Trudy_kafedry_vypusk _9

Следующий вопрос – является ли добыча общегражданским или специальным возникновением права собственности на драгоценные металлы или камни – находит в законодательстве однозначный ответ. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о драгоценных металлах и камнях добыча драгоценных металлов и камней может осуществляться исключительно организациями, получившими лицензии. Таким образом, добыча является специальным основанием возникновения права собственности на драгоценные металлы и камни, поскольку по этому основанию возникает только право частной собственности юридических лиц либо право государственной или муниципальной собственности (в случае, если субъектом добычи является юридическое лицо, основанное на ограниченном вещном праве).

Названная норма изменяет общее правило, предусмотренное статьей 9 Закона о недрах, в соответствии с которой пользователями недр могут быть как юридические лица, так и граждане. Следует отметить, что ограничение круга первоначальных собственников добытых драгоценных металлов и камней имеет влияние на последующий оборот данных объектов гражданских прав.

Так, в настоящее время разрешены сделки с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа. Регулирование данных сделок осуществляется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1419 «Об утверждени Порядка совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа»104 (далее – Порядок). Минеральное сырье, содержащее драгоценные металлы, до поступления на аффинаж может перерабатываться в промежуточный продукт. В соответствии с пунктом 2 Положения о совершении сделок с драгоценными металлами на территории РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 1994 г. № 756105, переработкой минерального сырья в промежуточный продукт могут заниматься индивидуальные предприниматели. Однако в соответствии с пунктом 8 Порядка минеральное сырье может

104СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6058.

105СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1291.

121

быть отчуждено собственником (то есть юридическим лицом или государством) только в пользу юридического лица.

Таким образом, не ясно, как, по мнению Правительства РФ, минеральное сырье может попасть к индивидуальным предпринимателям. Права граждан оказываются ограниченными не только на стадии добычи драгоценного металла, но и на стадии обращения минерального сырья.

Интересно отметить, что законодательство Украины, Беларуси и большинства других государств не устанавливает ограничений относительно круга лиц, имеющих право добывать драгоценные металлы и камни106.

Общеизвестно, что в некоторых районах Севера и Востока России ввиду отсутствия или закрытия производств основным источником средств к существованию для граждан является выручка от продажи золота, вымытого из речного песка или добытого из непромышленных россыпей, на черном рынке. Указанные граждане не имеют возможности создать юридическое лицо, в том числе объединиться в старательскую артель, поэтому осуществляют добычу золота индивидуально, тем самым совершая преступление. Представляется, что в сложившихся социальноэкономических условиях ограничение субъектов добычи драгоценных металлов только организациями является неоправданным.

Некоторые субъекты Российской Федерации, для которых названная проблема наиболее актуально, пытаются преодолеть ее путем модификации норм Закона о драгоценных металлах и камнях в региональном законодательстве.

Например, статьей 10 Закона Республики Саха (Якутия) от 24 ноября 1998 г. № З 45-II «О драгоценных металлах и драго-

106 См.: Закон Республики Беларусь от 21 июня 2002 г. № 110-З «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» ([Электронный ресурс] / http://pravo.levonevsky.org/bazaby09/sbor47/text47214.htm (последнее посещение – 25.02.2011)); Закон Украины от 18 ноября 1997 г. № 637/97-ВР «О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней и контроль за операциями с ними» ([Электронный ресурс] / http://www.jewellery.org.ua/stones/zakon-regulirovanie-ru.htm (последнее посещение – 04.02.2011)).

122

ценных камнях» установлено, что добычу драгоценных металлов и камней вправе осуществлять только организации, получившие лицензию. Однако эти организации вправе привлекать на основе договора подряда индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по добыче на территории республики драгоценных металлов и камней (кроме алмазов)107.

Подобное законодательное решение выглядит, по меньшей мере, спорно. Ведь при определении наличия у субъекта права осуществлять лицензируемый вид деятельности квалифицирующее значение имеет не то, кто является заказчиком работ, а то, кто непосредственно эти работы выполняет.

В связи с изложенным субъекты РФ неоднократно выходили с законодательной инициативой о внесении изменений в Закон о драгоценных металлах и камнях и Закон о недрах, предусматривающих предоставление физическим лицам право добывать драгоценные металлы и камни (кроме алмазов).

Первая подобная инициатива имело место в 1999 году, когда Магаданская областная Дума предложила восстановить в российском законодательстве институт вольноприносительства. Законопроект № 99050818-2108 предусматривал, что вольноприноситель – это индивидуальный предприниматель, занимающийся на основании лицензии добычей любых драгоценных металлов и камней, кроме алмазов, на участках недр непромышленного значения.

