспільного життя.
З об’єктивної потреби у регулюванні багатоманітності приватних інтересів вибудовується держава як орган вираження загального інтересу. Виражаючи ті приватні інтереси, які не попали в орбіту державної політики або не враховуються нею, громадянське суспільство тим самим опонує державі. Проте сутність цього опанування полягає не в тому, щоб «аннігілювати» публічну владу, а в тому, щоб примусити її звернути увагу на ці інтереси та виразити їх в публічній політиці. Громадянське суспільство структурує приватні інтереси. Чим більш чітко вони структуровані, тим сильніше громадянське суспільство і тим міцніше його вплив на формування публічної політики. Разом з тим важливо мати на увазі, що на основі тільки групових інтересів громадянське суспільство ще не складається. Логіка розвитку цих інтересів неоднозначна. Вона може привести як до громадянського суспільства, так і до корпоративного суспільства, де приватні інтереси домінують над публічними. Гегель в «Історії філософії» наголошував, що громадянське суспільство формується тоді, коли приватні інтереси поєднуються з публічними.
Безумовно, відносини громадянського суспільства і держави потребують збалансування і врівноваження. Саме енергія реальної життєдіяльності, динаміку якої виражає громадянське суспільство, не дає державі замкнутися у власній бюрократичній віртуальності. В силу цієї динаміки інтересів та потреб, що не вкладаються у встановленні норми, процедури і ритуали, у взаємовідносинах суспільства та держави завжди існують протиріччя.
Межа між цими двома інститутами проходить по лінії приватного та публічного. Коли вони не стикуються, виникають дестабілізуючі розриви між громадянським суспільством і державою. У тому, що громадянське суспільство формується з безкінцевої різноманітності приватних інтересів, сховано його багатство та одночасно й обмеженість. Воно не може бути інтегратором суспільного життя і виразником публічного інтересу, тобто виконувати владні функції. Адже, роль громадянського суспільства не в тому, щоб виконувати влади, а щоб пливати на неї та на весь процес формування публічної політики, артикулюючи та відстоюючи всю багатоманітність приватних інтересів. Цей вплив і суспільний контроль за владою в основному здійснюється: по-перше, забезпеченням прозорості діяльності органів влади; по-друге, реальною можливістю для всіх громадян публічно і вільно висловлювати власну думку стосовно всіх аспектів цієї діяльності.
Безумовно, взаємовідносини громадянського суспільства і держави потребують інституалізації, модель якої не може бути подібною державній інституалізації. В цих умовах ключове значення набуває розвиток публічної сфери. Саме вона як арена широкого суспільного дискурсу дозволяє артикулювати всю багатоманітність існуючих в суспільстві інтересів і, разом з тим, дозволяє вести публічний діалог суспільства з державою.
1.4.
ПУБЛІЧНА СФЕРА І ПУБЛІЧНА ПОЛІТИКА
Основні характеристики публічної політики. Співставлення понять «публічна сфера» та «публічна політика».
Поняття «публічність», «публічний простір», «публічна політика» історично та змістовно зв’язані з соціокультурним феноменом Просвіти – публічною сферою (як новою інституціональною реальністю) і суспільною думкою (як новою суспільною силою).
Публічна сфера, у загальному вигляді, – це простір, відкритий для дискусій з приводу значимих для суспільства тем. Ще з часів античності (твори Платона, Аристотеля) форми політичної активності громадян пов’язувалися з основами життєдіяльності людини, а держава розглядалася в інтеграції з суспільством, тобто спостерігалася інтегрованість публічної сфери і політичної влади. Громадянин через публічну сферу відчував себе членом деякої спільноти. Політика має місце тільки там, де люди спілкуються один з одним (де існує публічний простір). Політика — це сфера взаємовідносин різних соціальних груп та індивідів з приводу використання інститутів публічної влади задля реалізації своїх суспільно значущих інтересів і потреб.
Політика народжується тоді, коли існують інтереси, що об’єднують людей в групи. Найважливішим показником функціонування публічної політики є відкрите обговорення, яке спонукає до практичної реалізації суспільних інтересів.
Основною характеристикою публічної політики є неможливість її реалізації без комунікації суспільних груп з приводу цілей і завдань державної влади і місцевого самоврядування. Також до важливих характеристик публічної політики слід віднести:
- комунікативний процес, оскільки публічна політика завжди являє собою інформаційну взаємодію;
- відкритість, що означає доступність публічного простору для окресленого кола суб’єктів (громадян, ЗМІ, суспільних інститутів, держави тощо) та максимально вільне перетікання інформації;
- забезпечення умов для участі громадян у політичному процесі, у тому числі через створення дискусійних майданчиків і формування суспільної думки;
- змістовна направленість на формулювання і реалізацію суспільних інтересів у цілях досягнення загального блага.
Вказані характеристики актуалізовані у межах уявлень про публічну сферу. Але, слід зазначити, що поняття «публічна сфера» значно ширше, ніж «публічна політика». Якщо в публічній сфері можуть циркулювати відносини і зв’язки, що безпосередньо не співвідносяться з владними функціями держави, то публічна політика – це феномен, який розгортається в просторі публічності, і, переважно, є сферою комунікації між суспільством і владою з питань різних напрямів державної політики. Завданням публічної політики є встановлення взаємокорисних відносин між громадянським суспільством і владою.
Публічну політику можна представити як програму дій, спрямовану на розв'язання певної проблеми чи комплексу проблем, досягнення поставленої мети тощо. Публічна політика повинна мати принаймні три такі загальні характеристики:
- вона має бути когерентною, тобто всі складові заходи в рамках однієї політики повинні узгоджуватись між собою, утворюючи одне організаційне ціле, одну систему, розвиток якої й визначає публічна політика. При цьому різні «дійові особи» взаємодіють між собою в процесі реалізації публічної політики, здійснюючи заходи, спрямовані на досягнення мети політики, у відповідності зі своїми власними прагненнями й інтересами;
- публічна політика повинна мати чітку ієрархію, за якою здійснюється весь процес її реалізації зверху донизу. Адміністративні органи, що приймають рішення, передають їх «вниз» для виконання за встановленою ієрархією повноважень. Крім органів прямого адміністрування політики, до цієї ієрархії мають входити з відповідними повноваженнями і виконавські, експертні та контрольні органи. В ідеалі дії управління різних рівнів повинні бути скоординованими й мати чіткий зворотний зв'язок;
- публічна політика повинна мати повноцінний інструментарій: систему засобів для передачі рішень, відслідковування їх виконання, коригування планів та заходів, залучення необхідних матеріальних і людських ресурсів, оцінки реалізації політики.
