Тема 8. Механизм государства: понятие и элементы.

1. Вопросы

2. Понятие и признаки механизма государства.

3. Принципы организации и функционирования механизма государства. Структура механизма государства.

4. Понятие и признаки государственного органа. Классификация органов государства.

5. Представительные органы власти: задачи и типология.

6. Органы исполнительной власти: основные задачи и классификация.

7. Органы судебной власти и их задачи.

8. Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации.

10. Нормативные акты

11. 1. Конституция Российской Федерации. Ст. ст, 71, 78, 80-81; 83-93; 94-96; 99-106; 110-114; 118; 125-127; 129.

12. 2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судеб­ной системе РФ». //Собрание законодательства РФ. 1997, №1, ст. 1.

13. 3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. 1997, №51, ст. 5712.

14. 4. Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. №192-ФЗ «О порядке форми­рования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции». //Собрание законодательства РФ. 1995, №50, ст. 4869.

15. 5. Закон РСФСР от 18 апреля 1993 г. «О милиции». //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, №16, ст. 503; 1993, №10, ст. 360; 1993, №32, ст. 1231.

16. 6. Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». //Ведомости Съезда на­родных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, №33, ст.ст. 1316, 1317.

17. 7. Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. №483 «О структуре федераль­ных органов исполнительной власти». //Собрание законодательства РФ. 1998, №18, ст. 2020.

18. 8. Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. №1142 «О структуре феде­ральных органов исполнительной власти». //Собрание законодательства РФ. 1998, №39, ст. 4886.

19. 9. Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604 «Вопросы организации деятельности Правительства РФ. Регламент Правительства РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ». //Собрание законода­тельства РФ. 1998, №27 ст. 3176.

21. Литература

22. 1. Авакьян С.А., Крежков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. //Государство и право. 3998, №9, с. 117-119.

23. 2. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. 3-е изд., перераб. и доп. М: Юрид. лит., 1996, с. 13-18; 35-40.

24. 3. Безуглов А.А., Чеботарев. Принципы разделения властей в государст­венном устройстве Российской Федерации. //Государство и право. 1998, №10, с. 119-120.

25. 4. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. //Государство и право. 1997,№3,с. 14-21.

26. 5. Бутенко А.П. Государство: его вчерашняя и сегодняшняя трактовки. // Государство и право. S993, №7, с. 21-20.

27. 6. Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США. //Государство и право. 1994, №6, с. 133-140.

28. 7. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Соб­рания. //Государство и право. 1998, №8, с. 33-38.

29. 8. Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти. //Государство и право. 1992, №8, с. 31-37.

30. 9. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма. //Государство и право. 1996, №12, с. 53-65.

31. 10. Керимов А.Д. Бюро палат французского парламента. //Государство и право. 1996, №10, с. 116-123.

32. П. Керимов А.Д. Парламентские группы в Национальном собрании со­временной Франции.//Государство и право. 1993, №12, с. 117-127. 12. Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России. //Государство и право. 1997, №7, с. 79-83.

33. 13. Комаров С.А. Общая теория государства и права в схемах и определе­ниях. -М.: Юрайт, 1997, с. 17-20.

34. 14. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. - 3-е изд., переработ, и доп. - М.: Юрайт, 1997, с. 69-79.

35. 15. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М,: Изд-во БЕК, 1994, с. 224-229; 248-253; 258-263; 264-286; 287-296; 301-324; 331-360; 369-377; 392-401; 403-407.

36. 16. Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме. //Государство и право. 1995, №11, с. 12-22.

37. 17. Котлевская И.В. Современный парламент. //Государство и право. 1997, №3, с. 5-13.

38. 18. Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР. //Государство и право. 1996, №5, с. 95-104.

39. 19. Кулябин А.И. Президентство - лучшая форма исполнительной власти? //Государство и право. 1992, №8, с. 20-21.

40. 20. Лазарев Л.В. Конституционно-правовые основы организации и дея­тельности Конституционного Суда РФ. //Государство и право. 1996, №6, с. 3-11.

41. 21. Маршак А.Л., Дзодиев В. Проблемы становления демократического го­сударства в России.//Государство и право. 1997, №8, с. 115-116.

42. 22. Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном эта­пе. //Государство и право. 1995, №3, с. 98-108.

43. 23. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации. //Государство и право. 1996, №1, с. 12-23.

44. 24. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1. Теория государства. - М.: Изда­тельство «Зерцало», 1998, 158-177.

45. 25. Общая теория права и государства: Учебник. Под ред. В.В. Лазарева. -М.: Юрист, 1994, с. 37-38; 269-293.

46. 26. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации. //Государство и право. 1996, №8, с. 3-32.

