Шашкова О.В., Ефремова О.Н. Комментарий к Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (под ред. Е.В. Вавилина). - Система ГАРАНТ, 2012.

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (далее - Закон), который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

В комментарии проанализированы актуальные проблемы, возникающие у иностранных граждан при получении правового статуса беженца на территории Российской Федерации, рассмотрены вопросы приобретения необходимых разрешительных документов, предоставляющих беженцам право законно находиться на территории Российской Федерации. В комментарии рассмотрена сложившаяся за годы действия Закона правоприменительная практика, даны авторские рекомендации.

Комментарий предназначен для практических и научных работников.

Авторы

Шашкова О.В. - юрист с многолетним опытом работы в различных сферах деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, специалист в сфере гражданского и социального права, автор ряда работ, посвященных социальной тематике, в том числе комментариев к федеральным законам "Об общественных объединениях", "О негосударственных пенсионных фондах", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О ветеранах";

Ефремова О.Н. - арбитражный управляющий, соискатель кафедры гражданского права, преподаватель коммерческого и корпоративного права, автор ряда статей, пособий и комментариев к федеральным законам, в том числе, "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О государственном кадастре недвижимости" и др.

Под редакцией

Вавилин Е.В. - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и международного частного права ФГБОУ ВПО Саратовская государственная юридическая академия, зав. сектором отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук.

При написании данного комментария использованы нормативные акты по состоянию на 1 января 2012 года.

Комментарий к Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (с изменениями от 28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г., 28 декабря 2010 г., 1 июля 2011 г.)

Преамбула

1. В связи с событиями Второй мировой войны в начале 1945 г. в Европе началось одно из самых массовых в истории перемещений населения, вследствие которого миллионы людей находились за пределами своего государства и нуждались в помощи. Этот поток включал не только 20-30 млн. человек, покинувших свои дома, но и около 9,5 млн. перемещенных немцев, возвращающихся в Германию, и не менее 4 млн. бежавших перед наступлением советских и союзных войск. После освобождения концентрационных лагерей в Восточной Европе около 60 тыс. оставшихся в живых евреев пополнили эту огромную группу бездомных*(1).

В ноябре 1943 г. западные державы создали Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА) для предоставления немедленной помощи после начала контрнаступления союзных войск и освобождения Европы. В 1944-1945 годах ЮНРРА предоставила временную чрезвычайную помощь миллионам перемещенных лиц, попавших в руки союзников, действуя, таким образом, в соответствии со стандартами межвоенного периода. ЮНРРА не была организацией по делам беженцев в строгом смысле, она помогала всем лицам, перемещенным из-за войны, и лишь изредка - беженцам по политическим мотивам. ЮНРРА не занималась устройством беженцев и перемещенных лиц в третьих странах. Ее целью было возвращение на родину того населения, которое было изгнано либо перемещено в результате войны*(2).

ЮНРРА помогала в определении личности перемещенных лиц, разделении их по национальным группам и отправке на родину без учета их собственных пожеланий. В результате деятельности организации за первые пять послевоенных месяцев ЮНРРА и Объединенное военное командование репатриировали около трех четвертей перемещенных в Европе лиц. В связи с ухудшением отношений между западными державами и СССР, проблема беженцев на Западе после Второй мировой войны усугубилась, поскольку государства или не хотели возвращать их домой, или проявляли нерешительность (таким образом, около 500 тыс. советских граждан в британской, американской и французских оккупационных зонах не были переданы советским властям, около 1 млн. человек оставались в лагерях)*(3).

Статус беженцев и перемещенных лиц постепенно стал одним из наиболее спорных вопросов, данная проблема получила свое обсуждение на первых сессиях ООН, на переговорах между СССР и западными державами. Суть конфликта заключалась в праве отдельного человека выбирать место жительства, не подвергаться угнетению и свободно выражать свое мнение. Публично как СССР, так и страны Восточной Европы полностью отвергали возможность наличия у своих граждан веских причин для невозвращения на родину и продолжали утверждать, что такие лица были военными преступниками, предателями и изменниками*(4).