Відповідно, атрибутами публічної політики є:
- адміністративні повноваження — легітимність прийняття рішень і їх виконання за ієрархією, яка забезпечується суспільно визнаними органами управління, тобто органами державної влади і громадського самоуправління;
- компетенція у тій сфері, якої стосується публічна політика— освіті, соціальному забезпеченні, екології тощо;
- впорядкованість та наступність — наявність системи розробки та прийняття рішень, відслідковування результатів, оцінки та коригування дій.
Брак чи недосконалість будь-якого з цих атрибутів суттєво утруднить або навіть зробить неможливою розробку й реалізацію політики. Недостатність повноважень адміністративної структури знизить виконавчу силу прийнятих рішень, а їх надмірність обмежить варіативність дій і послабить зворотний зв'язок, що може зашкодити коректній оцінці реалізації політики. Недостатня компетенція у відповідній галузі чи галузях може завдати шкоди не лише розв'язанню проблем, на які спрямована політика, а й іншим галузям суспільного життя, що мають безпосередній стосунок до політики, яка реалізується, але не враховані в ній належним чином. Невпорядкованість вноситиме певний хаос у програму виконання політики, шкодитиме ефективному залученню й використанню ресурсів, що вимагатиме додаткових зусиль по управлінню реалізацією політики.
Взаємодія акторів публічної сфери (держави, громадянського суспільства, ЗМІ, бізнес-структур, експертного суспільства) у процесі підготовки, прийняття та реалізації владних рішень формує поле публічної політики – поле конкурентної боротьби за право формувати картину дійсності, визначати ступінь актуальності тих чи інших проблем, а також говорити від імені інших акторів. У публічній політиці важливі не тільки актори та особливості їх комунікацій, а також умови, в яких вони взаємодіють, та ресурси, які вони використовують.
На відміну від античних теорій, сучасний погляд на публічний простір дещо змінив акценти – поняття публічної політики вже пов’язується не з державою, а з соціальною сферою і феноменом суспільної думки. У простір публічної політики входять індивіди, які не залучені безпосередньо до виконання владних функцій. Навіть парламентські обговорення стають частиною цієї сфери не за рахунок «публічності», а оскільки пов’язані з реалізацією інтересів суспільства.
|
!
|
Коли суспільні інтереси направлені на діяльність держави публічна сфера набуває політичного виміру. |
Висновки до розділу
Публічність – загальний принцип державного управління, який означає відкритість та прозорість функціонування виконавчої влади, забезпечує зв'язок її органів та посадових осіб із суспільством, громадянами. Основною ознакою «публічності» є наявність публічного інтересу як сумарного, узагальненого соціального інтересу в кожній із сфер – економічній, соціальній та інших. Основним індикатором публічності є здатність до колективної дії, що заснована на артикуляції загальних інтересів приватних осіб шляхом постійної раціональної дискусії.
Публічна сфера – простір, у межах якого реалізуються відносини між громадянським суспільством як системою здебільшого горизонтально вибудуваних структур, які слугують для формування та захисту групових інтересів, і політичною владою, її юридичними, силовими й адміністративними інститутами. Специфічною особливістю публічної сфери є те, що у відкритому співставленні поглядів відбувається «притирання» різних груп інтересів і в діалозі з державною владою формується громадянська позиція.
Запропонована Ю.Хабермасом (1996) теорія комунікативної дії розкриває шість нормативних умов функціонування публічної сфери.
1. Публічна сфера має існувати як утворення, автономне по відношенню до економічних структур і держави. Тобто, дискурс публічної сфери приводиться до руху не адміністративно-економічними механізмами, а механізмами винятково комунікативної направленості, що представляють інтереси всіх громадян.
2. У процесі утворення публічної сфери суб’єкти артикулюють значимі претензії, котрі за визначенням допускають їх критичний розгляд, тобто відбувається обмін розумними позиціями.
3. Публічна сфера включає в себе елемент саморефлексії, без якої не може існувати обмін претензіями, оскільки для цього необхідно, щоб кожна особа була здатною як би дистанціюватися від себе самої.
4. Учасники публічної сфери повинні вміти обмінюватися один з одним своїми ролями.
5. Відвертість є невід’ємною частиною всього комунікативного процесу, що здійснюється в публічній сфері, яка підкреслює важливість намірів кожного учасника.
6. Рівність є однією з основ публічної сфери.
Публічну сферу не можна ототожнювати з громадянським суспільством, так як саме тут має відбуватися діалог суспільства з владою за принципом підтримки друг друга – громадянське суспільство не спроможне без сильної держави задовольнити значну частину вимог суспільства, а держава повинна бачити в громадянському суспільства його специфічну роль в становленні демократії. Публічна сфера – це зона збереження балансу між інтересами суспільства в цілому і інтересами окремих інститутів та секторів громадянського суспільства, зокрема.
Поняття «публічна сфера» значно ширше, ніж «публічна політика». Якщо в публічній сфері можуть циркулювати відносини і зв’язки, що безпосередньо не співвідносяться з владними функціями держави, то публічна політика – це феномен, який розгортається в просторі публічності, і, переважно, є сферою комунікації між суспільством і владою з питань різних напрямів державної політики. Завданням публічної політики є встановлення взаємокорисних відносин між громадянським суспільством і владою. Основною характеристикою публічної політики є неможливість її реалізації без комунікації суспільних груп з приводу цілей і завдань державної влади і місцевого самоврядування.
В
ідтак,
взаємовідносини громадянського
суспільства і держави потребують
інституалізації, модель якої не може
бути подібною державній інституалізації.
В цих умовах ключове значення набуває
розвиток публічної сфери. Саме вона як
арена широкого суспільного дискурсу
дозволяє артикулювати всю багатоманітність
існуючих в суспільстві інтересів і,
разом з тим, дозволяє вести публічний
діалог суспільства з державою.
Контрольні питання
У чому полягає специфіка «публічності»?
Дайте визначення понять «публічна сфера», «громадянське суспільство», «публічна політика».
Розкрийте правові ознаки терміну «публічність».
Назвіть основні підходи щодо розкриття сутності поняття «публічний» в гуманітарних науках.
Охарактеризуйте умови функціонування публічної сфери виходячи з теорії комунікативної дії Ю. Хабермаса.
Розкрийте сутність феномену «публічна сфера».
Як співвідносяться поняття «публічна сфера» і «громадянське суспільство»?
Які характеристики мають бути притаманними публічній сфері?
Як співвідносяться поняття «публічна сфера» і «публічна політика»?
За яких умов публічна сфера набуває політичного виміру?
Використані джерела
Бубнис Г. Проблемы модернизации публичного (государственного) управления / Г. Бубнис, В. Смальскис // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. – Х. : Вид-во ХарРІ “Магістр”, 2008. – Вип. 2. – С. 30–33.
