Trudy_kafedry_vypusk _9

доставлением права пользования недрами и приобретением прав на земельный участок для целей пользования недрами.

В результате анализа действующих федеральных нормативных правовых актов в указанной части можно выделить наличие следующих недостатков нормативного правового регулирования.

Во-первых, в настоящее время отсутствуют законодательно установленные гарантии и механизмы предоставления владельцам лицензии на пользование недрами земельных участков, необходимых непосредственно для осуществления деятельности, связанной с недропользованием, так же, как и не закреплены в отношении собственников, землепользователей и землевладельцев земельных участков обязанности и условия предоставления земельного участка для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых.

Данное обстоятельство ставит фактическое осуществление пользование недрами владельцем лицензии в прямую зависимость от волеизъявления собственника, землепользователя или землевладельца земельного участка, на котором планируется пользование недрами, что на практике зачастую выражается в злоупотреблении правом, намеренном отказе от заключения договора аренды (или купли-продажи) земельного участка, требовании с пользователя недр необоснованно высоких цен аренды или выкупа.

Кроме того, дополнительные трудности возникают в случае, если собственник земельного участка (субъект хозяйственной деятельности) самостоятельно (наряду с другими потенциальными недропользователями) претендует на получение права пользования недрами на земельном участке, собственником которого он является (в большинстве своем, такие случаи характерны для отношений, связанных добычей общераспространенных полезных ископаемых). По действующему законодательству о недрах собственник земельного участка претендует на получение лицензии на пользование недрами в границах земельного участка, собственником которого он является, наравне с иными пре-

151

тендентами (к примеру, участвует в аукционе на разведку и добычу полезных ископаемых в границах его участка наравне с другими участниками). В такой ситуации в случае, если собственник земельного участка претендовал на получение права пользования недрами в границах своего земельного участка, однако право пользования недрами было предоставлено иному лицу, владельцу лицензии на право пользования недрами будет затруднительно получить земельный участок в пользование (собственник земельного участка может и вправе отказать владельцу лицензии на пользование недрами в предоставлении такого земельного участка, к примеру, в заключении договора аренды).

Во-вторых, отмечаются неопределенность и нецелесообразность федерального законодательства в части определения последовательности действий при приобретении права пользования недрами и прав на земельный участок.

Частью 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.

С одной стороны, используемое в указанной норме понятие «организации горнодобывающей и нефтегазовой промышленности» не имеет легальной дефиниции (в том числе, отсутствуют законодательно установленные критерии отнесения юридических лиц к организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности), а также терминологически не соответствует части 1 статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах». Иными словами, норма части 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивает правоприменение как по субъектному составу (пользователи недр определены в части 1 статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах»), так и по видам пользования недрами (в части видов пользования недрами, не относящихся к деятельности в сфере горнодобывающей и нефтегазовой про-

152

мышленности, к примеру, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).

С другой стороны, стоит отдельно рассмотреть вопрос о целесообразности установления в части 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации именно такого порядка предоставления земельных участков («…земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода…»).

Важно отметить определенные преимущества данного подхода: пользователи недр после предоставления лицензии на пользование недрами, получив более подробную и объективную информацию о пространственных контурах месторождения посредством осуществления дополнительных работ (к примеру, дополнительного геологического изучения), могут на стадии оформления горного отвода уточнить границы горного отвода с учетом актуальных сведений и впоследствии приобрести права на земельный участок в необходимых для того границах. Особую актуальность данный вопрос приобретает в силу того, что геологическая информация о недрах, полученная пользователем недр из федерального или соответствующего территориального фонда геологической информации при предоставлении права пользования недрами, не всегда является современной и достоверной.

Однако, анализируя сроки, которые проходят с момента предоставления лицензии на право пользования недрами до фактического оформления прав на земельный участок, можно констатировать, что федеральное законодательство в рассматриваемой части в недостаточной степени рационально. По результатам анализа нормативных правовых актов можно сделать вывод, что продолжительность административных процедур, которые необходимо пройти пользователю недр с момента получения лицензии на право пользования недрами до уточнения границ горного отвода и приобретения прав на земельный участок в соответствии с действующими нормативными документами, рассмотренными выше, может составлять от полутора до двух лет.

