§ 3. Правовое регулирование отношений

муниципальной собственности

Правовое регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. При этом оно осуществляется в рамках конституционного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, решений органов местного самоуправления.

Среди федеральных законов особое место занимает Гражданский кодексРоссийской Федерации, закрепивший ряд норм, устанавливающих право муниципальной собственности, управление ею. Нормы, регулирующие отношения муниципальной собственности, закреплены также, как уже отмечалось, в Федеральномзаконе"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.).

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 1990-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в ПостановленииВерховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. Ст. 39.

В соответствии с приложением N 3к названному Постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.

В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

§ 4. Создание муниципальной и других форм собственности

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.

В соответствии с ч. 4 ст. 51Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.

Приумножение муниципальной собственности путем создания муниципальных предприятий, пожалуй, одно из главных средств совершенствования экономической основы местного самоуправления. Более детально вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.

Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования, дают доходы в местный бюджет.

В настоящее время это особенно актуально. Следует заметить, что в период кризиса в России наметилась тенденция сокращения малых, средних предприятий. По состоянию на 2008 год их насчитывалось 891 тыс. <1>. Из них 250 тыс. функционировало в г. Москве. В 2009 г. их количество сократилось до 282 тыс., т.е. почти втрое. На каждое муниципальное образование в среднем приходится 11,6 малого предприятия. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. Если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы жителей этой территории, а также содержать убыточные предприятия и организации. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих жителей товары повседневного спроса. Кроме того, все налоги с физических лиц зачисляются в местный бюджет. При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но для того, чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.

--------------------------------

<1> Всех сократят, а мы останемся // Комсомольская правда. 2009. 10 марта. С. 6.

В большинстве бюджетов муниципальных образований, особенно в сельских населенных пунктах, малых городах, бюджет развития вообще не предусматривается из-за отсутствия денежных средств. Естественно, здесь нет возможности решать задачи становления промышленного производства.

В стране сложилась тяжелая обстановка в сфере экономики.

Фактически утрачена авиационная отрасль, разорены топливно-энергетический комплекс и угольная промышленность, моногорода находятся в сложном положении.

Все эти отрасли производили кроме целевой продукции также товары народного потребления, их предприятия отчисляли средства в местные бюджеты в виде налога с оборота и подоходного налога, которые обеспечивали достаточность бюджетов и их сбалансированность. В настоящее время такие предприятия либо остановлены, либо едва-едва функционируют, и, естественно источники доходов прекращены.

Это связано с тем, что в России в последние годы практически все виды предприятий были значительно сокращены. В результате территории недополучают огромные объемы собственной продукции и услуг. Общество стало зависимым от импорта даже по продовольственным товарам.

В ходе реформ страна утратила свой экономический потенциал в лице государственной промышленности. Плохо развитая местная промышленность также была в значительной степени ослаблена и сокращена в результате приватизации. Проводимая в централизованном порядке приватизация не учитывала местных интересов. Все происходило без согласования с местными органами.

В итоге самые рентабельные предприятия торговли, бытового обслуживания, ремонтно-строительные предприятия и их мощности, спортивные сооружения, нежилые помещения были волевым порядком отчуждены у местных органов по низким ценам. Последним оставили убыточные объекты собственности, на содержание которых хронически не хватает средств. Первый этап приватизации как раз и нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления. Можно сказать, что местная власть получила доходы в бюджет от приватизации. Да, получила. Но они ни в коем случае не возместят причиненного ущерба. Они просто несоизмеримы.

Сложная ситуация почти во всех градообразующих предприятиях, где создается до 40% ВВП. Только лишь 10% городов более или менее имеют положительную тенденцию развития <1>.

--------------------------------

<1> Селиванова М., Селина М. Муниципалитеты просят денег. ЗБК Daily, 2009. 25 марта. N 51. С. 3.

Следует заметить, что число субъектов муниципальной формы собственности имеет тенденцию к увеличению, а затем к снижению.