Гэррод Д. Социология. А-Я : Словарь-справочник / Д. Гэррод, Т. Лоусон ; [пер.с англ. К. С. Ткаченко]. – М. : ФАИР-ПРЕСС, 2000. – 608 с.
Державне управління: основи теорії, історія і практика : [навч. посібн.] / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арададжі / за заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. – 394 с.
Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Публичная политика в России: По итогам российско-канадского проекта «Университет Калгари – Горбачев Фонд». М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – 193 с.
Пал Л. А. Аналіз державної політики / Л.А. Пал ; [пер. з англ. І. Дзюби]. – К. : Основи, 1999. – 422 с.
Политико-административное управление : учеб. / под общ. ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. – М. : Изд-во РАГС, 2004. – 496 с.
Рабінович П. М. Приватне й публічне у природному праві та українському законодавстві // Юридична Україна. – 2004. – № 6. – с.30
Сунгуров А. Понятие публичной политики. Публичная политика как поле взаимодействия. Режим доступа: http://www.strategyspb.ru/edu/?do=manual&pr_id_dl=77
Тихомиров Ю. А. Публичное право : [учебник] / Ю. Тихомиров. – М. : Изд-во БЕК, 1995. – 496 с.
Хабермас Ю. Отношение между системой и жизненным миром в условиях позднего капитализма // Теоретическая социология./ Под ред.С. Баньковской.- М.: Книжный дом "Университет", 2002.- Т.2.- 403с.
Шматко Н. Феномен публичной политики // Социс. 2001. № 7. С. 106–112.
Jurgen Habermas The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Trans; by T.Burger, Polity Press, Cambridge, 1989. – Р.47-72.
Р
озділ
2.
Мета –
формування
системи знань про публічні інтереси
та їх представництво в системі публічної
влади в сучасній Україні, розвиток
умінь аналізувати обумовлюючі чинники
і обґрунтовувати шляхи забезпечення
балансу інтересів держави і громадянського
суспільства
формування знань базової специфіки поняття «публічна сфера як зона артикуляції та балансу інтересів держави і громадянського суспільства»:
знання термінології – «інтерес», «публічні інтереси», «державні інтереси», «суспільні інтереси», «публічна влада», «публічне управління», «публічна сфера», «громадянське суспільство», «соціальне партнерство»;
знання специфічних фактів представництва інтересів у системі публічної влади;
удосконалення знань щодо способів та методів оперування базовою специфікою:
формування уявлення про шляхи забезпечення балансу інтересів держави і громадянського суспільства; взаємодії акторів публічної сфери; нормативних умов функціонування публічної сфери;
формування та розвиток умінь використання сучасних теорій та концепцій при аналізі процесів взаємодії органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства в процесі формування управлінських рішень і реалізації соціальних програм.
Ключові слова: інтерес, публічний інтерес, публічна влада, представництво інтересів у системі публічної влади, громадянське суспільство, соціальне партнерство .
2.1.
ПУБЛІЧНІ ІНТЕРЕСИ
Основні підходи до визначення терміну «інтерес». Співставлення понять «публічний інтерес» та «приватний інтерес». Види публічного інтересу та їх специфічні особливості. Соціальний механізм державного управління
Термін «інтерес» (від лат. interest, intersum – має значення, важливо; inter esse – бути між) використовують для позначення різних за своєю природою явищ. У науковій літературі сформувалося три підходи стосовно його визначення:
1) Суб’єктивний підхід. Його представники (переважно вчені-психологи) розглядають інтерес як психологічну рису особистості, яка виявляється у спрямованості людини на надбання певних знань чи на виконання певної діяльності. У найбільш загальній формі цей підхід характеризують такі визначення: це активна пізнавальна спрямованість людини на той чи інший предмет чи явище дійсності, пов’язане, як правило, з позитивним емоційно-забарвленим відношенням до пізнання об’єкта чи до оволодіння тією чи іншою діяльністю; це зосередженість на певному предметі думок, яка викликає бажання ближче ознайомитись з ним, глибше в нього вникнути, не упускати його з поля зору.
2) Об’єктивний підхід. У рамках цього підходу інтерес тлумачиться як об’єктивна категорія, яка існує поза людською волею і є реальною причиною соціальних дій, подій, звершень, яка стоїть за безпосередніми мотивами, помислами, ідеями, намірами і т.д. – індивідів, соціальних груп, які беруть участь у цих діях; або ж як потреби, об’єктивні за своїм характером, які виникають у різних соціальних груп і окремих суб’єктів і обумовлюються економічними відносинами даного суспільства, економічним становищем певних соціальних спільностей і об’єднань.
3) Об’єктивно-суб’єктивний підхід. Намагаючись поєднати у розумінні інтересу суб’єктивний та об’єктивний моменти, деякі вчені нерідко характеризують його як об’єктивно зумовлені мотиви діяльності соціальних суб’єктів, які складаються з усвідомлення ними власних потреб та з’ясування умов та засобів їхнього задоволення. Тому нерідко цей підхід характеризують таким висловом: інтерес – це усвідомлена потреба.
На рівні словникової літератури наводяться, зокрема, такі його значення: 1) користь, вигода, прибуток, зиск; 2) процент, ріст на гроші; 3) співчуття у чомусь, участь, турбота; 4) захоплення, значимість; 5) зацікавлення, цікавість, увага, викликана чим-небудь значним, захоплюючим; 6) потреби, запити, потяги, необхідність; 7) важливість чого-небудь, значення чого-небудь.
! Надалі категорія «інтерес» буде вживатися нами саме у сенсі об’єктивного інтересу. Адже лише розуміння інтересу як об’єктивної категорії дає можливість наукового розв’язання проблеми співвідношення суспільних і особистих інтересів. Якщо бачити в інтересах особи лише суб’єктивний зміст, важко зрозуміти механізм їх співвідношення із спільними та суспільними інтересами.
Зауважимо, що у вітчизняному законодавстві доволі часто використовуються – як синонімічні словосполучення щодо виразів «приватний інтерес» та «публічний інтерес» – такі терміни, як – відповідно – «особистий інтерес» (ст. 79 Кодексу законів України про працю; ст. 319, 357, 423 Кримінального кодексу України; ст. 373 Митного кодексу України), «громадський інтерес» (ст. 356, 359, 364, 365, 367 Кримінального кодексу України), «суспільний інтерес» (ст. 89 Конституції України; ст. 36 Кримінального кодексу України).
Традиційно до приватних інтересів відносять індивідуальні інтереси особи, а до публічних – загальносуспільні інтереси. Однією із важко розв’язуваних продовжує залишатися проблема, до якої саме з вищеназваних груп інтересів належить зараховувати інтереси соціальних спільнот, угруповань, недержавних (громадських) об’єднань та організацій. Видається, що її розв’язання можливе шляхом спеціальних досліджень групових інтересів. При цьому необхідно враховувати можливість існування, так би мовити, «змішаних» (приватно-публічних чи публічно-приватних) інтересів.
З точки зору сучасної філософії та соціології, публічний інтерес визначається як відношення соціальних суб’єктів до оточуючої дійсності, зумовлене положенням цих суб’єктів, яке включає в себе їх потреби, шляхи і засоби задоволення цих потреб.
Як загально-правова категорія, публічний інтерес визначається як:
- визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою і гарантією її існування та розвитку;
- сукупність суспільних інтересів, визнаних державою, внаслідок усвідомлення їх як об’єктивно існуючих явищ;
- життєво необхідний стан великих соціальних груп (включаючи суспільство в цілому) обов’язок щодо реалізації (досягнення, збереження і розвитку) якого покладене на державу;
- відображений та належним чином закріплений правовою нормою інтерес суспільства (або домінуючої його частини), обов’язок щодо реалізації, забезпечення та охорони якого покладений на державу.
Д
ержава,
виходячи із власної функціональної
природи, здійснює заходи щодо реалізації
публічного інтересу безпосередньо
шляхом власної діяльності (діяльності
уповноважених компетентних органів),
або шляхом встановлення нормативних
приписів, обмежень, заборон, регламентуючих
діяльність суб’єктів правових відносин.
Прийнято вважати, що органи публічної
влади діють у публічних інтересах.
На думку класика публічного права Ю. Тихомирова публічний інтерес означає інтерес сукупності (населення, людей), але визначити зміст і межі дії публічного інтересу дуже складно, оскільки, по-перше, складно забезпечити вичерпну повноту і точність його вираження з пізнавального погляду; по-друге, суперечливість і динаміка розвитку політичної й економічної сфер, багатофакторність впливу, рухливість суспільної поведінки ускладнюють виявлення параметрів публічного інтересу. Науковець визначає три види публічного інтересу: державний, територіальний, суспільний.
Державний інтерес є різновидом публічного інтересу, носієм якого виступає держава в особі відповідних державних органів. Необхідність окремого виділення державних інтересів у структурі публічних інтересів пояснюється:
- по-перше, тим, що повна відповідність суспільних та державних інтересів – це ніколи не досяжна мета, а лише певний ідеал, оскільки відносини «держава-суспільство» завжди включають у себе певні протиріччя;
- по-друге, держава як організація політичної влади у суспільстві у певних випадках віддзеркалює не чиїсь певні інтереси (суспільства, його прошарків, окремих територіальних громад або правлячої верхівки), а свої власні, сформовані на основі більш-менш збалансованого врахування, гармонізації інтересів різних соціальних груп, без чого держава не здатна здійснювати функцію організатора суспільного життя.
У низці статей Кримінального кодексу терміни «державний інтерес», «інтерес держави» вживаються як такі, що відрізняються від термінів «суспільний інтерес» (ст. 36) та «громадський інтерес» (ст. 356, 359, 364, 365, 367).
Н
еобхідно
пам’ятати,що
можливість існування державних інтересів
визнана Конституційним Судом України,
який у своєму рішенні від 8 квітня 1999
року (справа про представництво
прокуратурою України інтересів держави
в арбітражному суді) також вказав на
принципову відмінність інтересів
держави від інтересів інших учасників
суспільних відносин.
Регіональний і місцевий публічний інтерес – це два рівня територіального інтересу, які формуються на підґрунті інтересів громадян, що складають територіальну спільноту відповідного рівня, та суб’єктів господарювання, які функціонують використовуючи ресурси даної території (трудові, земельні, водні тощо).
Територія громади є базою для об’єднання індивідуальних і корпоративних інтересів, на основі яких формуються місцеві інтереси.
Територія регіону, що складається з територій громад, є платформою об’єднання індивідуальних, корпоративних і місцевих інтересів, на основі яких формуються регіональні інтереси.
Рівень локалізації інтересів залежить від розподілу функцій управління і повноважень між регіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування, які є виразниками інтересів територіальної спільноти - задоволення інтересів громадян та юридичних осіб з приводу формування, розподілу та використання доходів
Згідно з Конституцією України, носієм територіального інтересу є органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 140, місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Регіональні інтереси реалізуються у межах державної регіональної політики, що являє собою сукупність регулюючих норм і заходів, спрямованих на забезпечення умов для відтворення економічного, соціального, екологічного та демографічного потенціалів території з метою підвищення рівня та якості життя населення у відповідності з державними стандартами. Нормативно-правове забезпечення реалізації територіальних інтересів здійснюється регіональними органами влади шляхом видання відповідних регуляторних актів.
Під суспільним інтересом розуміються спільні інтереси, які можна розглядати як узагальнення особистих та групових інтересів, без задоволення і реалізації яких, з одного боку, неможливо реалізувати приватні інтереси осіб, а з другого – неможливо забезпечити цілісність, стабільність та нормальний розвиток суспільства в цілому.
На думку фахівців з фінансового права, не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, що регулюється публічними галузями права, а лише ті з них, які отримали визнання держави або органів місцевого самоврядування. Задоволення суспільних інтересів, які не набули публічного характеру (не знайшли свого відображення в законах та інших нормативно-правових актах де держава бере на себе обов’язок визначати конкретні джерела та правила фінансування таких потреб), відбувається за рахунок власних коштів членів відповідних суспільних об’єднань.
Одним із основних публічних суспільних інтересів є інтерес громадян в отриманні соціального захисту та соціального забезпечення, що гарантується ст. 46 Конституції України. Легітимними носіями суспільного публічного інтересу є фонди обов’язкового соціального страхування як інституції, яким надано повноваження та на яких покладено функції з утворення, розподілу (перерозподілу) і використання фондів коштів, за рахунок яких фінансуються визнані державою соціальні програми – Пенсійний фонд України, фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, фонд соціального захисту інвалідів (державний бюджетний фонд). Ще одним видом публічного фонду соціального призначення є Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, кошти якого є державною власністю.
Ц
ікавий
погляд на проблему співвідношення
суспільних та державних інтересів
наводиться у російському законодавстві.
Відповідно до Містобудівного кодексу
РФ необхідно розмежовувати такі поняття,
як державний інтерес, суспільний інтерес
та приватний інтерес. До першої групи
відносять інтереси Російської Федерації
та суб’єктів Російської Федерації, до
другої – інтереси населення міських
та сільських поселень (а також інших
муніципальних утворень), до третьої –
інтереси громадян та юридичних осіб.
