В современной теории управления доминирует концепция демократизации управленческого процесса, акцентируется перспектива перехода от традиционных бюрократических стилей администрирования к антибюрократическим, предполагающим нарастающее участие в управлении управляемыми. Для России эта проблема приобретает особую важность, так как вызвана необходимостью решения задачи построения демократического правового государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с которым сталкиваются государственные органы при создании новой общегосударственной системы управления. Восстановление управляемости общественными процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой вертикали государственной власти. Вместе с тем, эффективная управляемость формируется на демократической основе, сочетающей централизацию власти с децентрализацией. Поэтому особо важна роль для нашего многонационального общества федерализма как формы государственного устройства и как принципа государственного управления.

Острота проблемы эффективности государственного управления продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране. «Никогда еще за всю историю человечества народное хозяйство ни одной страны в мирное время не подвергалось такому тотальному развалу и разграблению, как достояние России за последнее десятилетие XX века» [13]. Преодоление его возможно лишь путем повышения эффективности государственного управления.

Государственное управление – это социальная деятельность людей и складывающихся на ее основе общественных отношений. Оно осуществляется в социальной среде и испытывает на себе ее влияние, особенно значительное со стороны социальной структуры общества. Государственное управление охватывает все главные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой организации и регулирования жизнедеятельности людей. О демократичности той или иной системы политического руководства нельзя судить по тому, как ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Тем не менее, общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и, в целом, системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочисленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан.

Тема 2. Конституционно-правовые основы органов власти РФ

1. Федеральные органы власти

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

20

Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В соответствии с Конституционным правом и федеральными законами он:

-назначает с согласия Государственной думы (ГД) Председателя правительства РФ;

-имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

-принимает решение об отставке Правительства РФ;

-представляет в Государственную Думу кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ;

-представляет Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру генерального прокурора РФ;

-формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину РФ;

-формирует Администрацию Президента РФ;

-назначает и освобождает полномочных представителей Президента в округах РФ;

-назначает и освобождает высшее командование ВС РФ;

-распускает ГД в случаях и порядке, предусмотренном Конституцией РФ, назначает референдум в порядке, установленном федеральными законами; вносит законопроекты в ГД;

-осуществляет руководство внешней политикой РФ;

-ведет переговоры, подписывает ратификационные, верительные и др. грамоты;

-является Верховным Главнокомандующим ВС РФ.

Представительный и Законодательный органы РФ

Федеральное Собрание – Парламент РФ – является представительным и законодательным органом РФ и состоит из двух палат: Совета Федерации (СФ) и Государственной Думы (ГД). В СФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти (сейчас 176 депутатов от 88 регионов).

ГД состоит из 450 депутатов, избирается на 4 года. Депутаты работают на постоянной основе.

Кведению СФ относятся:

-утверждение изменений границ между субъектами РФ (например, при объединении субъектов РФ);

-утверждение Указа Президента о введении военного или чрезвычайного положения;

-решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами РФ (например, в составе миротворческих сил в Югославии и странах ближнего Зарубежья);

-назначение выборов Президента РФ;

-назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора.

21

К ведению ГД относятся:

-дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ;

-решение вопросов о доверии Правительству РФ;

-выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые ГД федеральные законы по вопросам бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира.

Исполнительные органы РФ

Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации:

-разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение;

-обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

-осуществляет управление федеральной собственностью (например, продажа 7,6 % гос. пакета акций ОАО «Лукойл» американской компании за 2,0 млрд. руб.);

-осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, борьбе с международным терроризмом, реализации внешней политики РФ;

-осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство РФ в сфере государственной жизни образует территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти (например, силовые и судебные структуры, фискальные, антимонопольные и др. структуры). В сфере экономики – прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Всоциальной сфере − обеспечивает проведение единой социальной политики, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, взаимодействует с общественными и религиозными организациями.

2. Органы государственной власти в субъектах РФ

По отношению к единой системе исполнительной власти РФ различают две группы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему. Ее основу составляют пределы ведения РФ и полномочийРФпопредметамсовместноговеденияРФисубъектовРФ(этореспублики).

22

Вторую группу исполнительной власти субъектов Федерации составляют органы, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместного ведения с субъектами Федерации (п.2 ст. 77, КРФ) (это области, округа городского и федерального значения, например: Нижегородская область, г. Нижний Новгород).

Субъекты Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организаций и органов государственной власти.

