2. Принципи побудови бюджетної системи України

Згідно з Бюджетним кодексом бюджетна система України ґрунтується на таких принципах (Стаття 7. Принципи бюджетної системи України):

1) принцип єдності бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) принцип збалансованості – повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

3) принцип самостійності – Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Цей принцип забезпечується закріпленням за бюджетами відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямків використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

4) принцип повноти – до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів самоврядування;

5) принцип обґрунтованості – бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

6) принцип ефективності – при складанні і виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

7) принцип субсидіарності полягає в тому, що розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принцип цільового використання бюджетних коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

9) принцип справедливості та неупередженості – бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принцип публічності та прозорості – Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

11) принцип відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен з учасників несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Виходячи зі статті 95 Конституції України, бюджетна систе­ма будується на засадах справедливого і неупередженого розподі­лу суспільного багатства між громадянами і територіальними гро­мадами; закріплюється виключно законодавче та цільове регулю­вання видатків держави на загальносуспільні потреби; проголо­шується ідея збалансованості бюджету; закріплюються засади звітності та прозорості. Статтею 7 Кодексу деталізуються ці за­гальні засади через виділення та пояснення вичерпного переліку принципів бюджетної системи України як основних засад у регу­люванні бюджетної діяльності.

Принцип єдності бюджетної системи України виділяє загальні підстави співвідношення, взаємодії різних типів бюджетів, на базі яких вони поєднуються та діють як елементи єдиної бюджет­ної системи України (єдина правова база та грошова система, єди­не регулювання бюджетних відносин та бюджетна класифікація, єдність бюджетного процесу та бухгалтерського обліку і звітно­сті). За рахунок акумуляції коштів на бюджетних рахунках ство­рюється можливість централізації грошових фондів для виконан­ня функцій держави. Заборона обліку коштів бюджетних установ на банківських рахунках, перехід виключно на казначейський облік ще більше підсилили єдність коштів у межах бюджетної си­стеми.

Матеріальний зміст цього принципу підсилюється та від­ображається і нормою статті 92 Конституції України щодо вста­новлення Державного бюджету України, бюджетної системи Ук­раїни виключно законами. Загальне визначення бюджетного про­цесу, його стадій, єдність бюджетної класифікації, що застосову­ється до всіх типів бюджетів, — все це забезпечує єдність ланок бюджетної системи.

Принцип збалансованості є певним продовженням попередньо­го принципу і деталізує одне з положень статті 95 Конституції Ук­раїни, виходить з раціонального співвідношення обсягу доходів та витрат, забезпечення фінансування окремих функцій та завдань за рахунок реально залучених коштів від податків, зборів, інших бюд­жетних надходжень. Фактично цей принцип закладає засади бюд­жетного планування на бюджетний період, його дотримання ство­рює умови для уникнення дефіциту та профіциту бюджету.

Принцип самостійності випливає з визначення бюджетної системи України як сукупності державного бюджету та місцевих бюджетів, побудованої з урахуванням економічних відносин, дер­жавного і адміністративно-територіального устрою. Саме виходя­чи з адміністративно-територіального устрою, з наявності терито­ріальних громад, які використовують власні та залучені кошти для фінансування потреб регіонів, і формуються підходи до само­стійних ланок бюджетної системи.

Державний бюджет України затверджується щорічно Верхов­ною Радою України, контроль за використанням його коштів від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата (ст. 96, 98 Конституції України). Згідно із статтею 112 Конституції Укра­їни фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи міс­цевих бюджетів, інші кошти, що перебувають у власності терито­ріальних громад.

При цьому держава бере участь у формуванні доходів місцевого самоврядування, фінансове підтримує його. Але це не означає державної власності на кошти місцевих бюджетів. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та за­кріпленими за ними на соціальній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається (ч. 4, 5 ст. 61 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Принцип повноти вимагає обліку та включення до бюджету без винятку всіх доходів і витрат, які мають акумулюватися на всіх бюджетних рахунках. Бюджетним кодексом закріплюється визначення та наводяться складові Бюджетної класифікації, її зміст, що деталізується вичерпним переліком доходів і витрат, за­кріпленим наказом Міністерства фінансів України «Про бюджет­ну класифікацію та її введення» від 27 грудня 2001 р. № 604.

З прийняттям Бюджетного кодексу доходи можуть надходити ви­ключно на бюджетні рахунки, облік їх в установах банків заборо­нено, як і створення так званих позабюджетних коштів. Цей прин­цип застосовується на всіх стадіях бюджетного процесу, але це не виключає і певної спеціалізації використання коштів, цільової спрямованості їх використання, чому сприяє поява в рамках бюджету спеціального фонду (ст. 13 Кодексу).