Аналізуючи взаємовідносини між суспільством та державою, можна зауважити, що інтереси держави можуть повністю співпадати, частково співпадати або ж не співпадати із суспільними інтересами. Не беручи до уваги випадки, коли під гаслом «державні інтереси» насправді розуміють чиїсь групові, корпоративні інтереси, належить констатувати, що держава, як організація політичної влади домінуючої частини населення у соціально неоднорідному суспільстві, у своїй діяльності досить часто враховує інтереси не усього суспільства, а саме його домінуючої частини. А інтереси останньої не завжди тотожні інтересам суспільства в цілому.
Тому в структурі публічних (суспільних) інтересів слід виділяти:
1) суспільні інтереси, які забезпечуються державою і, відповідно, трансформуються в державні інтереси;
2) інтереси домінуючої частини суспільства, які забезпечуються державою і також трансформуються у державні інтереси;
3) суспільні інтереси, які державою не забезпечуються.
Ті ж державні інтереси, які не спрямовані на реалізацію інтересів суспільства чи його домінуючої частини, належать, мабуть, вже не до публічних інтересів, а скоріше за все до групових, корпоративних – «бюрократичних».
Розглянемо основні характеристики, притаманні приватному та публічному інтересам.
1. Публічний інтерес є похідним від інтересу приватного. Відомий філософ І. Бентам зауважив, що «єдино реальними інтересами» є індивідуальні інтереси людини. І хоча таке твердження доволі дискусійне, можна констатувати, що кінцевим «адресатом» будь-яких інтересів завжди виступає людина. Лише вона здатна усвідомити об’єктивно існуючі інтереси, а відтак – здійснювати їх. Реалізація приватного інтересу сприяє задоволенню різноманітних потреб окремого індивіда, публічного ж – усіх індивідів, членів того чи іншого суспільства.
Р
озглянемо,
наприклад, податкові правовідносини.
Виникнення інституту збору податків
обумовлено, зокрема, спільним для усіх
інтересом у майновому забезпеченні
функціонування механізму держави. Такий
інтерес належить одночасно багатьом
громадянам. Неусвідомлення деякими з
них таких інтересів можна пояснити
об’єктивною природою існування останніх,
незалежністю їх від свідомості людини.
Тому публічний інтерес можна розглядати як спільний для більшості учасників суспільного життя інтерес, який генетично пов’язаний з приватним інтересом, однак якісно від нього відрізняється в першу чергу, тим, що в його основі «завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону ..., гарантування ... державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо».
На похідний характер публічних інтересів та їхню залежність від приватних інтересів вказує П.Рабінович. На його думку, за ступенем «публічності» можна виділити такі види інтересів:
- приватні інтереси (ті, які задовольняються власними інтелектуальними (нефізичними) діями, операціями; і доки такі дії не проявляються назовні, вони не набувають суспільного («публічного») характеру, а тому й не можуть бути піддані державно-юридичному регулюванню). До інтересів цього виду автор відносить і ті, які задовольняються хоча й фізичними діями їх суб’єкта, але теж не оприлюднюваними. Тому держава не фіксує, не узаконює діяльнісні засоби задоволення саме таких – суто приватних – інтересів;
- приватно-публічні інтереси, які безпосередньо задовольняються фізичними діями інших суб’єктів, у тому числі державних органів і організацій;
- публічні інтереси, тобто інтереси усього суспільства (що адекватно відображають його загальні потреби) як системної єдності, цілісності (які, на його думку, більш коректно відображати терміном «публічно-приватні», оскільки реалізація таких інтересів за допомогою державних заходів загального характеру призводить – нехай і опосередковано – до задоволення й відповідних, однакових чи схожих, індивідуальних інтересів членів суспільства, наприклад, забезпечення державою обороноздатності країни, охорони природного довкілля, оголошення нею карантину у разі виникнення епідемії).
Отже, публічний інтерес завжди містить у собі «відбиток приватності». А тому характеристика його як протилежного приватному інтересові, потребує додаткового обґрунтування.
2. Кожен юридичний (узаконений) інтерес є публічним інтересом. Вище зазначалось, що виражений у правових нормах соціальний інтерес стає інтересом юридичним. Право як регулятор суспільних відносин є публічним явищем, і навряд чи можна знайти таку правову норму, яка б охороняла винятково приватні інтереси конкретної особи (чи осіб). Тому кожен юридичний інтерес носить публічний характер, а їх поділ на приватні та публічні носить здебільшого умовний характер. Відтак, усі юридичні інтереси можна поділити на публічно-приватні та «чисто» публічні інтереси.
3. Публічний інтерес визначає метод правового регулювання суспільних відносин. Категорія інтересу відіграє важливу роль у правовому регулюванні суспільних відносин, оскільки на етапі правотворчості саме публічний інтерес як виразник, насамперед, загальносоціальних потреб детермінує правову форму (метод регулювання) цих відносин.
Розглянемо, наприклад, відносини осіб чоловічої статі з державою щодо проходження ними дійсної військової служби. Коли виникає певна суспільна необхідність, потреба, держава за допомогою відповідних юридичних механізмів приймає рішення про запровадження загального військового обов’язку. Відсутність же у законодавстві такого зобов’язання, встановлення контрактної форми проходження військової служби свідчить про суспільну незаінтересованість у всеохоплюючому залученні повнолітніх громадян чоловічої статі на таку службу. У першому випадку відносини між згадуваними суб’єктами регулюватимуться інструментами імперативного методу регулювання і становитимуть предмет публічного права, у другому ж вони «перейдуть» у сферу регулювання приватного права.
Наведений приклад якраз і ілюструє визначальну роль суспільного інтересу при виборі «правової оболонки» суспільних відносин.
Тому такий інтерес повинен слугувати орієнтиром для законодавця при творенні майбутнього права, оскільки, як слушно зазначив Ю. Тіхоміров, інтерес є критерієм «правової оцінки правових явищ», «духом права». Однак у реальному житті така залежність не завжди «гарантує» того, що до суспільних відносин буде застосовано адекватний їм метод правового регулювання. І основна причина такої неадекватності полягає у тому, що правотворчі органи не завжди правильно усвідомлюють суспільні інтереси, які існують незалежно від них.
4. «Публічність» інтересів змінюється залежно від конкретних історичних, соціально-культурних, геополітичних та інших умов. Як відзначають деякі автори, сталих, незмінних кордонів між індивідуальними та суспільними інтересами не існує, одні й ті ж соціальні явища за певних обставин можуть набувати або ж публічного, або ж приватного характеру. І прикладів цьому можна навести чимало. Це і підприємницька діяльність (яка за радянських умов вважалася суспільно-небезпечною, а тому – кримінально караною), це і порядок зарахування на військову службу (який у різних країнах відноситься чи-то до сфери «публічних» інтересів, чи-то до сфери «приватних» інтересів), це й обіг легких наркотичних засобів (у деяких європейських країнах можливість їх вживання віддається на розсуд конкретних осіб). Зрештою, у суспільства взагалі може зникнути потреба у правовому забезпеченні та охороні певних юридичних інтересів (скажімо, декриміналізація деяких суспільно-небезпечних діянь), або ж, навпаки, неурегульовані суспільні відносини можуть «перейти» у сферу правового регулювання з огляду на їхню публічну значимість. Така «мінливість» соціальних інтересів не заперечує, однак, того, що у конкретних історичних умовах відповідь на питання стосовно «публічності» чи «не публічності» інтересу має бути тільки однією – однозначною. А завдання законодавця полягає у відслідковуванні подібних змін та внесенні відповідних коректив у методи правового регулювання.
