Глава XIII. Понятие и структура компетенции в системе местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать:

- понятие и элементы компетенции;

- основы разграничения компетенции в сфере местного самоуправления;

- критерии определения вопросов местного значения;

- основные функции местного самоуправления;

- компетенцию муниципального образования, его жителей, органов и должностных лиц местного самоуправления;

- условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- основные полномочия органов местного самоуправления в сферах хозяйства и экономики, образования, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и обороны страны;

уметь:

- отличать вопросы местного и государственного значения;

- соотносить понятия "вопросы местного значения", "предметы ведения муниципальных образований", "компетенция муниципальных образований", "полномочия органов местного самоуправления", "права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения";

- классифицировать вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования;

владеть:

- навыками квалифицированного анализа и подготовки документов по правовому закреплению, распределению, перераспределению и реализации компетенции местного самоуправления по различным направлениям в рамках действующего законодательства;

- навыками решения споров о компетенции.

§ 1. Понятие компетенции

Понятие "компетенция" (от лат. competo - добиваюсь, соответствую, подхожу) получило широкое распространение в законах, других нормативных правовых актах органов государственной власти, в правовых актах органов местного самоуправления, других актах, издаваемых в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях, организациях.

В законах, подзаконных актах, в той или иной степени касающихся организации деятельности органов государственной власти или управления, системы местного самоуправления, как правило, закрепляется компетенция субъектов правоотношений.

При этом нормы, относящиеся к компетенции, выделяются в самостоятельную главу, раздел или даются по всему тексту нормативного акта без классификации и систематизации.

Примером четкой систематизации норм о компетенции местного самоуправления можно назвать Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. <1>. В главе 2 "О сельском общественном управлении" указанного положения раздельно определена компетенция сельского схода (ст. 51) и компетенция старосты и других должностных лиц (ст. ст. 58, 68).

--------------------------------

<1> Документы крестьянской реформы. М., 1989. Т. 7. С. 46 - 51.

Заслуживает внимания на этот счет и Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. <1>. Данный нормативный правовой акт детально зафиксировал компетенцию каждого представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления соответствующего уровня. Как видим, вопросам компетенции местного самоуправления законодатель XIX века уделял особое внимание. Компетенция рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Такой вывод подтверждается хотя бы даже тем, что Городовое положение 1870 г. <2>, ранее названное "Городовое Положение" 1785 г. <3>, начинаются статьями о компетенции субъектов местного самоуправления, о собственности и ее составляющей материально-финансовой основе. Подобный подход является не случайным. Законодатель придавал особую важность соразмерности данных категорий. Собственность, материально-финансовая база должны были соответствовать закрепленной в нормативном правовом акте компетенции. И это в значительной мере достигалось.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1893. Т. 10. Отд. 1. С. 495.

<2> Там же. 1875. Т. XLVII. С. 823.

<3> Там же. 1830. Т. 22. С. 359.

Компетенция не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения. Компетенция предназначалась для осуществления функций и задач, а это возможно только при наличии достаточного объема собственности, в том числе и материально-финансовых ресурсов. Например, для реализации компетенции по осуществлению функций хозяйственного или социально-культурного характера органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы на строительство объектов, на их функционирование, на финансирование управленческих расходов и т.д.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно сущности компетенции. О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22.

Видимо, все же недостаточно указать лишь на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов... В большей степени это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, выступают не только представительные органы власти. Например, граждане почти на всех этапах развития общества принимали участие в выборах представительных органов, в сходах и других формах непосредственной демократии. Значит, сообщество граждан обладало компетенцией.

Компетенцией также обладают исполнительно-распорядительные органы. Именно они, имея определенную законом или другим нормативным актом компетенцию, в большей степени занимались и занимаются осуществлением функций и задач, закрепленных за ними.

Сущность компетенции, на наш взгляд, состоит не в разделении труда по управлению государством и обществом, а, скорее всего, в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера.

Что касается точки зрения названных авторов на сущность компетенции, то она вполне применима к определению сущности разграничения компетенции, предполагающей разделение труда по управлению.

Таким образом, компетенция предназначена для осуществления функций и задач, закрепленных за соответствующими субъектами правоотношений, а следовательно, и для совершенствования правоотношений этих субъектов в обществе.

От правильности определения компетенции местного самоуправления зависит эффективность его деятельности на соответствующей территории.

Рассмотрим вопрос о понятии и структуре компетенции вообще и местного самоуправления в частности.

В юридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия "компетенция". Одни авторы считают, что компетенция - это совокупность полномочий или прав <1>. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей <2>. Третьи утверждают, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы <3>.

--------------------------------

<1> Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538.

<2> Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10; Попова В.И., Савенков Н.Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29 - 30; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 180.

<3> Советское строительство / Под ред. В.М. Монохина. Саратов, 1982. С. 85.

Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения <1> и считает, что "компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей". По их мнению, права и обязанности всегда "прилагаются" к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22, 23, 31; Аваньян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. МГУ, 1980. С. 20; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управление СССР. М., 1969. С. 13 - 15; Андреева А.В. Компетенция городского (районного в городе) Совета депутатов трудящихся по законодательству РСФСР. Иркутск, 1979. С. 15; Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. С. 350; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 87; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 253.

Причиной возникновения различных точек зрения по вопросу о компетенции государственного органа являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих понятие "компетенция". Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание.

Советский энциклопедический словарь определяет "компетенцию" как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу <1>.

--------------------------------

<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 614.

Очевидно, что все точки зрения сводятся к определению компетенции каких-либо органов. В последнем приведенном нами определении из Советского энциклопедического словаря упоминается о компетенции должностного лица.

В учебнике "Муниципальное право России" <1> упоминается только о компетенции органов местного самоуправления, которая определяется как сложная правовая категория, состоящая из предметов ведения, прав и обязанностей. Из этой формулировки следует, что субъектами, имеющими компетенцию в системе местного самоуправления, являются только органы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1997. С. 253.

Но как быть с компетенцией других субъектов и форм осуществления местного самоуправления? КонституцияРоссийской Федерации, Федеральныйзакон"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили значительный объем компетенции за гражданами муниципальных образований.

Статья 130Конституции Российской Федерации наделила население обширной компетенцией по решению вопросов местного значения, с указанием различных форм ее осуществления. Конституционное понятие "вопросы местного значения" детально определено вст. 6Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). К тому же даннаястатьяназвана "Предметы ведения местного самоуправления", но не органов местного самоуправления.

Закон "Об общих принципах..." (2003 г.) в ст. 2в качестве субъекта, наделенного компетенцией по вопросам местного назначения, называет население и органы муниципального образования.

Учитывая то, что компетенция складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, можно сделать следующие выводы. Компетенция присуща не только органам местного самоуправления, но и самим гражданам муниципального образования, действующим через формы непосредственной демократии.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) в ч. 3 ст. 16закрепляет термин "собственная компетенция" главы муниципального образования и других выборных должностных лиц. Аналогичная норма закреплена вч. 1 ст. 36Закона "Об общих принципах..." (2003 г.).

Исследование вопроса о принадлежности компетенции субъектам правоотношений в системе местного самоуправления дает основание расширить состав субъектов правоотношений и определить понятие компетенции следующим образом.

Компетенция местного самоуправления- это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций.