Trudy_kafedry_vypusk _9

недр, полагаю, что еще одной проблемой в рамках рассматриваемого вопроса представляется отсутствие прямого указания на необходимость включение в основные требования по проведению конкурсов или аукционов обязанности пользователя недр предоставить документацию, подтверждающую максимально полное извлечение как основных компонентов, содержащихся в месторождении полезных ископаемых, так и попутных (дополнительных).

Хотя наблюдаются и положительная динамика разрешения сложившейся ситуации. Так согласно условиями аукциона на право пользования недрами с целью разведки и добычи каменного угля и метана на Северо-Восточном и Юго-Восточном участках Апсатского каменноугольного месторождения, расположенного в Каларском районе Читинской области, были установленные следующие требований:

1.победитель обязан завершить оценку метаносности лицензионного участка, осуществить подготовку и предоставление на рассмотрение геологического отчета по результатам оценки в уполномоченные государственные органы;

2.победитель аукциона обязан подготовить технический проект, предусматривающий помимо остальных условий извлечение и промышленно использование метана.

Таким образом, вполне логично обязать организаторов аукционов вносить в основные условия проведения данных административных процедур подобные требования, которые бы обязывали победителя совершить определенные процедуры в процессе разработки комплексного (многокомпонентного) месторождения. Кроме того, у участников конкурсов или аукционов появилась бы возможность заранее произвести оценку стоимости капитальных вложений в проект такой разработки.

Еще одна проблема, это соотношение норм Закона Российской Федерации «О недрах» и технических проектов. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, к которой предъявляются

111

определенные требования относительно формы и содержания. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью, в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (такие условия фиксируются в лицензионном соглашении). Это установлено в статье 11 указанного Закона. Статья 12 устанавливает содержание лицензии, то есть те условия, которые обязательно должны быть в ней установлены. Одним из таких условий выступает вид полезного ископаемого и согласованный уровень добычи минерального сырья при пользовании недрами. Таким образом, указанная норма фактически нивелирует требования технических проектов в части комплексного освоения месторождений, связанного с добычей не только основного компонента полезных ископаемых, но и попутного. Данная коллизия так же требует скорейшей ликвидации в законодательном порядке. Как мне представляется, лицензии должны выдаваться одновременно на основной вид полезных ископаемых и на попутные.

Еще одна не мене важная проблема, возникающая в рамках комплексного изучения и освоения месторождений полезных ископаемых, это поиск точек соприкосновения интересов между недропользователем и государством, как публичным собственником недр. Понятно, что государство заинтересовано в воспроизводстве минерально-сырьевой базы, открытии новых крупных месторождений, наполняемости федерального бюджета, рациональной и комплексной отработке любого месторождения. Под это подводится законодательная база, устанавливаются различные виды ответственности, проводятся контрольно-надзорные проверки и ряд других мероприятий. Недропользователь, как правило, исходит исключительно из собственных финансовооправданных и обоснованных интересов. Добыча попутных компонентов не всегда является рентабельной. Корпоративная политика многих компаний основывается приблизительно на похожих целях – получение прибыли в максимально короткие сроки. Однако многие проекты, связанные с разнообразными геолого-

112

географическими характеристиками, когда месторождения характеризуются трудноизвлекаемостью попутных компонентов, далеко не всегда окупаются или окупаются в долгосрочной перспективе, в чем недропользователи не всегда заинтересованы.

Кроме того, в случае получения лицензии на геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемы (совмещенная лицензия), недропользователи не всегда заинтересованы проводить эффективную работу по геологоразведке. Это связано

стем, что у недропользователей существуют опасения, связанные

свозможным открытием в пределах одного лицензионного участка одного или нескольких новых месторождения. Казалось бы, чего опасаться? Ведь открыто новое месторождение, остается только начать его разрабатывать и получать прибыль. Однако существует потенциальная возможность признать данный участок недр участком недр федерального значения. А к подобным участкам предъявляются определенные требования к субъектному составу, по которым недропользователь, ведущий работы на данном лицензионном участке, может не подойти. В этом случае ему возместят расходы лишь за открытие месторождения, при этом, как показывает практика, не более 20%.

