5.3 Региональная политика в условиях экономической реформы

В общем понимании, государственная политика выражает стратегическую и тактическую ориентацию многообразной деятельности государства, устанавливает ее основные цели, задачи и направления.

Под региональной политикойв России понимаетсясистема целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Региональная политика является важной составной частью экономической политики государства и охватывает комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, которые проводятся как центральными, так и региональными органами власти и направленных на регулирование процессов размещения производительных сил.

Научной основой региональной политики является система объективных законов и факторов территориального формирования экономики в сочетании с научными принципами управления.

Правовой основой реализации региональной политики в России являются«Основные положения региональной политики в Российской Федерации» (утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 03.06.96 № 803). В соответствии сними основными целями региональной политикив Российской Федерации являются следующие:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Региональная политика является сферой деятельности по управлению экономическим, социальным, политическим развитием государства в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и регионами, а также регионов между собой. Она является частью национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие основные направления:

1. Определение соотношения движущих сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия;

2. Соотношение общегосударственного и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;

3. Подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов;

4. Национально-экономические вопросы;

5. Проблемы урбанизации.

Отношение государства к каждому из данных направлений, а также конкретные мероприятия, которые осуществляются по ним, составляют содержание государственной региональной политики.

Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики. Среди них выделяются:

1. Экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.

2. Социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

3. Демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.

4. Экистическая (поселенческая) политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.

5. Экологическая политика, направленная на улучшение экологической ситуации в регионе.

6. Научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т.д.

В области региональной экономической политики деятельность федеральных и региональных органов власти концентрируется на решении следующих задач:

- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

- содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах благоприятной рыночной обстановки, многоукладной конкурентоспособной экономики, становлению региональных и общероссийского рынка товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);

- стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов Российской Федерации;

- оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;

- разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие);

- совершенствование экономического районирования страны.

Конечной целью региональной экономической политики является достижение в развитии регионов баланса между экономической и социальной результативностью.Главная задача – создание устойчивой конкурентной экономики в каждом регионе.

Основными формами реализации региональной экономической политики являются:

- разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов;

- участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

- размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

- поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

- содействие активизации международных экономических связей регионов Российской Федерации;

- создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;

- содействие малому и среднему бизнесу.

В области региональной политики в социальной сфере задачи государства сводятся к следующим:

- противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения;

- предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах;

- сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;

- регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в районах, располагающих для этого необходимыми условиями, в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами;

- содействие развитию и совершенствованию системы образования на региональном уровне во взаимодействии с федеральной системой высшего и послевузовского образования;

- оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

Достижение этих целей обеспечивается реализацией следующих механизмов:

- выравниваем условий бюджетного финансирования социально-значимых расходов;

- поддержкой социального развития проблемных регионов;

- адаптацией социальных реформ к условиям экстремальных регионов, особенно зоны Севера.

Особое место в региональной социальной политике занимают демографические проблемы. Основными задачами государства в этом направлении являются:

- регулирование миграционных процессов с учетом стратегических задач развития регионов и их геополитического положения, сдерживание оттока населения из северных и восточных районов страны;

- регулирование потоков вынужденных мигрантов и беженцев, создание условий для их рационального размещения на территории Российской Федерации;

- осуществление мер экономического и социального характера, направленных на увеличение продолжительности жизни и естественного прироста населения в регионах России.

Приоритетными направлениями региональной экологической политикиявляются:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- рациональное использование природных ресурсов;

- предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

- совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Главной задачей экологической политики является поддержание нормального состояния окружающей природной среды.

Следует также отметить, что региональная политика в России неразрывно связана с федеративными отношениями: защитой и обеспечением интересов Российской Федерации в целом, сохранением единства и территориальной целостности государства, децентрализацией власти, расширением полномочий властных органов регионов при укреплении федерального центра, выравниванием реальных прав и компетенций субъектов Федерации, сочетанием государственной поддержки отдельных регионов со стимулированием в них государством экономической активности, что обеспечивает их подлинную самостоятельность.

С учетом национально-этнических особенностей, региональная политики призвана формировать модель федерального устройства, отвечающего современным социально-экономическим, политическим реалиям и историческому опыту России и направленной на обеспечение территориальной целостности государства и его безопасности.

В связи с тем, что на территории России наблюдаются огромные различия природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий, унифицированный подход к регионам невозможен. Дифференциация в уровнях их развития наблюдалась всегда, но стала наиболее очевидной в период рыночных преобразований. Как отмечают некоторые исследователи, в результате резкого перехода страны от командно-распределительной к рыночной экономике в наибольшей степени пострадали следующие группы регионов:

- с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при рыночных ценах или резко потерявших спрос на свою продукцию;

- удаленные от основных экономических центров (вследствие опережающего роста транспортных тарифов);

- получавшие ранее из федерального бюджета значительные дотации и внезапно потерявшие их.