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию в своем заключении на проект закона отметил, что предложенное определение термина «вольноприноситель» отличается от вольноприносительства, существовавшего ранее. Действительно, добыча драгоценных металлов физическими лицами была известна в России до 1954 года. При этом такая добыча существовала в форме непромышленного старательства. Старатель (частный или вольный разведчик) добывал золото по

107Алмазы и право. Современная алмазно-бриллиантовая индустрия в правовом контексте

/ Под ред. С.С. Юрьева. М., 2009. С. 96.

108СПС «Консультант Плюс».

123

специальному разрешению, полученному на прииске. Деятельность таких граждан всемерно поощрялась государством. Считалось, что золотодобыча должна быть делом всего трудящегося населения золотопромышленных районов, и все препятствия к свободному и повсеместному занятию золотым промыслом должны быть устранены109. Вольноприносителями же называли людей, сдающих в золотоприемную кассу золото неизвестного происхождения110.

В 2002 году законопроект был отклонен Государственной Думой.

Вторая инициатива поступила от члена Совета Федерации А.И. Лебедя в 2003 году. Законопроект № 12473-3111 предусматривал предоставление российским гражданам – индивидуальным предпринимателям права добычи драгоценных металлов и камней (кроме алмазов) на участках недр местного значения, которые в количественном и качественном отношении не являются объектами промышленной разработки. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что субъекты федерации в целях реализации объективной необходимости, связанной с добычей драгоценных металлов физическими лицами, принимают автономные нормативные акты, которые не могут не вступать в противоречие с Законом о драгоценных металлах и камнях.

Проект закона был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако на него было наложено вето Президента РФ. Основанием отклонения законопроекта Президентом РФ стало то, что, по его мнению, Закон о недрах не предусматривает возможность установления каким-либо специальным законом особенностей недропользования в отношении драгоценных металлов и камней. В связи с этим Закон о драгоценных металлах и камнях не регулирует отношения, связанные с добычей данных видов полезных ископаемых.

109 Новое – это хорошо забытое старое [Электронный ресурс] / http://zolotodb.ru/articles/digger/russia/10281 (последнее посещение – 25.02.2011)

110Кавчик Б.К. Вольноприносительство: «за» и «против» [Электронный ресурс] / http:/ zolotodb.ru/news/10015 (последнее посещение – 25.02.2011)

111СПС «Консультант Плюс».

124

Подобная формулировка причин отклонения законопроекта весьма расплывчата и вызывает недоумение, поскольку статья 4 Закона о драгоценных металлах и камнях, ограничивающая перечень субъектов добычи, обладает юридической силой и не была признана недействующей. Можно предположить, что проект закона был отклонен по политическим мотивам, поскольку в то время Правительство РФ разрабатывало новый закон о драгоценных металлах и камнях (проект которого так и не был представлен на рассмотрение Государственной Думы), и корректировка полностью устаревшего и подлежащего отмене Закона о драгоценных металлах и камнях была, по мнению Президента РФ, нецелесообразной.

В2010 году в Государственную Думу поступило сразу два

законопроекта по рассматриваемому вопросу.

Первый законопроект № 286777-5112 (внесен Магаданской областной Думой), опираясь на вышеизложенную позицию Президента РФ, предусматривал внесение изменений, в первую очередь, в Закон о недрах. Субъектам РФ предлагалось предоставить право определять порядок добычи полезных ископаемых индивидуальными предпринимателями и предоставлять участки недр для добычи ископаемых конкретным предпринимателям. Федеральные же органы должны были по согласованию с субъектами РФ определять порядок отнесения участков недр к участкам, которые могут быть предоставлены индивидуальным предпринимателям, и выделять такие участки. Попутно предполагалось внести изменения в Закон о драгоценных металлах и камнях, в соответствии с которыми индивидуальные предприниматели становились субъектом добычи драгоценных металлов и камней (кроме алмазов).

Впояснительной записке к законопроекту отмечалось, что основным критерием отнесения участков недр к объектам недропользования индивидуальных предпринимателей является отсутствие целесообразности промышленной эксплуатации соответст-

112 СПС «Консультант Плюс».

125

вующих участков (имеются в виду, в частности, участки недр, неоднократно вовлекавшиеся в отработку).

Правительство РФ в своем заключении на законопроект справедливо отметило, что для индивидуальных предпринимателей не могут быть созданы особые условия и порядок предоставления участков недр для добычи полезных ископаемых, поскольку это поставило бы их в неравное положение с другими пользователями недр.

