Раздел 1. Концептуальные основы системы органов государственной власти
Тема 1. Подходы к определению государства, его задачи и основные функции
Первый подход характеризует государство в самом широком смысле: как высшую форму организации человеческих сообществ; как политический союз людей, подчиненных единой верховной власти; как форму организации, имеющую главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека.
Сточки зрения второго подхода, государство – это система политических
иправовых связей и отношений между людьми, регулирующих общезначимые виды их поведения и деятельности. Коренная черта государства – публичная власть.
Современное государство характеризуется определенной государствообразующей социальной общностью людей, включающей: нацию или многонациональное объединение, совокупность классов, других социальных групп и слоев. Национальные и социальные группы в рамках государственной политической формы организации интегрируются в единый народ данной страны, обретающий общие существенные черты образа жизни, общественного сознания и психологии.
Государство – территориальная организация общества, характеризующаяся своим социально-политическим пространством. Социальным − в том смысле, что территория, занимаемая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного сообщества, политическим – в смысле пространственных границ действия государственной власти. Бытие современного государства связано с наличием единого экономического, а также общих для всех районов данной страны правового и информационного пространств. Политическому государственному союзу присущи: общая культурная среда, общий язык, а также, во многих случаях, единая религия.
Будучи универсальной всеобщей формой организации общества, государство выступает в качестве субъекта и объекта самоуправления и управления. Как саморегулирующая социальная система государство – субъект самоуправления. Она представлена основными органами государства: законодательной властью; исполнительной властью (правительственным аппаратом, административной и финансовыми системами, вооруженными силами, правоохранительными и карательными органами; судебной системой (рис. 2.1.2).
Гражданское общество включает совокупность политических и неполитических саморегулирующихся видов деятельности и отношений – производст- венно-экономических, социальных, духовных и т.д., составляющих жизненную основу государства (табл. 2.1.1).
14
Функции государства – это сложившиеся направления его деятельности в важнейших сферах общественной жизни, в которых реализуются и конкретизируются сущность и роль государства в обществе. Нынешнее Российское государство преследует цель осуществить капитализацию страны, перестроить систему социально-экономических и других общественных отношений на основе принципов либеральной демократии. Одна из главных функций – реформирование экономики и превращение ее в рыночную (табл. 2.1.2).
Государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
Субъект управления – государственные институты – организации специальных групп, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.
Объект управления – общество в целом или его отдельные группы, общест- венно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие – это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Существенная черта государственного управления – сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно и политически необходимого и целесообразного.
Государственное управление – это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.
Функции управления: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование; разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; регулирование; контроль; обобщение и оценка результатов управления.
Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью:
-придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и цели;
-увязывает их реализацию с механизмом власти;
-исходит из того, что основной субъект функций – официальная общест- венно-организованная группа (государственный орган).
15
|
Полномочные предста- |
|
Президент РФ |
|
Администрация |
||
|
вители в округах |
|
|
|
Президента РФ |
||
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Представительные |
|
|
Исполнительные органы |
|
Судебные органы |
|
|
органы |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Конституционный Суд |
|
|
|
|
Правительство РФ |
|
||
|
Федеральное собрание |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Верховный Суд РФ |
|
|
|
|
|
|
|
|
Министерства и Государственная Дума ведомства РФ Верховный
Арбитражный Суд
|
|
Прокуратура РФ |
Законодательное |
Представительства |
|
Собрание субъекта РФ |
министерств и ведомств |
|
|
||
|
в регионах РФ |
Судебные органы в |
|
|
субъектах РФ |
Земское Собрание |
|
|
|
|
|
|
Судебные органы |
|
в муниципалитетах |
Государственные |
|
|
органы в субъектах РФ |
в муниципалитетах |
|
||
|
|
Муниципальные органы субъектов РФ
Рис. 2.1.2. Структура органов государственной власти
Таблица 2.1.1
Основные задачи современного государства
Наименование
задач
Обеспечение единой государственной власти в обществе
Управление
Регулирование
Краткое содержание
Государство есть институциональная (упорядоченная, закрепленная правовыми нормами) форма бытия общественной публичной власти. Через институты государства осуществляется легитимация власти, реализуется монополия на издание законов, имеющих обязательный характер, и применение принуждения для их исполнения. Как система социальных институтов государство существует и функционирует на основе Конституции – свода правовых законов Государство – управляющая система. Его институты (высшие и ре-
гиональные органы законодательной и исполнительной власти) осуществляют политическое руководство и административное управление деятельностью социальных субъектов и отношениями, связанными с общественными интересами Государство регулирует взаимоотношения социальных групп, коллек-
тивов и граждан, добивается достижения общественных компромиссов, обеспечивает определенное единство всех социальных групп и слоев населения, сплачивая их в народ как государствообразующую общность. Выражение и защита их придает государству и его деятельности политический характер
16
|
|
|
Продолжение таблицы 2.1.1 |
Наименование |
|
Краткое содержание |
|
задач |
|
||
|
|
||
Хозяйственно- |
|
Правовое закрепление тех или иных форм собственности на средства |
|
экономическая |
|
производства, обеспечение единого экономического пространства, |
|
деятельность |
|
строительство адекватной финансовой системы, проведение налого- |
|
|
|
|
вой политики и т.д. |
Культурно-воспита- |
Поддержание на соответствующем уровне систем образования, здра- |
||
тельная функция |
|
воохранения, науки и духовной культуры |
|
Важнейшая задача |
Обеспечение внутренней безопасности членов общества, а также во- |
||
государства – защи- |
енной, экономической, информационной, идеологической, экологиче- |
