§ 2. Правовое регулирование отношений

в сфере местных финансов

Отношения, складывающиеся в сфере местных финансов, регулируются в Российской Федерации правовыми нормами, содержащимися в общих и специальных нормативных актах. Такие акты можно разделить на три группы, принимаемые:

- на федеральном уровне;

- субъектами Российской Федерации;

- органами местного самоуправления.

Развитие нормативной базы в области финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления имеет свою историю в современной России. Законодательство в этой части постоянно изменяется.

Регулярное принятие новых законов и подзаконных актов, частые изменения и дополнения, вносимые в законы, порождают только негативные последствия.

Особо следует отметить нестабильность налогового законодательства, которое изменялось и дополнялось практически ежеквартально, ежегодно.

При этом принимаемые новые законы и подзаконные акты имели значительные противоречия и недоработки.

Частые изменения в законодательстве не позволяли органам местного самоуправления, налоговым органам мобилизовать в полном объеме поступления в местные бюджеты. Значительная часть предприятий и организаций, подчас не зная о таких изменениях, не вносила своевременно и в полном объеме налоговые и неналоговые платежи во все уровни бюджетов, в том числе и местные. Многие плательщики налогов и неналоговых платежей, используя такую ситуацию, находили возможность по 3 - 4 года не вносить платежи или занижали прибыль, чтобы вносить их в меньшем объеме.

Можно сделать такой вывод, что нестабильность законодательства, его противоречивость сыграли свою роль в дезорганизации финансово-бюджетной системы не только местного самоуправления, но и страны в целом.

Начиная с 1991 г. финансовые отношения регулировались ЗакономРСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" <1>,ЗакономРСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в ред.ЗаконаРФ от 7 февраля 1992 г.) <2>,ЗакономРФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" <3>,ЗакономРСФСР от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в ред. Законов РФ от16 июля 1992 г.N 3317-1 и от22 декабря 1992 г.N 4178-1, от 31 июля 1998 г.) <4>.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

<2> Справочник: налоги, сборы, пошлины России. М.: Машиностроение, 1994. С. 15 - 22.

<3> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 18. Ст. 635.

<4> Российская газета. 1998. 6 августа.

К нормативным правовым актам более позднего периода можно отнести КонституциюРФ, Федеральныйзакон"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, Федеральныйзакон"О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <2>,Налоговый<3> иБюджетный кодексы, Федеральныйзакон"О бюджетной классификации Российской Федерации" <4> с изменениями от 2005 г. <5>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<2> Российская газета. 1997. 30 сентября.

<3> Российская газета. 1998. 6 августа.

<4> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030; 1998. N 10. Ст. 1144.

<5> Российская газета. 2005. 27 декабря.

Кроме того, вопросы бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления регулировались указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15)устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что международные правовые акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут составлять правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Таким актом является Европейскаяхартияместного самоуправления от 15 октября 1985 г., принятая Советом Европы (ЕС) <1> по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Народный депутат. 1993. N 11. С. 57, 58.

Европейская хартияместного самоуправления провозглашает следующие принципы финансовой деятельности органов местного самоуправления:

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом.

К нормативным правовым актам, регулирующим частично отношения в сфере местных финансов, относятся также отраслевые федеральные законы, в которых предусмотрена передача государственных полномочий органам местного самоуправления.

Изучение нормативной базы свидетельствует о том, что формирование правовой основы в области бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления имеет тенденцию к частым изменениям.

По нашему мнению, на уровне Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность нормативной правовой базы, касающейся финансово-бюджетной и налоговой деятельности. Законодательство этих направлений не следует так часто подвергать изменениям и дополнениям. В законы не должны вноситься изменения как минимум 10 лет. Это позволит обеспечить устойчивость местных бюджетов.

В России нужно реализовать смешанную концепцию местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют и государственные функции, и функции местного самоуправления. Тогда государственные органы вынуждены будут финансировать деятельность местного самоуправления.

В настоящее время получается следующее: поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление самостоятельно, то денег государственные органы ему не будут предоставлять. Кстати, это распространенное суждение реализуется на практике.

В 2003 году принят новый Федеральный закон"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В нем предпринята попытка в основном теоретического характера разъяснения того, для чего необходим бюджет и каким образом его формировать. В значительной степенист. ст. 52,53,55-64устанавливают основы бюджетной политики и иногда имеют отсылочный характер к другим нормативным актам.