Trudy_kafedry_vypusk _9

зервный фонд участков недр, так и резервуарный парк (стратегический запас).

В настоящее время Российская Федерация, являясь страной-экспортером нефти, идет по пути создания феде-

рального фонда резервных участков недр. Его главное назначение – обеспечение в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, в том числе углеводородным сырьем.

Так, до 2008 года в Законе Российской Федерации «О недрах» была предусмотрена возможность создания федерального фонда резервных месторождений из части месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых.

При этом в указанном Законе содержалась общая норма о том, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения.

Ни конкретных критериев отнесения участков недр к объектам федерального значения, ни механизма создания и функционирования федерального фонда резервных месторождений в законодательстве не содержалось.

Поэтому реализовать указанные положения не представлялось возможным.

Только после внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» Федеральным законом от 27.04.2008 № 58ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществле-

31

ния иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» стало возможным создание в Российской Федерации федерального фонда резервных участков недр.

Так, в Законе Российской Федерации «О недрах» (ст.2.1 в новой редакции) были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и (ст.2.2) предусмотрены основные положения, касающиеся механизма формирования и функционирования федерального фонда резервных участков недр.

Согласно ст.2.2 Закона Российской Федерации «О недрах» федеральный фонд резервных участков недр формируется из не предоставленных в пользование участков недр в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых.

Конкретные критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального фонда, а также порядок его формирования предполагается установить в акте Правительства Российской Федерации.

Согласно проекту данного акта в федеральный фонд резервных участков недр предполагается включить участки недр:

а) расположенные на территориях с развитой транспортной, трубопроводной и добычной инфраструктурой;

б) расположенные на земельных участках из состава земель обороны и безопасности;

в) расположенные на особо охраняемых природных территориях.

Первый критерий обусловлен тем, что он позволит обеспечить в случае государственной необходимости оперативно ввести месторождение в эксплуатацию.

Второй критерий, как мы предполагаем, позволит ввести месторождение полезных ископаемых в освоение в краткосрочной перспективе.

32

Третий критерий обусловлен особым статусом таких территорий, на которых не разрешается в настоящее время вести разработку месторождений полезных ископаемых.

Следует отметить, что вопрос определения критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального фонда в настоящее время прорабатывается и является дискуссионным.

Впроекте акта Правительства Российской Федерации предусматривается также, что федеральный фонд резервных участков недр формируется Правительством Российской Федерации по представлению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами.

Всоответствии с указанным проектом проект решения о включении участка (участков) недр в федеральный фонд резервных участков недр вносится в Правительство Российской Федерации Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на оснований предложений Федерального агентства по недропользованию.

Представляется, что главное назначение федерального фонда резервных участков недр - это поддержание планируемых на долгосрочную перспективу объемов добычи и сырьевого обеспечения потребностей России в стратегических видах полезных ископаемых, с целью гарантии стабильности в развитии ее экономики и национальной безопасности в будущем.

При этом, следует отметить низкие затраты на формирование данного фонда, в случае формирования из участков нераспределенного фонда с высокой степенью изученности.

Такой вид государственного резерва как стратегический запас Россия может создать для оперативного управления поставками нефти. При этом следует понимать, что для использования этого механизма для поддержания высоких цен, России потребуется создать парк нефтехранилищ объемом около 50 млн. т (1 млн. барр./сут.) или около 365 млн. барр., что повлечет суще-

33

ственные затраты на создание инфраструктуры и обеспечение ее функционирования.

Технологически резервирование в данном случае обеспечивается:

-созданием и использованием резервуарных парков;

-строительством и использованием природных и искусственных резервуаров (подземных хранилищ нефти), полученных в результате создания полостей в твердых породах или размыва глубокозалегающих массивных соляных отложений.

Учитывая высокую стоимость строительства резервуарных емкостей на поверхности и значительные затраты на хранение в них нефти и нефтепродуктов по сравнению с подземными хранилищами нефти, а также низкую степень защиты их от природных

итехногенных разрушений, наиболее актуальным применительно к России является строительство природных резервуарных парков.

При этом необходимо отметить, что для реализации и функционирования указанного механизма, потребуется внесение изменений в законодательство Российской Федерации, в части определения условий и процедуры пополнения и использования сырья из стратегического запаса.

