Trudy_kafedry_vypusk _9

централизованной властью и федеративным устройством. В числе стран, воспринявших бассейновый принцип управления можно назвать Францию, Великобританию, Германию, Испанию, США, а также Австрию125. Их значение столь велико, что они нередко

образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами»126.

В соответствии со ст. 28 бассейновые округа, являются основной единицей управления, состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей (ст.28 ВК). В российской Федерации устанавливается 20 бассейновых округов. Законодательное закрепление бассейновых округов придает им стабильность, легитимность и способствует официальному вклю-

чению в систему управления и использования водных объектов127.

Создание и легитимация бассейновых советов не означает подмену ими государственных органов управления водным фондом, но подкрепляет их авторитет и приближает к оптимальной системе сочетания деятельности государства, местного самоуправления и элементов гражданского общества128.

На основании ч. 4 ст. 29 Правительством было принято постановление от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов»129. Согласно этому постановлению, бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов, расположенных в границах бассейнового округа, создаются в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов.

125Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: монография / под ред. А. Н. Вылегжанина. М. 2008. С.58

126Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. – М.: Юстицинформ. 2010. С. 180

127Боголюбов С.А. Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах: научнопрактическое пособие. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации , Юридическая фирма «Контракт» , 2009. С. 125

128Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для юридических вузов/С.А. Боголюбов.–М.:Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2010. С. 318

129Собрание законодательства РФ, 04.12.2006, № 49 (2 ч.), ст. 5224

141

Бассейновый совет осуществляет разработку рекомендаций

по:

-порядку установления и определения целевых показателей качества воды в водных объектах;

-формированию перечня водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;

определению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности;

-определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в отношении каждого субъекта Российской Федерации;

-обеспечению безопасной эксплуатации водохозяйственных систем;

-определению основных целевых показателей уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, а также по формированию перечня мероприятий, направленных на достижение этих показателей;

-финансированию намеченных мероприятий за счет различных источников и формированию механизмов привлечения внебюджетных средств для осуществления водохозяйственных мероприятий;

-осуществлению других мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану водных объектов.

Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на 5 лет в составе председателя бассейнового совета, двух его заместителей и членов бассейнового совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.

В состав бассейнового совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, об-

142

щественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Следует обратить внимание на то, что Водный Кодекс предусматривает вхождение в состав бассейновых советов представителей органов местного самоуправления. В то же время статья 27 Водного кодекса, закрепляющая перечень полномочий органов местного самоуправления в области водных отношений, не предусматривает полномочия местного уровня публичной власти по участию в деятельности бассейновых советов, в то время как аналогичное полномочие закреплено в перечне полномочий федеральных и региональных органов публичной власти130.

В целях обеспечения согласованности норм Водного кодекса, предлагалось расширить перечень полномочий органов местного самоуправления в области водных отношений за счет полномочия по участию в деятельности бассейновых советов. Однако данная инициатива не была поддержана, поскольку границы по установленным Кодексом бассейновым округам не совпадают с границами ни одного муниципального образования. Поэтому наделить органы местного самоуправления названными выше

130 Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменения в статью 27 водного кодекса российской федерации»//СПС Консультант Плюс

143

полномочиями в порядке, предложенном авторами, не представляется возможным131.

По мнению Боголюбова С.А., учреждение и функционирование таких округов, создание на их основе советов и заключение соглашений являются оптимальной найденной формой управления водными ресурсами России132. Однако, нетрудно заметить, что бассейновые советы не являются органами управления использования и охраны вод в административном виде, а их деятельности не властный, а рекомендательный характер, что существенным образом принижает публично-правовые начала в водных отношениях133. Такого же мнения придерживается и Вылегжанина Е.Е., считающая, что созданные согласно новому Водному Кодексу водные управления имеют лишь значение консультативного органа134.

Вопрос о правовом статусе и компетенции бассейновых советов не совсем ясен с точки зрения Конституции РФ, которая предусмотрела лишь три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Бассейновые советы, являясь межрегиональными консультативными органами, не относятся ни к одной из них.