Эти обстоятельства, а также ранее наблюдаемые тенденции регионального развития позволяют говорить о том, что большая часть регионов России – это так называемые проблемные регионы, применительно к которым государство должно проводить региональную политику определенного типа.

Каждая типологическая группа проблемных регионов отличается своеобразными экономическими, историческими и другими условиями развития своих территорий, а также особенностями задач и механизмов реализации региональной политики. Можно выделить следующие качественные признаки проблемных регионов:

1. Особая кризисность проявления крупных проблем, создающих угрозу социально-экономической стабильности;

2. Наличие ресурсного потенциала, особенно важного для национальной экономики;

3. Особое значение геополитического и геоэкономического положения региона для реализации стратегических интересов страны;

4. Недостаток собственных ресурсов для самостоятельного решения проблем.

Коротко рассмотрим основные характеристики проблемных регионов и особенности проводимой по отношению к ним государственной региональной политики.

1. Развитые (опорные) регионы. В эту группу входят регионы с высоким докризисным уровнем промышленного развития, научно-технического прогресса, интенсификации производства. Эти регионы являются основными «точками роста» российской экономики и призваны играть роль «локомотивов» для рыночных преобразований по всей стране. Среди регионов данной группы можно выделить две основных подгруппы:

• Высокотехнологичные регионы – характеризуются определенной направленностью основных отраслей промышленности – наукоемким машиностроением, химической промышленностью и т.д; К этой группе можно отнести такие регионы как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ярославская, Нижегородская, Ленинградская, Самарская, Омская, Томская, Новосибирская области, Республики Татарстан и Башкирия.

• Сырьевые регионы – субъекты Федерации, специализирующиеся на добыче и производстве первичного сырья и конструкционных материалов, а также на базовых отраслях промышленности - топливно-энергетической и металлургической. Сюда относятся Тюменская, Иркутская, Свердловская, Челябинская, Мурманская, Белгородская области, Республика Коми, Приморский и Красноярский края и т.д.

Региональная политика государства в данных регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся благоприятных предпосылок.

Одним из важнейших механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов является широкое использование потенциала частной и акционерной форм собственности при ограничении прямой государственной финансовой и материальной помощи. Среди основных задач государства в рамках проведения региональной политики в отношении данных территорий можно выделить поощрение акционерного бизнеса посредством соответствующей налоговой и кредитной политики.

2. Депрессивные регионы - это территории, которые в настоящее время отличаются более низкими, чем в среднем по стране, показателями социально-экономического развития, но в прошлом были развитыми, а по некоторым показателям занимали ведущее место в стране (около ¼ субъектов Федерации).

К этой группе относятся такие регионы как Архангельская, Псковская, Калужская, Брянская, Владимирская, Ивановская, Тамбовская, Костромская, Кировская, Пензенская, Астраханская области, Республика Бурятия, Алтайский и Хабаровский края и целый ряд других.

Отличительными признаками депрессивных регионов являются:

• Высокий уровень накопленного научно-технического потенциала

• Значительная доля промышленности в структуре экономики

• Относительно высокий уровень квалификации кадров.

Регион чаще всего переходит в депрессивное состояние под влиянием ряда причин:

• Снижение конкурентоспособности основной продукции

• Отказ от системы госзаказа и сокращение инвестиционного спроса

• Истощение минерально-сырьевой базы

• Структурные сдвиги в экономике страны

Одной из основных задач региональной политики в отношении подобных территорий является укрепление их финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, урегулирования взаимоотношений с центром, приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.¹¹Также весьма значимым является поощрение частных инвестиций в экономику данных регионов и развитие институциональных структур и инфраструктуры рынка.

Основными инструментами государственной поддержкидепрессивных регионов являются:

• льготные кредиты из централизованных источников;

• компенсация части процентной ставки по кредитам коммерческих банков при реализации проектов и программ;

• организация поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест;

• использование повышенных ставок амортизационных отчислений (ускоренная амортизация основных фондов);

• страхование коммерческих рисков за счет государственных источников при осуществлении инвестиционных программ,

и т.д.

3. Слаборазвитые (экономически отсталые) регионы – это регионы с очень малой интенсивностью и низкими показателями хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от других регионов по уровню развития производственной базы, рыночной инфраструктуры, социальной сферы, с высоким уровнем безработицы (более 15% экономически активного населения), низким уровнем жизни (менее 1,5 прожиточного минимума), большой степенью финансовой зависимости от федерального бюджета.