Созданная по инициативе США международная организация по делам беженцев (МОБ) имела своей задачей не репатриацию, а переселение беженцев и перемещенных лиц, изгнанных в результате Второй мировой войны. Ранее международные организации занимались делами отдельных групп беженцев, а правительства никогда не пытались сформулировать универсальное определение понятия "беженец". Впервые в истории статус беженца стал рассматриваться в отношении отдельных лиц, что подтвердило право отдельной личности бежать от политического преследования и выбирать место жительства*(5).

К разгару "холодной войны" споры по вопросу беженцев носили глубоко политизированный характер и обнаружили множество проблем, которые продолжают существовать и в настоящее время. Именно в период "холодной войны" было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). По рекомендации учрежденной в 1946 г. Комиссии ООН по правам человека с 1947 г. по 1950 г. велась работа по подготовке Конвенции о статусе беженцев, которая была принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. Конвенция вступила в силу 22 апреля 1954 г.

2. В настоящее время Конвенция о статусе беженцев является основным документом, который, зачастую, называют "мини-коституцией", определяющей статус беженцев. И хотя за прошедшие с момента подписания Конвенции десятилетия была сформирована международная система защиты прав беженцев, данная Конвенция является для многих государств основным международным документом, определяющим статус и права беженцев.

Появлению Конвенции о статусе беженцев предшествовал длительный процесс формирования "права беженцев". В период с 1921 по 1939 года в рамках деятельности Лиги Наций был принят ряд соглашений и конвенций, которые послужили основой для действующей Конвенции о статусе беженцев. В частности, необходимо выделить:

- Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам, о дополнении и внесении изменений в соглашения от 5 июля 1922 года и 31 мая 1924 года (Женева, 12 мая 1926 г.), где было сформулировано определение понятия "беженец";

- Конвенцию о международном статусе беженцев (Женева, 28 октября 1933 г.), которая во многом стала моделью будущих международных документов, включая Конвенцию о статусе беженцев 1951 г.;

- Конвенцию о статусе беженцев, прибывающих из Германии (Женева, 10 февраля 1938 г.), в которой были изложены основные правила обращения с беженцами, а также основные права беженцев в стране убежища;

- Конвенцию о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.), которая является фундаментальным документом действующего международного "права беженцев", поскольку в ней сформулированы основные нормы, устанавливающие порядок обращения с беженцами. Конвенцию ратифицировали 135 государств.

Конвенция о статусе беженцев дает общее определение термина "беженец", оговаривает условия, при которых беженец теряет свой статус, а также устанавливает категории лиц, на которых действие Конвенции не распространяется. Особые разногласия в ходе работы Конференции по принятию Конвенции о статусе беженцев вызвало определение понятия "беженец". В результате дискуссий государства согласились ввести общее, универсально применимое определение термина "беженец", базирующееся на понятии "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования". Конвенция запретила высылку или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев. В ст. 33 Конвенции предусматривается, что "договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений".

Конвенция о статусе беженцев устанавливает минимально необходимые нормы обращения с беженцами, в том числе основные права и обязанности беженцев по отношению к странам, предоставившим им убежище (право на занятия, приносящие доход, и социальное попечение, право ввоза имущества в государство въезда для поселения и т.п.), положения об удостоверениях личности и проездных документах беженцев. В Конвенции рассматриваются такие права беженцев, как право обращения в суд, право на образование, социальное обеспечение, жилье и свободу передвижения, общие вопросы натурализации и ассимиляции беженцев.

По мере появления новых групп беженцев возрастала необходимость изменения Конвенции для ее применения к новым ситуациям, связанным с беженцами. В результате был принят Протокол, касающийся статуса беженцев (Нью-Йорк, 31 января 1967 г.), упрощающий отдельные положения Конвенции и сделавший ее действительно всеобщей в сфере своего применения. Протокол распространил действие на лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, "принимая во внимание желательность того, чтобы все беженцы, подпадающие под определение, содержащееся в Конвенции, пользовались равным статусом независимо от указанной даты 1 января 1951 года".