Можно согласиться с утверждением Калиниченко Т.Г., о том, что ст. 29 ВК должна предусматривать не разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа, а определенные функции государственного управления, в частности, разработку схем комплексного использования и охраны водных объектов, ведение государст-

131Решение Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 09.06.2008 № 25.2 «О проекте федерального закона № 47211-5 «О внесении изменения в статью 27 водного кодекса российской федерации»//СПС Консультант Плюс

132Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для юридических вузов/С.А. Боголюбов.–М.:Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2010. С. 317

133Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и частноправовые аспекты). М.: Городец , 2010. С. 114

134Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: монография / под ред. А. Н. Вылегжанина. М. 2008. С. 68

144

венного мониторинга водных объектов, ведение государственного водного реестра135.

Также предлагается придать бассейновым советам статус кроме рекомендательного органа, еще и распорядительного, добавив полномочия по утверждению бассейновых программ по предотвращению негативного воздействия вод, охране водных объектов, мониторингу водных объектов136.

Важным аспектом создания сбалансированной системы управления водопользованием в бассейне является формирование незатратной и действенной структуры управления, учитывающей бассейновую организацию водосбора и сложившийся админист- ративно-территориальный подход к управлению в России. В Рамочной Директиве ЕС по Воде (2000) и предусмотрена возможность создания на уровне подбассейна (притока) локальной водной комиссии, включающей представителей местных органов управления, государства и водопользователей. В последнее время

это становится особенно актуально в связи с сокращением малых рек более, чем на половину137.

Однако согласно Водному кодексу РФ, эта возможность исключена. В ст. 29 указано, что бассейновые советы создаются только в рамках бассейновых округов, следовательно, юридически невозможно их создание в границах бассейнов притоков главной реки округа138.

Выше уже отмечалось, что ключевое значение в бассейновом управлении имеет определение границ бассейнового округа. Согласно ст. 28 ВК бассейновые округа охватывают также связанные с речными бассейнами моря и подземные воды. На по-

135Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и частноправовые аспекты). М.: Городец , 2010. С. 115

136Кумзеров В.М., Осинина А.В. Совершенствование государственного управления использованием и охраной водных объектов и координация деятельности участников водохозяйственного комплекса в рамках реализации Водной Стратегии России//Водное хозяйство России. 2010. №5. С. 16

137См. Институты экологического права/С.А. Боголюбов и др. – М.: Эксмо. 2010. С.319

138Жерелина И.В. Подходы к организации сбалансированной системы управления водопользованием на основе бассейнового принципа в новых правовых условиях России// Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2007. Т. 2. № 14-1. С.113

145

следних составляющих бассейнового округа хотелось бы остановиться подробнее.

Как показывает зарубежный опыт, подземные воды представляют собой один из важнейших аспектов управления водными ресурсами. В Европейском Союзе в числе многочисленных директив, посвященных этой теме принята специальная директива о подземных водах.

Включение подземных вод в сферу деятельности бассейновых советов соответствует и недавней отечественной и современной зарубежной практики. Однако своеобразие нынешней российской модели бассейнового управления заключается в том, что в схемах, составляющих основу управления, практически не отражена специфика подземных вод, а также в том, что граница подземных водных объектов определяются не в соответствии с водным законодательством, а в соответствии с законодательном о недрах.

Таким образом, в ведение бассейновых советов должны быть преданы все виды водных объектов как – поверхностные, так и подземные, поскольку все водные объекты в пределах водосбросного бассейна в силу физико-географических взаимодей-

ствий образуют единую систему и должны иметь единое управление139.

Существует необходимость придания бассейновым советам арбитражных функций для разрешения конфликтных ситуаций или согласования водохозяйственной деятельности. Предоставление соответствующих прав советам позволило бы не только упростить поиск компромиссных решений, но и реализовать сочетание традиционных административных методов управления с действенными экономическими механизмами140.

Практика функционирования бассейновых советов показывает, что их авторитет, значение и роль в управлении водными ресурсами определяется должностным положением, профессио-

139Калиниченко Т.Г. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов (понятие, содержание и проблемы реализации)//Аграрное и земельное право. 2009. №11. С.113

140Обоснование стратегии управления водными ресурсами.– М.: Научный мир, 2006. С. 21

146

нализмом, компетентностью и активностью представителей органов и организаций, делегированных в советы. Бассейновые советы не должны быть выдуманной правовой надстройкой, служащей декорацией, ширмой для достижения эгоистических интересов участников, лоббирования различными группами их целей. От коррупции не застрахована никакая структура, если она функционирует в закрытом режиме, не связана с общественностью и специалистами.