Что касается третьего механизма, применяемого преимущественно странами организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК), обеспечивающими большую часть мировой торговли нефтью: резервирование добычных мощностей (потенциальный фонд резерва добычи), необходимо отметить, что он связан с включением при лицензировании предоставляемых в пользование месторождений, а также при согласовании проектной документации на их разработку обязательного условия о возможности эксплуатации месторождения с различными уровнями добычи. При этом установление такой возможности и соответствующие условия должны быть предусмотрены законодательством Российской Федерации о недрах. В настоящее время такая возможность в законодательстве отсутствует. Кроме того, для реализации указанного механизма потребуется разработать адаптивную

34

систему налогообложения нефтяной отрасли, которая позволит недропользователям рентабельно разрабатывать данные месторождения углеводородов, как при максимальном, так и минимально установленном уровне добычи.

Следует отметить, что в отличии от стран Персидского Залива, использование свободных мощностей в России сопряжено с проблемой консервации скважин в условиях холодной зимы – впоследствии на их запуск потребуются дополнительные затраты, причем эффективность недропользования будет существенно снижена.

Таким образом, рассмотрев указанные механизмы, можно сделать вывод о том, что применительно к российским реалиям наиболее приемлемым вариантом является двухуровневый механизм, включающий в себя как непосредственно резервный фонд участков недр, так и резервуарный парк (стратегические запасы). С их созданием будут решены такие задачи как обеспечение минеральным сырьем будущих поколений граждан Российской Федерации, а также защита стратегических интересов государства, что в целом усилит государственные позиции в сфере недропользования и станет одним из принципов реализации публичных функций государства.

35

В.А. Кузнецова

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЗОНЕ БАЙКАЛЬСКОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ

Всоответствии с международной конвенцией «Об охране всемирного наследия» озеро Байкал включен в список участников всемирного природного наследия. Статус объекта всемирного природного наследия определяется «Рекомендацией об охране

внациональном плане культурного и природного наследия» (Париж, 16 ноября 1972 года) и дает не только дополнительные гарантии сохранности и целостности объекта, повышает престиж территории и обеспечивает привлечение финансовых средств, но и предусматривает дополнительные обязательства: обеспечивать охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям природного наследия».

Вразвитие международной конвенции «Об охране всемирного природного наследия» был принят Федеральный закон от 01 мая 1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», регулирующий отношения охраны озера Байкал и подзаконные нормативные акты. Указанным законом определено понятие Байкальской природной территории как территории, в состав которой входят непосредственно озеро Байкал, водоохранная зона, особо охраняемые природные территории, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км на запад и северо-восток.

На основании статьи 3 Федерального закона «Об охране озера Байкал» были определены 3 зоны Байкальской природной территории и ее экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния утверждены её границы6:

-центральная экологическая зона (далее ЦЭЗ) - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую

6 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 1641-р // СЗ РФ от 04.12.2006 № 49 (2ч) ст. 5256

36

к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

-буферная экологическая зона (далее БЭЗ) - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

-экологическая зона атмосферного влияния (далее – ЭЗАВ) - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное

воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал7.

В границах Байкальской природной территории сеть особо охраняемых природных территорий (ООПТ) представлена пятью заповедниками, тремя национальными парками, 23-мя заказниками, 215-тью памятниками природы, одним ботаническим садом, лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Площадь ООПТ в пределах БПТ равна 38,5 тыс. км2, что составляет 10 % от площади БПТ. В границах ЦЭЗ БПТ и участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал» ООПТ занимают 24,8 тыс. км2 (27,8 % площади)8. Все указанные объекты имеют различный правовой статус и регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Как отмечает Б.Д Ангаев, на законодательном уровне отсутствуют правовые основы, определяющие соотношение правового режима существующих ООПТ и иных участков Байкальской природной территории, не имеющих режима особой охраны9. По нашему мнению, тезис, выдвинутый Б.Д.Ангаевым, в целом, является верным. Категории ООПТ, расположенные на территории БПТ, имеют различные правовые режимы хозяйственной

7Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об озере Байкал» // СЗ РФ 1999, № 18, ст. 2220

8Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году»

9См. Ангаев Б.Д. Эколого-правовое обеспечение охраны Байкальской природной территории //Автореф. Дисс. канд.юрид.наук. М., 2008

37

деятельности, которые установлены в законодательстве об особо охраняемых природных территориях. Вместе с тем, БПТ имеет самую разнообразную флору и фауну, уникальные по объему и качеству запасы пресных вод, а также обладает статусом объекта всемирного природного наследия. Правой статус данной территории устанавливается не только национальным законодательством, но и международными правовыми актами.