5. В об’єктивному юридичному праві мають гармонійно поєднуватись публічні та приватні інтереси. Тривалий процес розвитку людства засвідчив «приреченість» публічного інтересу на постійне неспівпадіння, а часто й конфронтацію, з інтересом приватним. Незважаючи на таку їхню «протилежність», суспільний та особистий інтереси становлять діалектичну єдність у державно-юридичному регулюванні, адже «сам по собі феномен права ... базується перш за все на ... переплетенні та взаємозв’язку інтересів особи, суспільства і держави».
6. Приватний та публічний інтерес взаємно впливають один на одного. Суспільний інтерес, будучи вторинним стосовно індивідуального інтересу, здійснює на нього зворотний вплив. Людина, як істота соціальна, не може не відчувати на собі впливу тих соціальних груп, учасником яких вона так чи інакше є, а її інтереси обумовлюються закономірностями соціальних відносин і пріоритетами державно-правового впливу на них. І навіть, здавалось би, суто приватна (інтимна) сфера людини не позбавлена цілком публічного характеру – хоча б у тому сенсі, що всі інші суб’єкти повинні не втручатись у неї, не «доторкатись» до неї. Тому у держави все ж таки виникає «публічний» обов’язок забезпечити цю недоторканність (окрім того, й засоби задоволення приватних інтересів є зазвичай продуктами суспільного виробництва).
|
!
|
Гарантування та забезпечення реалізації публічних інтересів в демократичних державах реалізується через соціальний механізм державного управління. |
У сучасній літературі поняття соціального механізму визначають як сукупність прийомів і технологій реалізації соціальних цілей, досягнення певних результатів, задоволення суспільних (публічних) та індивідуальних (приватних) інтересів.
Соціальний механізм державного управління, за визначенням Г.Атаманчука, - це сукупність і логічний взаємозв’язок соціальних елементів, процесів і закономірностей, через посередництво яких суб’єкт державного управління «схоплює» потреби, інтереси і цілі суспільства в управлінських впливах, закріплює їх у своїх управлінських рішеннях і діях і практично втілює їх у життя, спираючись на державну владу.
Суспільні потреби в управлінні проявляють себе передусім як управлінські інтереси людей, їх спільностей, в цілому суспільства. Інтереси спонукають людей до осмислення змісту і структур державного управління, до практичної участі у формуванні його механізмів і реалізації завдань, або до використання управління з метою забезпечення своїх потреб.
Отже, соціальний механізм здійснення державного управління, що акумулює інтереси і потреби суспільства з метою вибору адекватних засобів і методів їх реалізації, узагальнено і дещо спрощено може бути виражений через такий опосередкований державою ланцюг:
«
потреби
інтереси цілі рішення дії
результати».
Саме у такому послідовно взаємопов’язаному і логічно поєднаному ланцюгу суспільних елементів відбувається формування і реалізація державного управління.
За роки незалежності в Україні в усіх сферах життєдіяльності суспільства склалася певна система владних відносин, спрямованих на вирішення суспільних справ, що сприймаються суспільством виключно в межах конституційного правопорядку. Останнім часом для характеристики цієї системи в науковій та навчальній літературі використовують поняття «публічна влада».
2.2.
ПУБЛІЧНА сфера і публічна влада
Основні підходи до визначення поняття «публічна влада». Співставлення понять «публічна сфера» та «публічна влада». Співвідношення державної та публічної влади. Характерні ознаки публічної влади.
Поняття «публічна сфера» («public sphere») і «публічна влада» («public power») останнім часом все частіше зустрічаються на сторінках спеціальної літератури. Як стверджує теоретик конституційного права В. Чіркін, публічна влада – це керівництво, що наділене правом на легальне і легітимне насилля. Дане визначення базується на сучасному розумінні влади як суспільного феномену (влади – як спроможності суб’єкта здійснювати вплив на об’єкт, а не як «чистого» насилля), яка до того ж обмежена певними нормами («легальність») та залежна від відношення до неї з боку громадян («легітимність»).
У визначенні американських вчених публічна сфера є тією сферою, в якій формуються колективні норми, що зв’язують суспільство і підтримуються державним насиллям. Наведені твердження можуть вважатися базовими для розуміння суті публічної влади, в тому числі й міри причетності до неї влади державної, але до недавніх часів наведені феномени ототожнювалися (а це, у свою чергу, знецінювало й необхідність окремого аналізу публічної влади та публічної сфери).
Як вже зазначалося вище, «публічний» («publicus») у перекладі з латинської мови означає окрім іншого «загальний», «суспільний», «відкритий». Це створює спокусу ототожнювати публічну владу з владою державною, якій за умови демократичного врядування якраз і властиві та чи інша міра «прозорості» й «відкритості».
З
вичайно,
критеріям «публічності» якнайповніше
відповідає законодавча гілка влади.
Парламенти формуються засобом всенародних
виборів, які проводяться на основі
наперед визначеної виборчої системи.
Така система має виконувати функцію
якнайточнішого репрезентування у
парламенті волі та інтересів у тому
якісному і кількісному співвідношенні,
в якому вони існують у суспільстві.
У стабільних європейських демократіях парламентські вибори, як правило, проводяться на основі політичних партій (інколи їх навіть називають основними суб’єктами публічної політики). Унаслідок перемоги у виборчих перегонах політичні сили проходять до парламенту. Парламентарі та окремі парламентські групи акумулюють й агрегують суспільні інтереси, стаючи не лише за формою, а й за суттю народними представниками. У такий спосіб забезпечується й основа для реалізації народовладдя у масштабах усього соціуму. Цим самим створюються умови для залучення окремих груп та індивідуумів до «реальної державної політики» (у цьому сенсі слід відзначити, що чи не найсуттєвішою ознакою публічного управління порівняно з державним управлінням визнається значно ширше коло суб’єктів, причетних до його формування та реалізації).
Усе це, у свою чергу, зобов’язує органи народного представництва до відкритості й гласності при виконанні всіх власних функцій, зокрема, при проведенні засідань та у сфері парламентського контролю. В основних законах більшості європейських країн не лише виписані норми стосовно забезпечення відповідних процедур, а й спеціально передбачені та обумовлені випадки проведення закритих засідань (що, у свою чергу, має вважатися основною гарантією недопущення зловживань у вказаній сфері).