47. 27. Пэюхенен А. Исполнительная власть в Финляндии. //Государство и право. 1992, №7, с. 147-151.

48. 28. Распределение власти и парламентаризма. - М., 1992.

49. 29. Становление правового государства в Российской Федерации и функ­ции прокуратуры. //Государство и право. 1994, №5, с. 3-34.

50. 30. Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования. //Государство и право. 1994, №11, с. 3-11.

51. 31. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм. //Государство и право. 1996, №10, с. 3-14.

52. 32. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факуль­тетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА, 1998, с. 128-141; 153-163.

53. 33. Хабаров С.А. Европейские парламентские организации (Правовые ас­пекты). //Государство и право. 1997, №1, с. 92-99.

54. 34. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный ана­лиз.//Государство и право. 1994, №8-9, с. 150-158.

55. 35. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государст­ве.//Государство и право. 1994, №1, с. 109-115.

56. 36. Чиркин В.Е. Три ипостаси государства. //Государство и право. 1993, №8, с. 107-115.

57. 37. Чуриев А.В., Гущин В.З. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве //Государство и право. 1998, №5, с. 59-67.

58. 38. Шнат Ф.Е. Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ //Государство и право. 1997, №1, с. 92-99.

Научно-методические рекомендации

Механизм государства есть та реальная организацион­ная и материальная сила, располагая которой государство осу­ществляет власть, проводит ту или иную политику. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет со­бой материальное «вещество», из которого оно состоит. Мож­но сказать, что механизм – суть деятельное, постоянно функ­ционирующее выражение государства.

В юридической науке понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» обычно употребляются как синонимы, хотя существует и иные точки зрения.

В научной и учебной литературе существуют, по крайней мере, три точки зрения по вопросу о соотношении понятий «государственный аппарат» и «государственный механизм»:

А) Государственный механизм и государственный аппарат представляются как идентичные понятия (понятие в узком смысле) (В.Н. Хропанюк). Механизм государства понимается в качестве системы органов государственной власти и отождествляется с понятием «государственный аппарат».

Б) Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти (более широкое по содержанию понятие), то есть понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» различаются между собой; государственный аппарат считается лишь частью механизма государства.

В) Механизм государства – это государственный аппарат, система органов государства в действии, в состоянии динамики, в то время как государственный аппарат – это система органов государственной власти в статике. С этой точки зрения механизм государства – есть функционирование государственного аппарата, государственный аппарат в действии, который выражается в определенных способах, принципах функционирования системы органов государственной власти (государственного аппарата), взаимосвязях и взаимодействии между собой отдельных ее частей.

В учебной литературе понятия «механизм» и «аппарат» государства обычно признаются совпадающими по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь под­черкивает целостность аппарата, его направленность на ре­зультативную деятельность.

Построение и деятельность механизма государства осуществляется на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Их всесторонний учет, как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

Кардинальные изменения, происходящие в экономической, политической и других сферах общественной жизни нашей страны внесли существенные поправки в структуру, содержание и характер деятельности всех государственных органов. Государственная жизнь начинает строиться на новых принципах, обеспечивающих более эффективное функционирование механизма государства.

К ним относятся:

1) принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата. Он обеспечивается демократической избирательной системой, реальными гарантиями социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, разносторонней деятельностью всех государственных органов, направленной на удовлетворение интересов личности;

2) принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), который формирует механизмы, исключающие произвол со стороны властных органов и должностных лиц;

3) принцип гласности и открытости в деятельности государственного аппарата. Например, право граждан государства на основе общенародных голосований (референдумов) отменять противоречащие интересам народа решения любых органов государства, в том числе и сфере международных отношений;

4) высокий профессионализм и компетентность государственных органов, их способность на высоком научном уровне решать основные вопросы государственной жизни в интересах населения страны. Профессиональный принцип в государственном управлении означает прежде всего использование квалифицированных работников, для которых управленческая деятельность является основной профессией. Привлечение же к государственной службе людей, не обладающих навыкам управления, как показала наша отечественная практика государственного строительства, приводит к негативным последствиям. Эти люди будучи хорошими специалистами в области промышленного или сельскохозяйственного производства, на государственной службе (в советах, их комиссиях, комитетах) не могут выполнять возложенные на них обязанности достаточно квалифицированно;

5) принцип законности, правовых начал в деятельности всех составных частей механизма государства в их взаимоотношениях с населением страны и между собой, а также с различными общественными движениями и организациями;

6) принцип демократизма в формировании и деятельности государственных органов, позволяющий учитывать разнообразные интересы подавляющего большинства граждан государства, их религиозные воззрения, особенности национальной культуры, традиций, обычаев;

7) в федеративных (союзных) государствах важным принципом организации и деятельности государственного аппарата является субординация и четкое взаимодействие между общефедеральными органами (центром) и государственной властью членов федерации. В национальных федерациях наиболее оптимальное разграничение компетенции между ними имеет особо важное значение, поскольку такое разграничение обеспечивает суверенность членов федерации, их самостоятельность в решении внутренних и внешних задач.