Система органов исполнительной власти различных субъектов Федерации имеет существенные различия в количестве и формах составляющих их органов, что сложилось в процессе общественной жизни (например: в Нижегородской области структура сложившихся департаментов по отраслям преобразовалась в министерства). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой, межотраслевой компетенции, но их формы не унифицированы − они определяются с учетом исторически сложившихся национальных традиций. Система и форма органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами, других субъектов РФ

−их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ. В системе государственной власти субъектов РФ выделяются Президенты, главы субъектов РФ или главы их администраций. В конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти. Например: в республике Северной Осетии глава государства занимает пост главы исполнительной власти; в республике Татарстан – глава республики; в Бурятии, Калмыкии глава государства является председателем правительства; в областях могут быть главы администрации, мэры, губернаторы. Наименования определяются Уставами субъектов.

Все они обладают в сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. Детально компетенция отражается в Конституциях и Уставах субъектов РФ и в Положении о главе административного края, утвержденном указом Президента РФ от 3.10.94 г.

Органы общей компетенции: правительство – образуется представительными органами государственной власти, либо на основании сочетания выборности и утверждения; администрации краев, областей, автономных областей и округов

−обеспечивают осуществление общих для данной территории задач социальноэкономического развития, исполнение законов РФ.

Администрация является органом исполнительной власти общей компетенции. Структура администрации определяется уставом данного субъекта РФ или в установленном порядке. По уставу Нижегородской области в администрацию входят: губернатор, он же глава администрации; руководитель (председатель) правительства (назначается губернатором с согласия Областного Законодательного Собрания).

Глава администрации – высшее должностное лицо субъектов РФ, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. По определенным вопросам он подчиняется Президенту и Правительству РФ. В настоящее время Президентом РФ внесен в Государственную Думу законопроект о назначении, а не из-

23

брании главами субъектов Федерации, представленных (рекомендованных Президентом РФ) кандидатов с утверждением их органами представительной власти регионов.

Компетенция главы администрации: выполнение организационных и исполнительных функций, формирование состава административных органов, руководство формированием бюджета региона и т.д.

Компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ: формирование системы и структуры бюджетных органов, финансового учета, управления собственностью, взаимодействие с предприятиями и учреждениями всех форм собственности.

Исполнительные органы разрабатывают и предоставляют на утверждение представительному органу бюджет региона и обеспечивают его исполнение, распоряжаются и управляют имуществом, разрабатывают и осуществляют программы в различных отраслях: экономической, культурной, социально-полити- ческой, осуществляют меры по обеспечению законности и правопорядка.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера: разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и программ социально-экономического развития, разрабатывают предложения к планам и программам, которые принимают Федеральные органы (региональные программы по использованию земель, охране окружающей среды и т.д.). Организуют работу по строительству коммуникаций, водоснабжению. Создают учреждения народной образовательной культуры, здравоохранения и социального обеспечения, руководят подчиненными структурами УВД, рассматривают жалобы и заявления граждан.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия непосредственно через подчиненные органы, призванные руководить в порученных им отраслях. В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные управления, комитеты, отделы. Создаются также департаменты или иные органы. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы регламентируется уставами соответствующих объектов РФ. Департаменты (отраслевые органы) осуществляют исполнительно-распорядитель- ные функции в определенных отраслях и сферах. Правовой статус структурных подразделений определяется положением, утверждаемым главой администрации.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти делится на общий ведомственный и надведомственный. Общий контроль связан с обследованием ряда вопросов деятельности подконтрольных органов компетенции – субъектов РФ. Это контроль состояния отчетности на предприятиях, учреждениях, находящихся в собственности субъектов, использования природных, трудовых ресурсов, а также обследование населения.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов.

Надведомственный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции в пределах своей компетенции: контролируется деятельность органов исполнительной власти предприятий, учреждений, органов по специальным вопросам между субъектами и объектами при отсутствии их подчиненности (рис. 2.1.3).

24

Губернатор

Администрация

Губернатора Управления обществен-

ных связей и кадров

	Первый заместитель губерна-		1-й зам, руков-ль
	тора – член Правительства		админ-и губерн-ра

Министр

Министр

Министр

Министр

Министр

Министр

Министр

Министр

Министр

финансов

труда и

имуществ.

экономики и

строитель-

пром-ти

образова-

здраво-

культуры

социальной

отношений

предприни-

ства и

и инно-

ния и науки

охранения

защиты

мательства

ЖКХ

ваций

Управление организац. работы,		Министр				Министр		Управления правовой
				Департаменты эконом. раз-
информационно-аналитическое		АПК		вития, производства с/х про-		государств.		работы и контроля
управление и международных				дукции и соц. развития села и		и правового
связей				пищевой переработки		обеспечения

Рис. 2.1.3. Структура администрации Нижегородской области

25