Раздел 2. Общенаучные методы исследования теории государственного управления

Тема 6. Государственное управление как система

Функциональные взаимосвязи органов управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления – региональным органам управления, а региональных – правительству страны. Это – связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это – связь координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления.

Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Системные взаимосвязи органов управления, поскольку они иерархизированы, образуют структуру в виде пирамиды, основание которой составляет множество органов местного самоуправления, а вершину – центральные институты власти и управления. Она может быть выражена жестко или мягко в зависимости от типа политического режима. Россия, переживающая переходный период от формального федерализма к реальному, стремится совместить правовую самостоятельность субъектов Федерации с некоторой мягкой вертикалью в управлении. Пока это желание остается проблемой.

Присущая каждому государству общая система управления не является единственной. Наряду с ней и на ее основе выстраиваются системы управления отдельными сферами общественной жизни: экономической, политической, социальной, культурной. Кроме того, разрабатывают свои частные системы управления хозяйственно-экономические субъекты, общественно-политические объединения, церковь и пр. институты.

Российская макросистема государственного управления должна строиться с учетом, по крайней мере, во-первых, переходного характера общества и государства; во-вторых − состояния глубокого системного кризиса, оказывающего негативное влияние на все традиционные, общепринятые функции и структурные элементы государственного управления, его стратегию и технологию. Антикризисная система строится на приоритете экономики и является важнейшим фактором обеспечения политической устойчивости общества.

32

Тема 7. Объективные законы государственного управления

Государственное управление – особый тип социального управления, который характеризуется своими объективными законами и принципами.

Объективные законы управления, в отличие от правовых законов – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим объектом и субъектом управления, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством и его органами управления.

1.Закон зависимости управляющего воздействия субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды.

Любая система государственного управления функционирует в определенной функциональной среде, т.е. в рамках конкретного общества и присущих ему экономических отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-психологической атмосферы.

Укоренившийся инстинкт власти навязывать обществу свою волю сочетался со стремлением «осчастливливать» общество. Для России традиционно характерна чрезмерная персонифицированность государственной власти, проводимой власть имущими политики, что связано с зависимостью принимаемых важнейших государственных решений от личных качеств политических лидеров.

2.Закон усиления регулирования и управления общественными процессами – за-

кон социального управления. Рационализация рычагов социального регулирования, рост реализуемых проектов и программ, значимости стратегического решения, цены возможных ошибок, возрастание требований к эффективности использования ресурсов.

Проблема целостности в современных условиях актуальна для всех стран, и, особенно, для России, оказавшейся в яме глубокого системного кризиса. В числе важнейших факторов, определяющих направленность и содержание государственного управления, стоит отметить следующее:

-повышение роли государственного управления в жизни общества;

-расширение круга общественно-жизненных интересов, без реализации которых государству не выжить, а целостность общества не сохранить. Имеются

ввиду как интересы личности, так и интересы национально-государственные: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; обеспечение безопасности личности и самого государства, достижение соответствующего цивилизационным, международным стандартам уровня материального и культурного благосостояния народа; сохранение экологической среды и т.д.

3.«Закон разнообразия» –это необходимость сочетания управляющего воздействия на общество с его самоорганизацией, с учетом стихийной саморегуляции социальной системы. При этом возникает необходимость передачи некоторых полномочий от центрального органа органам нижестоящих уровней. По вертикали – высший, региональный, местный уровни. По горизонтали – разделение видов управленческой деятельности.

4.Закон рассредоточения центров власти и управления. Он предполагает:

-необходимость формального и фактического разделения функций государственной власти в управлении по горизонтали и вертикали на ветви и уровни;

-необходимость равновесия властей (ограничение доминанты власти);

33

-требование взаимного сдерживания властей, взаимного ограничения и взаимного контроля;

-централизацию и децентрализацию как формы власти.

5. Закон системной формы организации – необходимая и существенная форма государственного управления. Находит свое выражение в существенных взаимосвязях элементов, принципов управления и предполает:

-единство основных функций управления (целеполагания, прогнозирования, планирования, координации и регулирования и т.д.;

-единство уровней государственного управления (федерального, регионального, местного, разделение их по вертикали и горизонтали);

-единство общей и частных систем государственного управления (общегосударственная база).

Тема 8. Принципы государственного управления

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного воздействия на общество, и, одновременно, функционирования управляющего субъекта. Особенностьюпринциповявляетсявыраженностьизакрепленностьихвправовыхнормах.