При изучении данной темы следует обратить особое внимание на то, что механизм государства – это целостная иерархическая система госу­дарственных органов и учреждений, практически осуществляющих госу­дарственную власть, задачи и функции государства. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное «вещество», из которого оно состоит.

Единый и целостный механизм государства расчленяется на состав­ные части – подсистемы и органы, которые занимают неодинаковое место в механизме государства. Они связаны началами субординации и коорди­нации. Структура механизма современного государства отличается высо­кой степенью сложности. Так, в одну подсистему входят высшие органы государства: глава государства, правительство, представительные органы. Другая подсистема - это органы правопорядка, суд, прокуратура, силовые структуры. К органам государства примыкают государственные учрежде­ния. Они не обладают властными полномочиями и выполняют общесоци­альные функции в сфере экономики, образования, науки и т.д.

Первичным структурным элементом механизма государства является орган государства. Государственный орган - это звено (элемент) механиз­ма государства, участвующее в осуществлении функций государства и на­деленное соответствующими властными полномочиями. Признаки госу­дарственного органа состоят в том, что каждый государственный орган имеет:

- государственное, казенное имущество, которое находится в его опе­ративном управлении;

- финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования из бюджета;

- установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину;

- компетенцию, т.е. властные полномочия (совокупность прав и обя­занностей) определенного содержания и объема. Компетенция обусловле­на предметом ведения и обычно юридически закреплена;

- государственных служащих, которые находятся в особых правоот­ношениях между ними и органом.

Органы государства классифицируются по различным основаниям:

- по способу возникновения делятся на первичные (не создаются ни­какими другими органами) и производные (создаются первичными орга­нами, которые наделяют их властными полномочиями);

- по объему властных полномочий классифицируются на высшие и местные (в федеральных государствах - федеральные и органов субъектов федерации);

- по широте компетенции выделяют органы государства общей ком­петенции (правомочны решать широкий круг вопросов) и специальной компетенции (специализируются на какой-либо одной функции, одного вида деятельности) и межотраслевой компетенции;

- по принципу разделения властей - законодательные, исполнитель­ные и судебные;

- по порядку принятия решений - коллегиальные и единоличные;

- по содержанию деятельности - политические, хозяйственные, социокультурные.

Слушателям следует знать и уметь приводить примеры каждого из отдельных видов классификации государственных органов.

На механизм государства, классификацию его высших органов особое вли­яние оказывает принцип разделениявластей, в соответствии с которым создаются законодательные, исполнительные и судебные органы.

Законодательные органы.Право издания законов при­надлежит обычно высшим представительным органам. Обо­значаются они общим родовым термином «парламент». В Англии, Канаде, Индии и других странах термин «парла­мент»–собственное имя законодательного органа, в остальных странах он называется иначе.

Расцвет парламентаризма приходится на период станов­ления и развития буржуазного государства. Именно тогда сложился круг его основных полномочий: принятие зако­нов, утверждение бюджета, контроль над правительством в форме запросов и обсуждения его деятельности, выражение (вотум) доверия или недоверия и т.д.Все это получило свое обобщенное выражение в принципе парламентаризма. С усложнением общественной жизни, в ходе социального и научно-технического прогресса обычно наблюдаются возрастание роли правительства и снижение роли парламента. Парламенты в большинстве стран мира состоят из ниж­ней и верхней палаты. Однопалатные парламенты существуют в небольших странах (Дания, Финляндия). Верхняя палата нередко служит своеобразным противовесом обычно более демократичной нижней палате.

Глава государства.Разделенная на три ветви государ­ственная власть не перестает быть единой и суверенной: у нее единый властеобразующий источник —народ; она вы­ражает единые коренные интересы населения страны. По­этому самостоятельность органов исполнительной законода­тельной и судебной власти не абсолютна, а относительна. Глава государства как раз и призван обеспечивать согласо­ванное функционирование этих органов в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей. В современных государствах глава государства, по общему правилу, является единоличным: в конституционных монархиях –монарх в республиках –президент.