153

При этом следует обратить внимание на то, что, с одной стороны, до оформления горного отвода пользователь недр не может приобрести права на земельный участок и, как следствие, не вправе осуществлять на таком земельном участке работы, связанные с пользованием недр (к примеру, строительство скважин: в случае строительства скважины до оформления прав на земельный участок такая скважина будет считаться незаконной постройкой). С другой стороны, с момента предоставления участка недр в пользование (выдачи лицензии на пользование недрами) до момента оформления границ горного отвода проходит длительное количество времени, в течение которого дальнейшая правовая судьба земельного участка остается неопределенной (включая точное местоположение и границы необходимого земельного участка).

Вышеуказанное также можно считать недостатком нормативного правового регулирования в части предоставления земельных участков для целей пользования недрами.

Вслучае, если собственником (собственниками) земельного участка являются физические или юридические лица, то правоотношения по поводу приобретения пользователем недр прав на земельный участок регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, и такое приобретение возможно после заключения гражданско-правовых договоров с собственником (собственниками).

Ранее были отмечены недостатки нормативного правового регулирования предоставления таких земельных участков, в том числе, отсутствие гарантий предоставления владельцам лицензии на пользование недрами земельных участков, необходимых для осуществления недропользования, и закрепленных обязанностей собственников, землепользователей и землевладельцев земельных участков в части предоставления таких земельных участков.

Вэтой связи, в качестве правовых механизмов возможного использования земельных участков для целей пользования недрами, обеспечивающий определенные гарантии пользователям недр, можно рассматривать институт изъятия, в том числе путем

154

выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также установление публичного сервитута.

Перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлен в пункте 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации и не является закрытым: в числе таких исключительных случаев указаны иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, статья 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Однако следует констатировать, что на практике в сфере пользования недрами институт изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд не применяется ввиду того, порядок резервирования и изъятия земельных участков (в том числе для целей пользования недрами) в недостаточной степени регламентирован федеральным законодательством.

Кроме того, одной из причин неэффективности действующей системы нормативного правового регулирования в данной части является отсутствие прямого указания в числе исключительных случаев возможного изъятия земельных участков выполнения работ, связанных с пользованием недрами141. По этой причине пользователю недр необходимо доказать взаимосвязь осуществления работ, связанных с пользованием недр, и наличие

141 Однако в ряде субъектов Российской Федерации допускается изъятие земельных участков из земель, находящихся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, для целей, связанных с пользованием недрами. Такими регионами являются - Республики Мордовия и Тыва, Краснодарский край, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Липецкая, Новосибирская, Самарская область – Прим.автора.

155

государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, ввиду того, что значительная часть доходов федерального бюджета формируется за счет платежей при пользовании недрами, а сами недра находятся в государственной собственности, то, на наш взгляд, очевиден приоритет государственных интересов над интересами собственников, землепользователей и землевладельцев земельных участков.

Вотношении права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) следует отметить, что в настоящее время при недропользовании использование указанного титула также затруднительно.

Всоответствии с пунктом 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации при пользовании недрами публичный сервитут может быть установлен лишь для временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ (то есть установление сервитута возможно при проведении работ, связанных с геологическим изучением). При этом, порядок установления публичного сервитута федеральным законодателем не определен, и для его установления также является необходимым доказать необходимость обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения.

Другим сдерживающим развитие сервитутов фактором является норма пункта 7 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. По причине того, что обязанность по возмещению собственнику земельного участка убытков, причиненных установлением сервитутов, возложена на органы государствен-

156

ной власти или органы местного самоуправления, установившие публичный сервитут, указанные органы не заинтересованы в его (сервитута) установлении.

Таким образом, подводя итог вышеизложенному, к основным недостаткам нормативного правового регулирования предоставления земельных участков для целей пользования недрами можно отнести:

-отсутствие закрепленных гарантий и механизмов предоставления владельцам лицензии на пользование недрами земельных участков, необходимых для пользования недрами;

-продолжительность административных процедур, которые необходимо пройти пользователю недр с момента получения лицензии на право пользования недрами до оформления прав на земельный участок (дальнейшая правовая судьба земельного участка в течение данного срока остается неопределенной);

-отсутствие установленных особенностей предоставления земельных участков для целей пользования недрами;

-невозможность использования института изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и установления публичного сервитута для целей, связанных с пользованием недрами.