Характерными чертами развития слаборазвитых регионов являются:

• Состояние длительного застоя

• Низкая интенсивность хозяйственной деятельности

• Малодиверсифицированная отраслевая структура экономики

• Слабый научно-технический потенциал

• Низко развитая социальная сфера.

Региональная политика в отношении данного типа регионов должна предусматриватьих ускоренный экономический и социальный подъем, Суть ее заключается в реализации целого комплекса мер государственной поддержки, которые направлены преимущественно на реализацию малозатратных быстроокупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Основными путями решения проблем данных регионовявляются:

• осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников;

• стимулирование частных капиталовложений в отдельные сектора экономики посредством установления льгот в сфере налогообложения, кредитования и т.д.;

• установление льготного режима бюджетных взаимоотношений;

и т.д.

4. Особые регионы – в эту группу входит три подтипа регионов, существование социально-экономических проблем в которых связано с исторической или географической спецификой, а также наличием сложных условий хозяйствования, вследствие чего в их отношении необходимы специальные методы регулирования экономики в ходе реализации научно обоснованной региональной политики. Рассмотрим кратко данные подтипы регионов:

А) Приграничные регионы - регионы, территория которых испытывает существенное влияние государственной границы (в советский период к категории приграничных относилось 22 субъекта федерации, где на площади 10,4 млн. кв. км. проживало 21,5 млн. чел. В настоящее время к ним добавилось 26 субъектов Федерации. Калининградская, Ленинградская области и республика Алтай имеют как старые, так и новые границы.

В этих регионах первоочередного решения требует ряд не имеющих прецедентов задач:

- создание и обустройство новых транспортно-распределительных пунктов и узлов, пограничных переходов, таможенных пунктов в местах пересечения государственной границы;

- формирование центров приграничной производственно-коммерческой деятельности, а на отдельных территориях – свободных экономических зон;

- регулирование потоков и размещения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с действующими федеральными и региональными миграционными программами;

- создание новых рабочих мест и расширение социальной инфраструктуры в расчете на потенциальных переселенцев из-за рубежа и т.д.

Б) Экстремальные регионы– характеризуются суровыми природно-климатическими условиями, сырьевой моноспециализацией, неустойчивостью функционирования большинства профилирующих отраслей, нестабильностью и дороговизной завоза важнейших товаров.

Это, прежде всего, зона Севера, а также ряд других регионов «нового освоения» (большая часть северных и восточных регионов Российской Федерации). Зона Севера охватывает полностью или частично 28 субъектов Федерации, что составляет около 70% территории страны, где проживает порядка 8% населения.

В отношении этих регионов особо важна всесторонняя государственная поддержка. Рациональное хозяйствование на их территории возможно только в случае преимущественного распространения государственных форм экономической деятельности (государственные предприятия), наличия системы обоснованных районных коэффициентов заработной платы, налоговых льгот, стимулирования организации бесперебойного продовольственного и материально-технического снабжения и т.д.

В) Кризисные (катастрофичные) регионы – территории, подверженные разрушительному воздействию природных и техногенных катастроф, а также охваченные межнациональными и социальными конфликтами. Сюда можно отнести регионы, находящиеся в зоне Чернобыля, почти весь Северный Кавказ, районы с последствиями землетрясений, подъема уровня Каспийского моря и др.

Для этих регионов, помимо значительной экологической загрязненности, характерно практически полное разрушение экономического потенциала, повышенная социальная напряженность, существенные размеры миграционного выхода населения, общественно-политическая нестабильность, острая криминогенная обстановка.

Для предотвращения широкомасштабных деструктивных тенденций и последствий в данных регионах необходима существенная государственная поддержка с помощью различных инструментов административно-правового регулирования

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития страны значительное число субъектов Федерации попадают в число проблемных по различным признакам. В этой ситуации значительно возрастает значимость разработки и последовательного осуществления региональной политики, что является одним из решающих моментов сохранения целостности, экономической и политической независимости страны.

Контрольные вопросы:

1. Дайте определение понятия «региональное развитие», определите основные условия и предпосылки управления региональным развитием.

2. Что является основной задачей регулирования развития регионов?

3. Каковы основные критерии оценки социально-экономического развития региона? Дайте их краткую характеристику.

4. Назовите основные принципы регионального управления.

5. Определите понятие и значимость региональной политики Российской Федерации, каковы основные цели региональной политики в России?

6. Чем вызвана необходимость типологизации проблемных регионов?