Монархв силу конституционных постановлений или сложившихся традиций обладает рядом прав в отношении парламента: созыва сессий, роспуска (обычно нижней палаты), назначения членов верхних палат (там, где это принято), утверждения и опубликования законов. Он назначает (или утверждает) главу правительства и министров, но с учетом мнения фракций партийного большинства или коалиций фракций парламента. Формально он считается верховным главнокомандующим и представляет страну в международ­ных отношениях. Но фактически эти полномочия осуществ­ляются правительством (или соответствующим министром).

В большинстве современных государств главой государ­ства является президент,избираемый либо населением, либо парламентом, либо путем особой избирательной про­цедуры.

Президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов в другие государства, в ряде стран ратифицирует (утверждает) международные договоры и соглашения, является верховным главнокоман­дующим вооруженными силами. В некоторых странах пре­зидент имеет право распускать парламент, отказать в одоб­рении закона, передать его на вторичное рассмотрение пар­ламента.

В парламентарных и президентских республиках роль и полномочия президента далеко не одинаковы.

В парламентарных республикахпрезидент – малоактивная фигура во внутренних делах, заслоненная главой правительства, в руках которого сосредоточена реальная власть. Например, роспуск парламента в таких государствах хотя и оформляется указом президента, но осуществляется по решению правительства; для назначения правительства требуется согласие парламента. Акты президента не имеют силы без подписи главы правительства или министра, к ведениюкоторого относится предмет акта.

В президентских республикахпрезидент –централь­ная политическая фигура. Так, президент США наделен Конституцией широкими полномочиями, является одновременно главой государства и правительства. Он возглавляет гро­мадный государственный аппарат, насчитывающий 2,5млн. государственных служащих, из которых около 1500чинов­ников федеральных ведомств назначает сам. Только на выс­шие федеральные должности президент назначает «по со­вету и с согласия» Сената. Он издает указы по различным вопросам государственной жизни.

Исполнительные органы.Исполнительная власть при­надлежит правительству, которое непосредственно управ­ляет страной. Правительство обычно состоит из главы пра­вительства (премьер-министра, председателя совета или кабинета министров, первого министра, канцлера и т.д.), его заместителей и членов правительства, которые возглав­ляют отдельные центральные ведомства государственного управления (министерства, департаменты) и именуются министрами, секретарями, статс-секретарями.

В унитарном государстве образуется одно правительство. В федеративном государстве существуют правительство общефедеральное и правительства членов федерации.

По всем вопросам своей компетенции правительство издает правовые акты (указы, декреты, постановления, распоряжения), которые обязательны для исполнения. Правительства бывают однопартийные и коалиционные. В первом случае в них входят представители одной партии во втором —двух или нескольких.

Свою многостороннюю деятельность правительство осу­ществляет через многочисленные органы государственной администрации — министерства, ведомства, комиссии и т.д. Министерства и другие ведомства обрастают сложным, гро­моздким и разветвленным чиновничье-бюрократическим ап­паратом, образующим основу механизма государства.

Органы правосудияобразуют довольно сложную систе­му, состоящую из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. На верху этой системы находятся верховные и конституционные суды. Судебные органы реализуют правосудие посредством регу­лируемого процессуальным правом судопроизводства. В стра­нах, где существует судебный прецедент, они участвуют в правотворчестве.

Суды независимы. Законодательством закреплены такие демократические принципы, как равенство всех перед за­коном и судом, участие в рассмотрении дела присяжных заседателей, право обвиняемого на защиту и т.д.

В механизм государства входят силовые ведомства, со­ставляющие основу властной силы государства, – воору­женные силы, органы безопасности, полиция (милиция). Основное назначение последней –охрана общественного порядка и обеспечение внутренней безопасности. Полиция специализируется в соответствии с разнообразными сторо­нами ее деятельности. Политическая полиция обеспечивает внутреннюю безопасность, ведет борьбу с политическими противниками своего государства. Уголовная полиция под­держивает общественный порядок. Она подразделяется на транспортную, пограничную, таможенную, санитарную, лес­ную и т.д.

Особо выделяются в механизме государства местные органы власти. Такие органы или должностные лица (губер­наторы, префекты, комиссары и т.д.)назначаются обычно правительством для управления теми или иными регионами (Финляндия, Люксембург). Нередко наряду с назначенными должностными лицами на региональном уровне функциони­руют избранные населением региона местные представительные органы. Есть государства (Великобритания, Япония), где все функции местного самоуправления выполняет местная администрация, избираемая населением.

Вопросы для самоконтроля

Дайте понятие механизма (аппарата) государства.

Из чего состоит структура механизма современного государства?

Назовите основные принципы деятельности механизма государства.

Дайте понятие и охарактеризуйте отличительные признаки органа государства.

Каковы основные критерии классификации органов государства.

Перечислите основные виды органов государства.