Принцип обґрунтованості передбачає складання та виконан­ня бюджету виходячи з реальних, об'єктивних показників еконо­мічного і соціального розвитку держави, затвердження методик і правил, відповідно до яких мають бути встановлені бюджетні по­казники.

Формування бюджетних показників здійснюється на під­ставі затверджених Постановою Верховної Ради України Основ­них напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний пе­ріод, які містять найсуттєвіші обґрунтовані бюджетні показники (граничний розмір дефіциту (профіциту) бюджету; частку внут­рішнього валового продукту, що перерозподіляється через зведе­ний бюджет України; граничний обсяг державного боргу та його структуру; обсяг міжбюджетних трансфертів і коефіцієнт вирів­нювання для місцевих бюджетів; перелік головних розпорядників коштів Державного бюджету України; захищені статтею видатки бюджету та інші показники, що передбачені статтею 33 Кодексу).

Принцип ефективності полягає в максимальному досягненні за­планованих бюджетних показників при залученні мінімального об­сягу бюджетних коштів. Реалізація цього принципу спрямована на досягнення найбільш повної та своєчасної реалізації завдань держа­ви. Додержання цього принципу дозволяє перейти до контролю за досягненням кінцевого результату при витрачанні бюджетних кош­тів, забезпечити їх ефективне використання, найбільш повне задово­лення потреб за рахунок централізованих грошових фондів.

Принцип субсидіарності формує засади найефективнішого на­дання суспільних послуг безпосередньо споживачам. Цей принцип тісно пов'язаний з принципом самостійності бюджетів, за яким окре­мі бюджетні фонди спрямовані на задоволення потреб безпосередніх споживачів. Децентралізація видатків у бюджетах забезпечує най­більш точну прив'язку коштів відповідного бюджету до отримувачів бюджетних коштів, ефективніше виконання видаткових повнова­жень на місцях.

Засади видатків, що повинні фінансуватися приблиз­но однаково всім громадянам України, регулюються шляхом закріп­лення окремих доходів за певними бюджетами та надання міжбюджетних трансфертів. За рахунок цих коштів забезпечується задо­волення потреб, гарантованих державою (освіта, охорона здоров'я тощо), для мешканців усіх територіальних громад.

Принцип цільового використання бюджетних коштів перед­бачає використання бюджетних коштів виключно у відповідності до бюджетних призначень. Тобто бюджетні кошти використовую­ться їх розпорядниками та одержувачами для чітко визначеної ме­ти, на яку спрямовуються бюджетні витрати. Підсилюється цей принцип і певними змінами чинного законодавства України, зо­крема встановленням кримінальної відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів, відповідальності за бюджетні правопо-рушення (гл. 18 Кодексу).

Принцип справедливості та неупередженості виходить з пев­них гарантій справедливого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами. За рахунок бюджет­ної системи України забезпечується однаковий доступ усіх грома­дян України до соціальних програм, освіти, незалежно від місця їх проживання, як на стадії надходжень доходів відповідних бюдже­тів, так і при виділенні трансфертів, збалансуванні бюджетів.

Принцип публічності та прозорості закладає засади прий­няття бюджетів відповідними радами. Норми Бюджетного кодексу гарантують доступність інформації щодо кожної стадії бюджетно­го процесу, показників проекту бюджету, прийнятого бюджету, звіту про його виконання, проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Відповідними процесу­альними нормами забезпечуються гарантії гласності, оприлюднен­ня закону та рішень про бюджет, етапів підготовки та розгляду звітів про виконання бюджету тощо.

Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу пов'язаний, фактично, з кожним принципом бюджетної системи України, бо вони реалізуються через дії учасників бюджетного процесу: органів та посадових осіб, які наділені бюджетними пов­новаженнями. Відповідно до цього закріплюються повноваження учасників бюджетного процесу щодо дотримання бюджетного за­конодавства, вводиться поняття бюджетного правопорушення та відповідальність за нього.

На відміну від Бюджетного кодексу України, який стат­тею 7 закріплює принципи бюджетної системи України, Закон Ук­раїни «Про бюджетну систему України» в редакції від 29 червня 1995 р. визначав (ст. 4) принципи бюджетного устрою. Норма зга­даного Закону здається більш вдалою та логічною. Виходячи із назви статті 7 Кодексу, мова в ній має вестися про принципи бюджетної системи України як сукупності державного бюджету та місцевих бюджетів, тоді як зміст цієї статті значно ширше.

Він охоплює багато норм, що регулюють бюджет та його складові, ви­користання бюджетних коштів, відповідальність учасників бюд­жетного процесу тощо, містить положення, які виходять за рамки бюджетної системи. Більш вдала редакція статті 4 Закону України «Про бюджетну систему України» саме й вирішувала ці пробле­ми, коли закріплювала принципи бюджетного устрою як організа­ції та засад побудови бюджетної системи, її структури, взаємо­зв'язку між її окремими ланками (ст. 3).