Водночас слід враховувати, що в оберті інтересів держави зміст публічної сфери є певною мірою абстрагованим від її «гласності» та «відкритості», адже за наявності певних мінімальних стандартів демократії він залежить від деяких ідеологічних та концептуальних нюансів.
Н
априклад,
ліберальна концепція держави виходить
з концепції «нічного сторожа», тобто з
мінімальної участі держави у сфері
регулювання суспільних відносин.
Натомість, соціал-демократична концепція
дещо розширює сферу державного
регулювання. Але ж наведені розбіжності
не можуть вважатися якісним критерієм
демократичності. При цьому слід також
враховувати, що в усіх без винятку
розвинутих країнах виразно спостерігається
тенденція до розширення публічної сфери
(державного втручання в регулюванні
економічних відносин).
Отже, «публічність» вказує на міру прозорості й відкритості у здійсненні державної влади. До прийняття державно-владних рішень причетні усі гілки влади, але серед них справедливо виділяються органи народного представництва й законотворчості (парламенти чи «законодавча гілка»). Саме від парламентів як державно-владних інституцій з доволі сильною політичною складовою значною мірою залежить (чи, в умовах слабкості демократичного врядування, принаймні має залежати) публічна сфера в діяльності всієї держави. Разом із тим, у державній політиці вказана сфера певною мірою автономна від відкритості й гласності, адже вона стосується міри державного втручання у соціально-економічні відносини.
Звернемо увагу ще на співвідношення державної та публічної влади. В умовах демократії, коли рівень розвитку громадянського суспільства достатньо високий, державна влада поступається частиною своїх повноважень на користь органам самоуправління, і в цьому разі справді має сенс говорити про «публічну владу» як поєднання державної влади і громадського самоврядування.
Термін «публічність» є юридичною ознакою присутності держави у суспільних відносинах, які врегульовані позитивним правом, коли громадянин, сприймаючи Конституцію як Основний Закон, погоджується із передачею державі окремих природних суб’єктивних прав, які можуть відчужуватися, і таким чином публічна влада за своєю конституційно-правовою характеристикою набуває ознаки правосуб’єктності від суверенітету народу. «Принцип публічності», на думку Г. Атаманчука, включає широкий доступ громадян до участі в питаннях управління шляхом обрання відповідних органів та громадського контролю за їх функціонуванням, відкритості функціонування згаданих органів, а також судовий контроль за дотриманням в управлінських процесах конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.
Д
ержава
є офіційним представником усього
суспільства, однак суспільна влада не
може ототожнюватися ані з публічною,
ані з державною, а публічна не вичерпується
її державним різновидом. Остання є
основною формою виявлення публічної
влади, але не єдиною. Звичайно, і публічна,
і державна влада є владою в суспільстві,
і в цьому розумінні мають суспільний,
а не особистий характер. Однак поняття
суспільної влади набагато ширше і
публічної, і державної.
Фахівці з державного управління стверджують, що:
- державна влада – це політико-правове явище, сутність якого полягає в тому, що, виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, вона (влада) здійснює спрямовуючий, організуючий, регулюючий вплив на суспільство;
- публічна влада – це державна організація політичного життя, що здійснюється за допомогою спеціального ієрархічно та територіально організованого апарату, легітимного використання примусу та права видавати нормативні акти, обов’язкові для всього населення. Крім прямого примусу або заради його використання, держава в реалізації публічної влади спирається на матеріальні та моральні імпульси, які досить помітно впливають на ефективність реалізації владних повноважень.
У демократичному суспільстві публічна влада включає три владні підсистеми: законодавчу, виконавчу і судову, які мають відмінні державні органи та структури, які виконують ці функції. Між ними існує механізм взаємодії, що пов’язаний з їх взаємними обмеженнями, які реалізуються шляхом «стримувань» та «противаг».
Публічна влада діє постійно в правовому режимі реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень, здійснюючи безпосередньо управління державою. Існуюча багатоманітність форм реалізації публічної влади пов’язується з існуванням механізму держави, який складають державний механізм і суб’єкти публічної влади з особливим статусом. Основою публічної влади є ідея контролю як необхідність реалізації прав і свобод людини і громадянина посередництвом виконання державновладних та муніципальновладних функцій та повноважень.
|
!
|
Публічна влада - це право на прийняття рішень щодо публічних справ та їх запровадження через вплив (управління) на соціальні, економічні, політичні процеси на певній території. Суб’єктами публічної влади є органи публічної влади, що діють на трьох окремих рівнях: державному, регіональному та місцевому і складають систему органів публічної влади. |
Характерною ознакою системи публічної влади в Україні є її дуалізм. На центральному рівні це проявляється, зокрема, у прагненні будувати систему управління державою змішаного (парламентсько-президентського) типу. На місцевому рівні дуалізм пов’язаний зі співіснуванням на одному рівні двох видів публічної влади – державної виконавчої в особі її органів та посадових осіб і місцевого самоврядування. Однак унікальність вітчизняної ситуації полягає у дуалізмі ще і самої виконавчої влади на територіальному рівні.
Система органів публічної влади становить собою сукупність органів влади народу, які мають різні форми здійснення цієї влади. Кожен орган публічної влади створений для реалізації заданих цілей і програм, які забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави і суспільства, вирішення питань соціально-економічного та культурного значення.
Публічній владі притаманні такі ознаки:
спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;
функціонування через відповідні публічні інститути;
легітимність;
відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;
об’єднання підвладних за територіальною ознакою;
охоплення владою всіх осіб на відповідній території;
безперервність функціонування;
спрямованість на вирішення всіх справ суспільного значення;
обов’язковість владних рішень для всіх суб’єктів на відповідній території;
функціонування у правових формах;
можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;
право встановлювати і стягувати загальнообов’язкові податки і збори з населення;
самостійне формування бюджету.
Отже, публічна влада характеризується тим, що вона супроводжує всі соціальні процеси в суспільстві, здійснює управління справами суспільства, реалізує свої завдання і мету – служіння Українському народові як єдиному джерелу влади, сприяє формуванню правової, демократичної держави. Публічна влада є вторинною (похідною) категорією від суверенітету народу як джерела будь-якої форми владного утворення і інтереси народу повинні знаходити реальне втілення в діяльності всіх суб’єктів публічної влади.
Функціональні особливості, форми і методи діяльності органів публічної влади, взаємовідносини між собою та іншими структурними ланками повинні повноцінно функціонувати в державі в різних сферах суспільного життя, забезпечувати інтереси держави заради блага суспільства.