В соответствии с Конвенцией о статусе беженцев под беженцем понимается лицо, которое, в том числе, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Помимо данной Конвенции правовой статус беженцев в последующем был закреплен и в ряде других международных актов, таких как:

- Протокол, касающийся статуса беженцев (Нью-Йорк, 31 января 1967 г.);

- Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (вступила в силу 20 июня 1974 г.);

- Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (Страсбург, 20 апреля 1959 г.);

- Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (Страсбург, 16 октября 1980 г.);

- Соглашение Совета Европы, касающееся моряков-беженцев от 24 ноября 1957 г. и Протокол к нему от 12 июня 1973 г.;

- Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического Союза БЕНИЛЮКС, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенген, 19 июня 1990 г.);

- Дублинская конвенция 1990 года, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества.

Положения, имеющие отношение к беженцам, содержатся и в ряде других международных документов. Основными из них являются следующие:

1) Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны (Женева, 12 августа 1949 г.) (Четвертая конвенция). Статья 44 этой Конвенции касается беженцев и перемещенных лиц. В статье 73 "Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I)" от 8 июня 1977 г. предусматривается, что лица, которые до начала военных действий рассматривались как апатриды или беженцы согласно соответствующим международным актам, принятым заинтересованными сторонами, или национальному законодательству государства, предоставившего убежище, или государства проживания, являются лицами, пользующимися защитой по смыслу Частей I и III Четвертой конвенции, при всех обстоятельствах и без какого-либо неблагоприятного различия;

2) Конвенция о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), т.е. лиц, которые не рассматриваются как граждане каким-либо государством в силу его законов, содержит нормативные положения, касающиеся статуса апатридов (Россия в данной конвенции не участвует);

3) Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) предусматривает, что лицо или группа лиц не должны лишаться гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям. Государство - участник этой Конвенции соглашается предоставлять свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Государство соглашается также при соблюдении некоторых условий не лишать лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом (Россия в этой конвенции не участвует);

4) Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г., которая устанавливает основополагающие принципы, касающиеся территориального убежища. В Декларации подчеркнуто, что предоставление территориального убежища "является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружелюбный факт". В Декларации закреплен основной гуманитарный принцип запрещения принудительного возвращения и делается ссылка на ст. 13 и 14 Всеобщей декларации прав человека, в которых предусматривается, соответственно, право покидать любую страну и возвращаться в свою страну и право искать убежища и пользоваться этим убежищем.

К важнейшим международным договорам, определяющим статус беженцев, относится Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 г.). Государства-участники (Российская Федерация, Азербайджанская Республика, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан) в преамбуле Соглашения провозглашают свою приверженность общепризнанным принципам международного права и гуманизма, ответственность за судьбы испытывающих тяготы и лишения людей, подтверждают свои обязательства, принятые в соответствии с международными соглашениями и направленными на защиту прав человека, и признают необходимость оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение стало долгожданной реакцией стран СНГ на сотрясающую их проблему вынужденной миграции и отразило региональные особенности проблемы беженцев. Соглашение дополнило Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. новым критерием, предъявляемым к понятию "беженец", - "жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов", и ввело в международно-правовую терминологию новую категорию мигрантов - "вынужденные переселенцы", отличающиеся от беженцев лишь критерием гражданства. Совпадение данных критериев обусловило установление для них одинакового правового режима (см. также Протокол к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 года (Алматы, 10 февраля 1995 г.)).

Новеллой в международно-правовой практике явилась норма п. 1 ст. 4 Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам о том, что "государство выезда при содействии заинтересованных Сторон осуществляет эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного выезда на территорию одной из Сторон по основаниям, предусмотренным статьей 1 и статьей 2 настоящего Соглашения". Указанная норма поставила данное Соглашение в ряд наиболее приемлемых международных договоров гуманитарной сферы.