В заключении следует выделить следующие направления совершенствования федерального законодательства в части предоставления земельных участков для целей пользования недрами:

-установить преимущественное право (исключительное право) пользователя недр на приобретение прав на земельный участок, необходимый ему для пользования недрами;

-установить, что предоставление соответствующего земельного участка пользователю недр осуществляется одновременно с предоставлением лицензии на пользование участком недр (при одновременном установлении возможности изменять границы земельного участка и оснований их (границ) изменения), или закрепить необходимость резервирования земельных участков, в границах которых планируется осуществлять пользование недрами, с момента выдачи лицензии на пользование недрами;

157

-установить особый порядок предоставления земельных участков для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

-установить, что осуществление геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых является деятельностью, связанной с государственными и муниципальными нуждами, и имеет приоритет над интересами собственников земельных участков, землепользователей и землевладельцев;

-установить возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для размещения объектов, необходимых для разведки и добычи полезных ископаемых, с возложением на пользователя недр обязанности по возмещению всех расходов, связанных с таким изъятием;

-совершенствование регулирования установления публичных сервитутов, в частности: 1) введение возможности установ-

ления публичного сервитута для геологического изучения; 2) закрепление права собственника земельного участка требовать изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка и возмещения убытков в случае невозможности дальнейшего использования земельного участка при одновременном установлении в таком случае обязанности лица, в пользу которого установлен сервитут, по выкупу данного земельного участка и возмещения собственнику земельного участка убытков; 3) определение порядка установления публичных сервитутов, в том числе: определение сроков, на которые может быть установлен сервитут; перечня документов, необходимых к представлению; порядка и сроков рассмотрения таких документов; порядка принятия решения об установлении (или об отказе в установлении) сервитутов; оснований для отказа в установлении сервитута и для прекращения публичного сервитута; 4) упрощение кадастрового учета и государственной регистрации при установлении сервитута;

- переход от земель категорий к землям разрешенного использования в зависимости от территориального планирования как направление совершенствования земельного законодательства в целом.

158

Л.Н. Сабельникова

СТАНОВЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В ИСТОРИИ РОССИИ

В настоящее время все более усиливается антропогенное влияние на окружающую среду, в связи с чем появилась необходимость правового регулирования этой сферы. При этом оно должно быть направленно не только на устранение уже имеющихся проблем, но и носить прогностический характер по отношению к будущему. В истории российского права первые нормы, связанные с природопользованием содержались в Русской Правде, в которой предусматривалось наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как «покража» бобра (ст.69), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75) и т.д. Однако эти нормы были связаны не столько с защитой окружающей среды, сколько защищали собственность князя.

На момент действия «Русской правды» Россия была в основном крестьянской страной, в которой земледельцы руководствовались не научным закономерностями, а опытом предыдущих поколений, основанном на многовековых наблюдениях за природой. До появления агрономических лунных календарей крестьяне уже о влиянии климата на земледельческие процессы. Их близость к природе формировала бережное, уважительное отношение к окружающей среде, ограничивающее традициями потребительское отношение.142.

Экологическое право как самостоятельная отрасль права начинает формироваться в XIX веке. В процессе становления данная отрасль права прошла несколько этапов:

-На первом этапе основная роль в системе регулирования «общество – природа» принадлежала земельному праву, которое дореволюционном законодательстве не являлось самостоятельной отраслью права. Первоначально оно входило в состав граж-

142 Т.Г. Пучинина. Основы экологического права.

159

данского права, что обуславливалось тем, что земля являлась недвижимостью, объектом купли—продажи, дарения, залога, аренды, наследования и других гражданско—правовых сделок;

-Второй этап становления законодательства начинается с 1917 года, когда был принят ряд природоохранных кодексов, и природные богатства стали национальным достоянием. Позднее на данном этапе выделились в самостоятельные отрасли горное, водное, лесное право. В период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха( 25. 06. 1980г., Закон об охране и использовании животного мира и др.(25.06.1980г.).).

-Третий период начался когда, начался процесс модернизации всех общественных отношений, включая и правовое обеспечение защиты окружающей среды. К этому времени относиться издание законов «об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 N 96-ФЗ, и т.д.

Идея охраны окружающей среды, пройдя через столетия, нашла отражение и закрепление в современном законе РФ «Об охране окружающей среды» 10 января 2002 года N 7-ФЗ, согласно которому, подлежат охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения природные ресурсы Российской Федерации и республик в ее составе , включая естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты и т.д.

Теоретико-правовые вопросы определения роли человека в системе защиты окружающей среды занимают важное место в современной науке. Согласно теории Э. Дюркгейма экологическое право вытекает не из обычного права, а из норм, сознательно созданных человеком и призванных «изменить коллективное

160