Как отмечается в Водной стратегии совершенствование механизмов координации и взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и водопользователей будет, осуществляется путем поэтапного изменения статуса бассейновых советов как координирующих органов на органы, принимающие практические управленческие решения по вопросам реализации государственной политики в рамках бассейнового округа, оптимизации водохозяйственной и водоохраной деятельности.

В частности бассейновые советы должны служить обоснованием для проведения федеральных, региональных, муниципальных программ для обеспечения контрольных функций проверяющих органов.

Бассейновые советы должны наделяться государственными функциями управления и использованием и охраной водного фонда, именно они должны давать разрешения и заключать договоры на водопользование. Таким образом, в условиях бассейнового принципа управления ни один субъект Федерации не сможет решать вопросы водопользования в ущерб соседним территориям. Проведение приоритета бассейнового принципа делает целесообразной установленную ВК РФ федеральную собственность на водные объекты. Все водные объекты должны находиться в ведении бассейновых советов. Исключение могут лишь составлять обводненные карьеры и пруды, не связанные с водной системой бассейна.

Таким образом, необходимо широко и последовательно проводить в жизнь принцип бассейнового управления в области использования и охраны водных объектов.

147

Н.Ю. Миронов

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Действующее нормативное правовое регулирование предоставления и пользования земельными участками для целей пользования недрами основывается на нормах Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в редакции от 5 апреля 2011 г.), Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в редакции от 20 марта 2011 г.), Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2010 г.), части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в редакции от 7 февраля 2011 г.), Федеральных законов «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в редакции от 20 марта 2011 г.), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в редакции от 20 марта 2011 г.), «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (в редакции от 27 февраля 2009 г.), иных федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Одним из наиболее спорных является вопрос о соотношении правовых норм Земельного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О недрах» в части регулирования

148

предоставления земельных участков для целей пользования недрами.

Пунктом 2 статьи 4 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что к отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах, если указанные отношения не урегулированы земельным законодательством. Согласно части 5 статьи 1 Закона Российской Федерации «О недрах», отношения, связанные с использованием и охраной земель, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Анализ указанных норм свидетельствует об установлении федеральным законодателем общих принципов разграничения предметов регулирования земельного законодательства и законодательства о недрах: общественные отношения, возникающие по поводу использования и охраны недр, являются предметом регулирования законодательства о недрах (в части, не урегулированной земельным законодательством), а отношения, связанные с использованием и охраной земель (в том числе и с предоставлением земельных участков), - земельного законодательства. Однако такое нормативное правовое регулирование установлено сравнительно недавно.

Действующая до 2009 года редакция Закона Российской Федерации «О недрах» (а именно, части 6 статьи 11) устанавливала необходимость получения на стадии предоставления лицензии на пользование недрами предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования (до июля 2007 года), а в последующем (с июля 2007 года до января 2009 года) - согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр.

149

Положение о порядке лицензирования пользования недрами (пункт 4) предусматривало одновременное предоставление лицензий на право пользования недрами и права на пользование соответствующими земельными участками, а также необходимость ведения Геолкомом России или его территориальными подразделениями переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами.

С вступлением в силу Земельного кодекса Российской Федерации и последующим принятием Федеральных законов от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, внесших изменения, в том числе, в Закон Российской Федерации «О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования недрами, сформирован новый вектор развития общественных отношений при предоставлении земельных участков для целей пользования недрами.

В соответствии с действующей в настоящее время редакцией части 6 статьи 11 Закона Российской Федерации предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ. Согласно статье 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах», земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются и изымаются для государственных или муниципальных нужд в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

Таким образом, нормы права, направленные на регулирование земельных правоотношений при пользовании недрами, были исключены из предмета регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» (посредством замены таких норм на бланкетные), что фактически устранило правовую связь между пре-

150