Данный законопроект был отклонен Государственной Думой 25 января 2011 г.

Второй законопроект № 429535-5113 (внесен членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы) предполагает введение нового вида недропользования – добыча россыпного золота на участках недр, в количественном и качественном отношении не являющихся объектом промышленной разработки. При этом устанавливается, что не являются объектами промышленной разработки участки недр, в которых запасы россыпного золота не превышают 10 килограммов. Подобные участки недр предоставляются гражданам России, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, без проведения конкурса или аукциона.

В Закон о драгоценных металлах и камнях предлагается включить норму, предоставляющую Правительству РФ право определять порядок осуществления операций с россыпным золотом, добытым индивидуальным предпринимателям.

Несмотря на то, что Правительство РФ не поддержало законопроект, он был принят Государственной Думой в первом чтении, состоявшемся 25 января 2011 г.

Следует признать, что рассмотренная законодательная инициатива в случае ее реализации может иметь благоприятные социально-экономические последствия, поскольку позволяет обеспечить дополнительную занятость населения; легализует оборот добытого гражданами золота, носящий сейчас теневой

113 СПС «Консультант Плюс».

126

характер, и таким образом смягчает ряд криминогенных факторов; позволит увеличить добычу золота.

В то же время законопроект касается лишь золотодобычи, за его рамками остается добыча иных, помимо золота, драгоценных металлов, а также драгоценных камней. Фактически, он предусматривает лишь восстановление непромышленного старательства, в то время как истории отечественного законодательства и зарубежному опыту известны такие формы непромышленной добычи драгоценных металлов и камней, как вольноприносительство, любительская добыча и туризм с добычей драгоценных металлов и камней.

127

Проблемы экологического и земельного права

Н.А. Маляр

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ РАБОТАМИ ПО ОСВОЕНИЮ УЧАСТКОВ НЕДР

В статье проведен анализ нормативно-правового регулирования осуществления рекультивации нарушенных/загрязненных земель, описаны последовательность действий по оформлению разрешительной документации, необходимой для проведения работ по рекультивации, порядок приемки рекультивированных земель. Также в статье дан обзор основных проблем правового регулирования, с которыми сталкиваются недропользователи при выполнении обязательств по рекультивации нарушенных/загрязненных земель.

1. Общая характеристика порядка осуществления рекультивации нарушенных/загрязненных земель, установленного действующими НПА.

Нормативно-правовое регулирование осуществления рекультивации нарушенных/загрязненных земель:

-ст.13, 78 и 88 ЗК РФ;

-ст. 6, 21 ЛК РФ;

-ст.37-39, ст.46 ФЗ «Об охране окружающей среды»;

-ст. 22 Закона «О недрах»,

-постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

-постановление Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»;

128

-постановление Правительства РФ от 15.04.2002 «о порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ»;

-приказ №525/67 от 22.12.1995 «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

Рекультивация - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Приведение участков земель, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, является одним из обязательств пользователей недр.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные:

1.при разработке месторождений и проведении геологоразведочных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

2.при прокладке трубопроводов, строительстве и эксплуатации других объектов капитального строительства, связанных с нарушением почвенного покрова;

3.при ликвидации промышленных и иных объектов и сооружений;

4.при размещении отходов;

5.при ликвидации последствий загрязнения (если для ликвидации загрязнения требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы);

6.при строительстве подземных сооружений. Рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйствен-

ных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический.

Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, за-

129

хоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.

Сроки проведения технического этапа рекультивации определяются собственником земельного участка и органами, давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов.

Биологический этап - этап рекультивации земель, включающий мероприятия по восстановлению их плодородия, осуществляемые после технической рекультивации. В биологический этап, в частности, включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (подготовка почвы, внесение удобрений, подбор трав и травосмесей, посев, уход за посевами), направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы. Этот этап может продолжаться после подписания акта сдачи-приемки рекультивированного участка земель.

Подготовка проекта рекультивации:

Для подготовки проекта рекультивации необходимо провести проектно-изыскательские работы, в том числе почвенные и другие полевые обследования, лабораторные анализы, картографирование.

Проект рекультивации разрабатывается на основании технических условий на приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, которые получают от собственника земельного участка.

Проект рекультивации подлежит государственной экологи-

ческой экспертизе, если содержит проектные решения о при-

менении при проведении работ по рекультивации новых техники, технологий, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, проектные решения по созданию или использованию объектов, связанных с разме-

130