В 2005 г. их было 227815 единиц, в 2006 г. - 243642, в 2007 г. прогнозировалось - 241412, в 2008 г. - 242580 единиц. При этом рост идет за счет организаций социальной сферы, которые в основном убыточны: в 2005 г. - 133251, в 2006 г. - 141879, в 2007 г. - 142428, в 2008 г. - 142235 единиц. Вместе с тем число унитарных муниципальных предприятий имеет тенденцию к уменьшению: в 2005 г. - 33387, в 2006 г. - 32579, в 2007 г. - 30706, в 2008 г. - 29259 единиц <1>.

--------------------------------

<1> Материалы Министерства экономического развития и торговли. Основные показатели развития муниципального сектора экономики РФ на 2008 г.

Как видно, производственная сфера сокращается за счет приватизации и разорения предприятий, которые составляют фундамент муниципального образования.

Общее состояние местной публичной власти характеризуется уменьшением материально-финансовых ресурсов. За последние 12 лет наблюдалась тенденция к их сокращению. Если в середине 1990-х годов прошлого столетия в собственности муниципальной власти было 66% имущества от общего объема имущества страны, то в 2006 г. его объем снизился до 20%.

Удельный вес денежных доходов от использования муниципальной собственности в целом по России в 2007 г. в объеме собственных доходов муниципальных образований составил по России 4,9%. При этом удельный вес организаций муниципальной формы собственности в общем числе зарегистрированных хозяйствующих субъектов составил всего 7 - 8%.

Это, естественно, повлекло сокращение реального сектора муниципальной экономики и как результат отразилось на объеме выпускаемой продукции. Удельный вес муниципального сектора экономики в промышленности составляет по России менее 1%, в сельском хозяйстве 0,6 - 0,7%. Доля инвестиций органов местного самоуправления в основной капитал (ЖКХ, образование, здравоохранение) составляет всего около 5%.

И это закономерная тенденция, обусловленная, с одной стороны, старением и износом основных производственных фондов, с другой - нежеланием центральной власти вкладывать средства в развитие реального сектора экономики. Сегодня в муниципальной собственности находятся, как правило, предприятия, производящие продукцию социальной направленности, изношенность основных производственных фондов которых составляет свыше 70%.

В то же время Федеральный закон"Об общих принципах..." (2003 г.), да и прежнийЗакон(1995 г.) предусматривают такой объем прав, обязанностей и предметов ведения, который требует для его реализации не менее 50% объема общих доходов Российской Федерации и значительных капиталовложений для становления реального сектора экономики страны в целом <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Местное право. М., 2005. N 5 - 6. Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы "Вопросы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", правовое обеспечение и правоприменительная практика".

Сложилась кризисная ситуация с детскими дошкольными учреждениями. Всего по стране их численность сократилась с 80 тыс. на начало 1990-х годов до 47 тыс. в 2005 г., т.е. почти в два раза. Не решена эта проблема и в 2014 году. В результате десятки тысяч семей не могут устроить детей в детские дошкольные учреждения. В очереди записываются сразу после рождения детей, но не всегда эти задачи решаются результативно <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 54.

Местные органы из-за недостаточности средств сегодня не в состоянии решить многие проблемы.

Например, в Китросском сельском совете Бутурлинского района Нижегородской области наблюдается следующая тенденция. Доходы местного бюджета составили на 2006 г. 430 тыс. рублей, в то же время расходы - 2 млн. 10 тыс. рублей <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 100.

Как видно, дефицит бюджета огромный. Спрашивается: за счет чего решать наболевшие неотложные проблемы поселения: ремонтировать школу, теплосети, дороги и т.д.? Источников дохода только два: налог на землю и на имущество с физических лиц. На селе - это капля в море.

Муниципальная имущественная основа сокращается, и другие формы деятельности не находят развития, т.е. реальный сектор экономики не имеет стабильного, положительного движения.

Естественно, что материальное положение оказывает влияние на состояние муниципального имущества. Безусловно, это приводит к кризисному состоянию территории и ее органов.

В таких условиях сложно осуществлять управление на территории. Понимание этой проблемы привело многих руководителей в системе местного самоуправления к выводам о том, что нужно развивать, приумножать свою производственную базу, укреплять муниципальную собственность.

Такой подход характерен для ряда областей Сибири, Дальнего Востока, Центрального Черноземья, Краснодарского края, Ростовской области.