||
та данного общества |
ской, техногенной и т.д. |
||
Международные |
|
Гарантия нормальной жизнедеятельности страны |
|
связи и сотрудниче- |
|
||
ство с международ- |
|
||
ным сообществом |
|
||
|
|
|
Таблица 2.1.2 |
|
|
|
Основные функции государства |
Наименование |
|
|
Краткое содержание |
функций |
|
|
|
|
|
|
|
Целеполагание |
|
Определяющая функция управления. Цель – это идеальный образ будуще- |
|
|
|
го результата деятельности. Целеполагание предваряет конкретный анализ |
|
|
|
конкретной ситуации – комплекс условий, складывающийся в данный мо- |
|
|
|
мент времени. Позволяет выявить происходящие изменения социальной |
|
|
|
среды внутри государства, осмыслить существующие противоречия и |
|
|
|
конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные |
|
|
|
потребности и интересы управляемых |
|
Прогнозиро- |
|
Объяснение возможных состояний и изменений социальной системы в оп- |
|
вание |
|
ределенных границах социального времени и пространства. Целеполага- |
|
|
|
ние и прогнозирование венчает стратегическое планирование |
|
Информиро- |
|
Управляющий объект не может обойтись без информирования объекта о со- |
|
вание |
|
держании целей, стратегии, намеченной программы действий. Управление |
|
|
|
предполагает воздействие на сознание людей, понимание ими общих интере- |
|
|
|
совиобщихцелейитрансформациювмотивациюсобственнойактивности |
|
Функция орга- |
|
Совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, |
|
низации |
|
объединяющих их для совместной реализации целей и программ управ- |
|
|
|
ляющего субъекта. Организация есть процесс, обеспечивающий управле- |
|
|
|
ние, форма бытия управляющих и управляемых. Каждой социальной и по- |
|
|
|
литической системе свойственны определенные типы и виды организации |
|
|
|
общественной жизнедеятельности и отношений |
|
Координация и |
|
Координация – действие, направленное на согласование разнообразных |
|
регулирование |
|
форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование – спо- |
|
|
|
соб осуществления необходимой организованности людей; форма воздей- |
|
|
|
ствия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование |
|
|
|
этих интересов между собой и с общими государственными интересами, |
|
|
|
смягчение и разрешение конфликтов в обществе |
|
Функция акти- |
|
Влияет на развитие общественно-деятельной активности материальными и |
|
визации |
|
духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, ин- |
|
|
|
формационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций |
|
|
|
деятельности |
|
|
|
|
17 |
Государственное управление – наука и искусство, эта истина, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям – великим личностям, оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей.
Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих мыслителей: Платона и Аристотеля, Н. Макиавелли и Ж.Ж. Руссо, американца Дж. Вашингтона, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля, К. Маркса, российских политических теоретиков В. Ленина, С. Витте, В. Чичерина и др.
Всистеме государственного управления эталонов нет и быть не может, ибо
вкаждой политической системе с различными политическими режимами свойственны многочисленные переменные, обуславливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами.
Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития, пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем заполняется он авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое и антикоммунистическое) остается парадигмой (система понятий, выражающая существенные черты действительности) политического мышления власть имущих.
«Очевидно, что нельзя один к одному использовать опыт централизованного управления экономикой периода СССР – к «старому» возврата больше нет! Однако и без государственного регулирования экономики не обойтись, так как «стихия либерального рынка» и «свободная демократия» подобны тайфуну, сносящему все на своем пути» [2].
Безграмотность в государственных органах − явление нередкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, − отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.
Теория государственного управления в ее российском варианте находится на этапе формирования. Советский опыт отвергнут, марксистско-ленинские идеи, на основе которых разрабатывалась концепция государственного управления, отброшена. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием зарубежных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления – бесспорный факт.
«В начале XXI века Россия опять стоит на перепутье. Ей предстоит тяжелейший выбор: по какому пути направить свое развитие? Продолжать ли начатые рыночные реформы или избрать другой, более эффективный и менее болезненный для народа путь» [1].
18
Концепция государственного управления включает методологическое требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политикоправового института. Между тем уместно подчеркнуть: «Чем культурней общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти» (П. Сорокин).
Различие уровней общности социальных потребностей, интересов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов государственного воздействия на общественные процессы:
-политическое руководство;
-административное управление;
-нормативно-правовое регулирование;
-военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности государства и общества.
Высшим уровнем управления является политическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое сообщество граждан. Категория государственного управления в широком ее толковании не сводится только к политическому руководству или только к административно-государственной деятельности. Попытки отделить органы государственного управления от политического руководства не имеют объективной основы и объясняются стремлением уйти от тотальной политизации государственного управления. Не следует, однако, отожествлять государственное управление с менеджментом, для которого политика – вне управленческого процесса.
Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить государственное управление к административно – исполнительской деятельности, оставляя за «бортом» политическое руководство.
Административно-государственные решения любого уровня разрабатываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. Роль государственной политики в управлении велика в условиях переходного периода развития страны.
Теория государственного управления, как и любая социально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты, т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления, так
итипом государственного строя и уровнем социально-экономического, политического и культурного развития общества. Для России такими факторами являются: переходное состояние политической, экономической систем и социальной структуры общества, а также политической и правовой культуры правящего слоя и населения.
19