Публічна влада – це цілісна система органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють управління суспільно значущими справами від імені та за дорученням суверена - народу, постійно діють в правовому режимі при реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень через визначені Конституцією України та законами України форми реалізації управління справами держави і територіальних громад, які функціонують згідно з їх статусами у всіх сферах і в територіальних одиницях держави.
Публічне управління – це здійснюваний органами публічної влади безпосередній вплив на процеси суспільного розвитку відповідно до Конституції і законів України. При цьому публічна влада реалізує суспільні інтереси певного територіального співтовариства і функціонує у двох формах: державна влада і влада місцевого самоврядування.
2.3.
Представництво інтересів у системі публічної влади
Система представництва інтересів. Політичне представництво. Функціональне представництво. Групи інтересів.
С
вого
часу Д.І. Мендєлєєв зазначив, що правильне
суспільство тим відрізняється від
неправильно організованого, що досягнення
власних вигод не може бути іншим, ніж
відповідним загальним вигодам.
Суспільство зіткане з величезної кількості різноманітних інтересів: економічних, соціальних, ідеологічних, культурних, галузевих, територіальних, приватних тощо. Тому одним із найважливіших інститутів державного управління, яке завжди пов’язане з суспільством і відображає його запити, є система представництва інтересів. За її допомогою в межах соціального механізму здійснення державного управління відбувається корекція і формування державних рішень, що враховують інтереси тих, кого вони торкаються. В цілому вона зорієнтована на дотримування балансу інтересів. Саме через систему представництва інтересів як громадян, так і організованих груп, які діють в рамках формальних і неформальних відносин, відбувається вплив суспільства, економічного і соціального середовища на державне управління.
За масштабністю виділяють такі види публічних інтересів: суспільні, державні, регіональні, етнонаціональні, професійні, корпоративні, приватні. Безперечно, цим переліком не вичерпується класифікація публічних інтересів.
Представництво інтересів у системі публічної влади в цілому включає:
політичне представництво (лобізм). У теорії «суспільного вибору» процес отримання і захисту прибутку за допомогою уряду (державних органів) отримав назву політичної ренти. Лобізм – це не просто артикуляція (представлення) інтересів тих чи інших груп (соціальних, політичних, економічних), а процес приведення формальної влади (політичні інститути і політики, як особи, що приймають рішення) у відповідність до влади фактичної («групи тиску», які не тільки здійснюють тиск, але й контролюють фінанси, кадри, пресу, процес прийняття рішень), стержнем якої є прийняття рішень в інтересах груп тиску як структур реальної влади;
функціональне представництво. Характерне для державного управління та має наступні ознаки: спеціальні інститути, за допомогою яких здійснюються контакти представників організованих груп інтересів і держави; способи діяльності цих інститутів; розгалужена мережа неформальних зв’язків і відносин.
Групи інтересів – центральне поняття системи організованого представництва. Вони виконують такі основні функції:
артикуляція інтересів – оформлення особистісних і емоційно зафарбованих вимог окремих людей в конкретно виражені вимоги до влади і проведення діалогу з владою;
агрегація інтересів – погодження шляхом дискусій багатоманітних індивідуальних (приватних) вимог і встановлення ієрархії між ними;
інтеграція інтересів – наближення інтересів, які виражають різні угрупування, до інтересів рядових громадян;
інформування органів влади, які приймають політичні і адміністративні рішення з відповідних питань, забезпечують надання послуг.
|
!
|
Публічна політика розробляється і реалізується у взаємодії між правлячою елітою і організованими на корпоративних засадах групами. Таким чином групи інтересів інкорпоровані в механізм прийняття державних рішень. |
В Україні відбувається інтенсивний процес інституціалізації груп інтересів. Наприклад, створені Українська спілка промисловців і підприємців, Асоціація фермерів та приватних землевласників, інші неурядові корпоративні організації; Українська асоціація місцевих та регіональних влад, Асоціація міст і громад України, численні етнонаціональні, молодіжні, жіночі, ветеранські, інші об’єднання із загальнодержавним, регіональним та місцевим статусами.
Складається система представництва інтересів у державному управлінні. При державних органах на вищому, центральному і місцевому рівнях діють координаційні та консультативно-дорадчі органи, у персональному складі яких широко представлені організовані групи інтересів. Більше 20 загальнодержавних актів регулюють участь громадян у виробленні та реалізації державної політики або в цілому присвячені цим питанням.
Певні норми щодо правової регламентації взаємодії органів виконавчої влади і неурядових організацій передбачені Законом України «Про місцеві державні адміністрації». У ст.37 Закону йдеться про те, що «місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав об’єднань громадян. Політичні партії, громадські і релігійні організації можуть вносити пропозиції з питань їх діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій». Стаття 39 Закону надає головам місцевих державних адміністрацій право утворювати для сприяння здійсненню повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.
2.4.
Взаємодія органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства в процесі формування управлінських рішень і реалізації соціальних програм
Соціальне партнерство. Неурядові некомерційні організації (ННО) та їх політичний характер. Особливості взаємодії ННО й органів влади в процесі формування рішень та під час реалізації соціальних програм.
Неурядові некомерційні організації (далі ННО) – самокеровані, добровільні організації громадян, що об'єдналися з метою реалізації своїх інтересів (не пов'язаних з одержанням прибутку, для його розподілу між членами організації у якості їхнього особистого доходу) – є важливими інститутами громадянського суспільства. Їх політичний характер полягає в тому, що вони постійно взаємодіють із державою і певною мірою впливають на здійснення державної влади, виступаючи як групи тиску. У цьому принципова цінність таких структур у системі політичних відносин, бо, як правило, саме вони виявляють проблеми, що вимагають вирішення, і намагаються самостійно їх вирішувати доступними засобами.
С
оціальне
партнерство
передбачає налагодження організованої
взаємодії людей, їхніх співтовариств,
соціальних груп. Саме через механізми,
процедури, інституції соціального
партнерства окремі громадяни та певні
групи громадян доводять до влади свої
інтереси, здійснюють свої юридичні
права, виконують свої зобов'язання і
врегульовують суперечності. Відтак
забезпечується налагодження організованої
взаємодії людей, їх співтовариств,
соціальних груп, розуміння пріоритету
загальних (публічних) інтересів і цілей
над меркантильними (приватними) і
необхідності дотримання взаємних
зобов'язань і відповідальності, що
сприяє стабільності в суспільстві.
Для розгляду проблеми партнерства важливо розрізняти взаємодію ННО й органів влади в процесі формування рішень та під час реалізації соціальних програм:
- у першому випадку потрібно говорити про способи виявлення інтересів ННО і урахування цієї думки при прийнятті рішень органами державної влади і місцевого самоврядування;
- у другому – про систему підтримки ННО, про проведення спільних акцій, про інформаційний обмін.