Практические формы функционирования принципов:

-традиции, складывающиеся в государственном управлении;

-политические требования и установки, зафиксированные в программах

идругих официальных документах государства;

-конституционные установления и другие правовые нормы, закрепляющие формальные образцы управленческих отношений и действий субъекта и объекта управления;

-научные рекомендации практике управления;

-политические, идеологические, нравственные ценности как форма выражения и средство воздействия на управляющих и управляемых.

1. Общеметодологические принципы государственного управления.

Принцип объективности – один из основополагающих в системе государственного управления. Требование объективности, как принцип, означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального состояния общества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соответствии с полученной информацией.

Принцип экономии энтропии (неопределенные ситуации). Принцип характеризует условие упорядоченности системы.

Принцип наименьшего действия. Суть его – в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно неоправданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюционный процесс развития.

Принцип высшей целесообразности. Этот принцип органически связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкретизацию.

34

Принцип ограниченной рациональности. Он фиксирует наличие естествен-

ных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующую систему. За ее пределами вмешательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а порождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), но деградацию общественного организма как целого.

Принцип обратной связи. Благодаря обратной связи субъектно-объектное отношение превращается в субъектно-субъектное. Принцип обратной связи требует от управляющего субъекта постоянного контроля за тем, как управляемый объект реагирует на его действия, в какой мере соответствует реакция объекта реализации целей и принятых решений.

2.Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс.

Исторически сложившейся формой взаимодействия государства и общества является политическая демократия – система управления государством и самоуправления народа. В ее основе лежит принцип обратной связи. В этом смысле демократия есть социально-политическая форма реализации принципа обратной связи в государственном управлении. Реальное наполнение принципа демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами) своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом.

Гласность, открытость – неотъемлемый элемент демократии, политической жизни свободного общества.

Плюрализм (от лат. Pluralis – множественный) – характерная черта современных политических режимов. Понятие плюрализма обозначает признание участия в государственной жизни различных, взаимозависимых и, вместе с тем, автономных социальных и политических групп, партий, организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянном сопоставлении, конкурентной борьбе. Плюрализм как элемент демократии исключает монополизм в любой его форме.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил,

форм и методов деятельности государственных органов и поведение управляемых также является общим принципом государственного управления. Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Легитимность – это элемент механизма в системе власти и управления, без которого она функционировать не может. Правовой нигилизм – неисполнение (игнорирование) федеральных законов.

3.Организационные, системно-функциональные принципы.

Кданной группе относятся принципы, регулирующие организацию управленческой деятельности и управленческих отношений как системы.

Системный подход – фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития.

Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством ошибок кроется в том, что главные цели ре-

форм, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во вторых − правящий субъект не добился превращения поставленных им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных групп.

35

Конфликт между целями управляющего государственного блока, с одной стороны, и интересами и целями значительной части управляемых − с другой, породил противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти, между центральными и региональными органами управления.

Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в высших эшелонах власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект предпринимает действия противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления наиболее важными отраслями экономики; ориентация на развитие реального сектора экономики в интересах большинства населения страны; попытка решать наиболее острые противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, направленная на достижение согласия в обществе, призывы Президента разработать общую идею для России − все это мероприятия в русле системосозидательной деятельности.

Итак, практическая реализация системного подхода в государственном управлении означает:

-достижение общности целей управляющего субъекта и управляемого объекта;

-подчинение общей цели системы всех других целей, а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

-признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы – стержневая установка организации государственного управления как целостной системы;

-создание систем координации отдельных ветвей государственной власти

иуправления (подсистем);

-системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления выступает политическая стратегия центрального руководства, а по отношению к отдельным подсистемам – отдельные виды политики; принцип приоритета политики в государственном управлении – база создания системы, регулирующаяинаправляющаяфакторееадаптациииразвития(модернизации).

Содержание принципа централизма на демократической основе включает комплекс требований, предъявляемых к деятельности управляющей системы и к поведению управляемых:

-концентрация власти и управленческих полномочий, делегированных обществом;

-децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляющими предметы ведения органов регионального и местного уровней системы;

-формирование и деятельность территориальных межрегиональных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов комплексные проблемы, затрагивающие интересы соответствующих сообществ;

-взаимоотношения между общегосударственными, региональными субъектами и местным самоуправлением предполагают:

а) подчинение субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;

36