Всвязи с подобными опасениями, распространена ситуация, когда недропользователи, проводившие геологоразведочные работы, открывают несколько месторождений, и утверждают технико-проектную документацию по каждому из них, чтобы не попасть в подобную ситуацию. Хотя с позиции экономической эффективности, в которой заинтересован как недропользователь, так и государство, с позиции рационального и комплексного освоения месторождений, целесообразнее разрабатывать месторождение как единый юнит, то есть по одному техническому проекту. А если, например, речь идет о нефтяном месторождение, которое характеризуется обильной миграцией? В этом случае переливы нефти неизбежны, что явно нельзя назвать полным и комплексным освоением, в котором так заинтересованы обе стороны.

Для решения указанных проблем так же вполне целесообразно предусмотреть различного рода преференции – экономиче-

113

ские, правовые. То есть создать те самые рычаги, при которых недропользователи будут заинтересованы в комплексном использовании недр.

К основным из них можно отнести:

1.получение недропользователем безусловного права на пользование сопутствующими компонентами, выявленными в процессе освоения основного;

2.снижения НДПИ для недропользователей, которые добились наиболее комплексного освоения недр (например, в сравнении с теми требованиями, которые установлены в техническом проекте);

3.создание более гибкой системы льготного налогообложения в зависимости от сложности работ (трудноизвлекаемость, сложные геолого-географические условия и тд.);

4.допущение пересчета ранее установленных требований в технических проектах при условии изменения горногеологических и других условий эксплуатации, которые требуют дополнительных финансовых, материальных и трудовых вложений;

5.таможенные льготы в случае ввоза на территорию Российской Федерации иностранных материалов или оборудования, необходимых для комплексного освоения месторождения;

6.установление дополнительных санкций, которые будут стимулировать недропользователей к наиболее полному и комплексному извлечению.

Исследование поднятой проблематики будет не полным без анализа зарубежного законодательства. Вопросы рационального и комплексного изучения месторождений полезных ископаемых, как правило, урегулированы в отдельных подзаконных нормативных правовых актах, которые принимаются на основании и в развитие базовых законов в сфере недропользования. Так, Постановление Правительства республики Казахстан от 10 февраля 2011 года № 123 «Об утверждении Единых правил по рациональному и комплексному использованию недр при разведке и добы-

114

че полезных ископаемых»91 были разработаны соответствии с Законом Республики Казахстан от 24 июня 2010 года «О недрах и недропользовании». Указанные Правила были приняты вместо «Единых правил разработки нефтяных и газовых месторождений Республики Казахстан», при этом правовое регулирование осуществляется как в отношении углеводородного сырья, так и в отношении твердых полезных ископаемых.

На уровне подзаконного акта данный вопрос регулируется в Республике Беларусь – Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 11 мая 2007 года № 51 «Об утверждении Инструкции о порядке комплексного изучения месторождений и подсчета запасов попутных компонентов полезных ископаемых и компонентов».

В отечественном законодательстве самостоятельного подзаконного акта, регулирующего вопрос полного и комплексного изучения нет. Полагаю, что и необходимости в нем тоже нет, поскольку данную роль выполняет соответствующие нормы Закона Российской Федерации «О недрах», а так же лицензии и технические проекты. Остается решить проблемные вопросы, поставленные выше.

Кроме того, например, в Республике Беларусь даже создан специальный орган92, - Государственный совет по вопросам комплексного использования минеральных ресурсов, контролирующий вопрос комплексного использования недр. Полагаю, что в Российской Федерации также нет необходимости создавать дополнительный орган в системе органов исполнительной власти, который бы ведал вопросами комплексного изучения и освоения недр. Данными полномочиями, фактически, наделены контроль- но-надзорные органы: федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)93 и федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)94.

91См.: Данные сайта http://www.kazpravda.kz/_pdf/mar11/030311decision.pdf.

92См.: Данные сайта http://www.respublika.info/4983/normativ/article38701/.

93Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования»//СПС КонсультантПлюс.

94См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СПС КонсультантПлюс.

115

Д.О. Шнигер

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОБЫЧИ ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЕЙ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

Прежде всего, необходимо определить, что представляет собой добыча драгоценных металлов и камней как юридический факт в гражданском праве.

Законодательство о драгоценных металлах и камнях – единственная отрасль российского законодательства, в которой определено понятие добычи полезных ископаемых. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»95 (далее – Закон о драгоценных металлах и камнях) под добычей драгоценных металлов понимается их извлечение из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений с получением концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы; добыча драгоценных камней понимается как их извлечение из россыпных и техногенных месторождений, а также сортировка, первичная классификация и первичная оценка.

Очевидно, что Закон о драгоценных металлах и камнях включает в понятие добычи совершение ряда иных действий, помимо собственно извлечения сырья из недр, то есть добычи в тесном смысле.

Данный подход развивается в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок взимания налога на добычу полезных ископаемых. Так, исходя из статей 336 и 337 Налогового кодекса РФ96, под добытым полезным ископаемым понимается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье, первая по своему качеству соответствующая стандарту качества. ФАС Северо-

95СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.

96СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

116

Западного округа в постановлении от 15 апреля 2005 г. № А26- 9984/04-21297 отметил, что для целей разрешения налогового спора добытым полезным ископаемым считаются каменные блоки, соответствующие ГОСТ, а не вся фактически добытая горная масса.

В то же время в литературе совершенно справедливо отмечается, что вышеуказанный подход не пригоден для целей граж- данско-правового регулирования98. Полезное ископаемое становится самостоятельным объектом гражданских прав (вещью) в момент извлечения из недр в виде минерального сырья (в терминологии Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»99, далее – Закон о недрах) или горной массы (в терминах горного дела), из которой только будут извлечены полезные компоненты.

Данный вывод был предложен еще в дореволюционной юридической науке. В частности, В.А. Удинцев писал, что «право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр»100. Таким образом, с момента выделения из недр драгоценные металлы и камни появляются как объекты самостоятельных гражданских прав. В связи с этим возникает вопрос, объектом чьих прав являются добытые драгоценные металлы и камни.

Пунктом 4 статьи 2 Закона о драгоценных металлах и камнях предусмотрена презумпция права собственности недропользователя на добытые им драгоценные металлы и камни. Однако эта презумпция опровержимая, поскольку установлено, что иное может быть установлено лицензиями на добычу полезных ископаемых, договорами поставок (в том числе для федеральных нужд), а также международными договорами Российской Федерации.Лицензия на пользование недрами, содержание которой определено статьей 12 Закона о недрах, должна предусматривать

97СПС «Консультант Плюс».

98Ходырев П.М. Право собственности на недра и их ресурсы: монография. М., 2010. С. 52.

99СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

100Удинцев В. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 154.

117

условие о том, кто является собственником добытого минерального сырья. Таким образом, как отмечается в литературе, ответ на вопрос о том, обладает ли недропользователь правом собственно-

сти на добытые полезные ископаемые, не является столь очевидным101.

Действительно, в соответствии с примерным проектом договора поставки драгоценных металлов в Госфонд России, утвержденным приказом Гохрана России от 10 декабря 1999 г. № 313 «Об авансиновании поставок драгоценных металлов и драгоценных камней в Госфонд России»102, право собственности на драгоценные металлы, поставка которых была проавансирована Госфондом, переходит от субъекта добычи к государству с момента добычи драгоценных металлов из недр.

Итак, исходя из изложенного, добыча представляет собой основание возникновения права собственности (по общему правилу, недропользователя) на минеральное сырье, содержащее драгоценные металлы и камни. Далее необходимо определить, к какой группе оснований приобретения права собственности – первоначальным или производным, общегражданским или специальным – относится добыча драгоценных металлов и камней.

Исходя из ст. 6 Закона о недрах добыча полезных ископаемых представляет собой один из видов пользования недрами. Государство, являющееся на основании ст. 1.2 Закона о недрах исключительным собственником недр и всех находящихся в них полезных ископаемых, в том числе драгоценных металлов и камней, в соответствии со ст. 11 Закона о недрах предоставляет недра в пользование другим субъектам путем выдачи лицензии.

В то же время представляется, что понятие пользования в законодательстве о недрах и гражданском законодательстве употребляется в разных значениях. Очевидно, добыча драгоценных металлов и камней не может рассматриваться как использование недр в гражданско-правовом смысле, поскольку в данном случае имеет место необратимое изъятие невозобновляемых при-

101Ходырев П.М. Указ. соч. С. 92.

102СПС «Консультант Плюс».

118

родных ресурсов из недр. Следовательно, право собственности недропользователя на добытые драгоценные камни и металлы не может быть обосновано нормой статьи 136 Гражданского кодекса РФ103, ведь полезные ископаемые не являются продукцией.

Нельзя вести речь и об отчуждении драгоценных металлов

икамней, поскольку до момента добычи из недр полезные ископаемые являются частью недр, которые в соответствии с вышеупомянутой нормой Закона о недрах находятся в исключительной государственной собственности. Участки недр не могут отчуждаться, закон предусматривает лишь право пользования недрами

ивозможность оборота этого права.

Таким образом, добыча представляет собой, по-видимому, самостоятельное первоначальное основание приобретения права собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни. Право собственности субъекта добычи драгоценных металлов и камней (или иного субъекта) никаким образом не основано на принадлежащем государству праве собственности на полезные ископаемые в составе недр. Содержание права собственности на добытые драгоценные металлы и камни определяется исключительно законом.

Представляется, что добыча драгоценных металлов и камней как основание возникновения права собственности на них тяготеет к такому предусмотренному статьей 221 Гражданского кодекса РФ первоначальному основанию, как обращение в собственность общедоступных вещей. Добыча полезных ископаемых также связана с разрешением, данным собственником (в виде лицензии), осуществляется на определенной территории (участке недр), как это предусмотрено статьей 221 Гражданского кодекса РФ. Однако в гипотезу указанной статьи не укладываются такие связанные с добычей полезных ископаемых обстоятельства, как необходимость получения специального разрешения (в то время как сбор общедоступных вещей осуществляется на основании общего разрешения собственника), а также не общедоступный характер полезных ископаемых. Безальтернативный характер

103 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

119

диспозиции рассматриваемой статьи (возникновение права собственности у субъекта добычи) не сочетается с описанным выше правилом, касающимся драгоценных металлов и камней, в соответствии с которым недропользователь лишь презюмируется собственником добытых полезных ископаемых.

Необходимо отметить, что предусмотренный российским законодательством механизм регулирования отношений, связанных с приобретением права собственности на добытые драгоценные металлы и камни, является несовершенным с точки зрения юридической техники.

Например, не ясно, каков правовой режим драгоценных камней, которые уже были извлечены из недр, но не прошли сортировку первичную классификацию и оценку. С одной стороны, как отмечалось выше, в соответствии со статьей 1 Закона о драгоценных металлах и камнях, добытый камень – это камень, прошедший первичную оценку. В случае незаконного (предположим, без лицензии) извлечения камней из недр формально отсутствует возможность применения абзаца 2 пункта 4 статьи 2 Закона о драгоценных металлах и камнях, и право собственности Российской Федерации на незаконно добытые драгоценные камни не может возникнуть, поскольку камни не считаются добытыми. С другой стороны, на такие камни не распространяется режим государственной собственности, поскольку они уже не находятся в недрах и отсутствуют основания для применения статьи 2 Закона о недрах.

Другой пример – договор поставки драгоценных металлов в Гохран России, предусматривающий переход права собственности на покупателя в момент добычи металла. Представляется спорной правовая конструкция, при которой в один и тот же момент времени (момент добычи) совершаются два юридических факта – право собственности возникает у недропользователя и переходит к государству в лице Госфонда России. Более целесообразным и соответствующим Закону о драгоценных металлах и камнях представляется подход, при котором право собственности возникает непосредственно у государства.

120