Помимо того, что эта территория богата особо охраняемыми природными территориями и рекреационными зонами, она также богата природными ресурсами, в том числе стратегически важными для страны полезными ископаемыми.

По состоянию на 01.01.2009 в границах БПТ открыто и разведано 420 месторождений и выявлено более 1000 проявлений различных видов полезных ископаемых. Так, в границах Центральной экологической зоны Иркутской области учтено 29 месторождений полезных ископаемых, в том числе 16 месторождений горнотехнического, горно-химического сырья и цветных камней (из них 3 разрабатывается) и 13 месторождений строительных материалов (из них разрабатывается 5).

В пределах Республики Бурятия на государственном балансе стоят 7 неразрабатываемых месторождений, имеющих статус участков недр федерального значения, и 4 мелких месторождения цементного сырья и лечебных грязей. В распределенном фонде недр в ЦЭЗ БПТ в пределах Республики Бурятия находятся крупное месторождение полиметаллических руд; месторождение рассыпного золота и месторождения, содержащие общераспространенные полезные ископаемые.

Деятельность в сфере недропользования является значимой составляющей для устойчивого развития экономики и социальной стабильности БПТ. Вместе с тем, добыча полезных ископаемых создает проблемы экологического характера, острота которых зависит от масштабов горнодобывающих работ, вида минерального сырья и близости объектов добычи к озеру Байкал10.

10 Государственный доклад Минприроды России «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году»

38

Общие виды деятельности, запрещенные или ограниченные в БПТ, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, определены в статье 6 Федерального закона «Об охране озера Байкал». К ним относятся:

1)химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления;

2)физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал);

3)биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.

Постановлением Правительства Российской Федерации предполагается ряд ограничений на ведение хозяйственной деятельности в пределах центральной экологической зоны.

Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне БПТ, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643. Согласно указанному постановлению Правительства Российской Федерации к запрещенной или ограниченной деятельности, в том числе в части добычи и разведки полезных ископаемых относятся:

1. добыча сырой нефти и природного газа;

2. добыча радиоактивных руд;

3. добыча металлических руд;

4. разведка и разработка новых месторождений, ранее не затронутых эксплуатационными работами.

5. добыча полезных ископаемых на акватории озера Байкал, в его водоохранной зоне, в руслах нерестовых рек

39

и их водоохранных зонах, кроме добычи подземных вод для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также проведения дноуглубительных работ.

Таким образом, чем ближе экологическая зона расположена непосредственно к озеру Байкам, тем больше в них ограничена хозяйственная деятельность. Поэтому Центральная экологическая зона БПТ - одна из самых «жестких» в отношении ведения хозяйственной деятельности.

Ряд участков недр в пределах ЦЭЗ БПТ являются значимыми для обеспечения потребностей страны в минеральносырьевых ресурсах и содержат, в том числе, такие виды полезных ископаемых как полиметаллические руды, особый чистый кварцевый песок, редкие земли иттриевой группы и т.д.

Отметим, что при этом названные участки недр были предоставлены в пользование в установленном порядке до утверждения границ Байкальской природной территории. Таким образом, пользователи недр на законных основаниях получили лицензии на пользование недрами. В лицензиях были зафиксированы права и обязанности пользователей недр. Как известно, обязательства пользователей недр предполагают необходимость вложения существенного объема денежных средств.

При этом, рассмотренным выше постановлением Правительства Российской Федерации, ограничившим возможность осуществления хозяйственной деятельности, в том числе в сфере пользования недрами в пределах ЦЭЗ БПТ фактически под сомнение была стабильность законодательства о недрах и неизменность объема прав пользователя недр, формируемого при предоставлении.

На сегодняшний день, в постановление Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643, ограничивающее хозяйственную деятельность в ЦЭЗ, внесены изменения, которыми установлено, что оно не распространяется на месторождения, затронутые эксплуатационными работами.

40