Государства выезда в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам обязались:

- осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из сторон Соглашения;

- обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации;

- решать вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся.

Государства, предоставившие убежище, в рамках Соглашения взяли на себя обязательства:

- обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия;

- оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве в соответствии с принятым в каждом из государств-участников законодательством о занятости населения.

- содействовать беженцам и вынужденным переселенцам в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством, свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов пенсионного обеспечения, подтверждения трудового стажа, выезда за границу и т.д.

Соглашением предусмотрено создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Фонд был создан 10 февраля 1995 г. Средства фонда используются исключительно для помощи, защиты и поддержки беженцев и вынужденных переселенцев и не могут расходоваться на иные цели.

Активное участие в разрешении проблем вынужденной миграции после распада СССР приняло Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН. Программа деятельности УВКБ ООН охватывала все категории мигрантов: беженцев, переселенцев, ранее депортированных народов, репатриантов.

К сожалению, на современном этапе развития ни российское, ни международное законодательство о беженцах не предоставляет универсальных способов решения проблем всех лиц, вынужденно оторванных от своей родины. В качестве одного из последних примеров ущемления прав беженцев можно назвать попрание прав армян-беженцев из Азербайджана.

Ни комментируемый Закон, ни международное законодательство, на котором он базируется, не предназначены для защиты множества людей, лишенных дома в результате безжалостной политики правительства, или всеобщего кризиса государственной системы, или запланированной широкомасштабной депортации.

Несомненно, что уважение прав человека является необходимым условием как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем. Так, по словам Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев Садако Огаты, "отношение к проблеме беженцев должно стать проверкой приверженности всех правительств и народов делу защиты прав человека".

Отдельными международными соглашениями между Российской Федерацией и иностранными государствами признаются и гарантируются социально-экономические права граждан на территории этих государств. В качестве примера укажем на:

- Договор об основах отношений между Российской Федерацией и Республикой Никарагуа (Нью-Йорк, 18 сентября 2002 г.);

- Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Румынией (Москва, 4 июля 2003 г.);

- Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном (Ашхабад, 23 апреля 2002 г.);

- Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова (Москва, 19 ноября 2001 г.);

- Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой (Москва, 16 июля 2001 г.);

- Договор об основах взаимоотношений и принципах сотрудничества между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран (Москва, 12 марта 2001 г.);

- Договор о принципах отношений между Российской Федерацией и Республикой Гватемала (Нью-Йорк, 13 сентября 2000 г.);

- Договор о партнерских отношениях между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилией (Москва, 22 июня 2000 г.).

3. В пик мирового миграционного процесса 90-х годов в Российской Федерации было зарегистрировано около 1,6 миллиона вынужденных переселенцев и беженцев, при этом четкой регламентации миграционного процесса в России не существовало, а действующие (на тот момент) нормативно-правовые акты были неспособны противостоять напору незаконной миграции, особенно из близлежащих стран.

Обращаясь к данной проблеме, можно отметить, что положение беженцев на территории РФ в те годы не было законодательно урегулировано, в связи с чем российские правоприменители должны были обращаться к нормам международного права, а признание беженцами иностранных граждан происходило посредством издания постановлений Правительства РФ по каждому конкретному случаю.

Постановлением Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. N 3876-1 Российская Федерация присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. с заявлением и Протоколу к ней от 31 января 1967 г. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 1993 г. Исходя из требований данной Конвенции, Россия взяла на себя обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам, ищущим его. После ратификации названных международных правовых актов в России начала формироваться законодательная база, посвященная социально-правовому институту беженцев.

Законодательство РФ о беженцах состоит из комментируемого Закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В ст. 62 Конституции РФ отражено правило о том, что "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Что касается беженцев, то большинство из них являются иностранными гражданами, реже - лицами без гражданства. Кроме того, беженцы могут быть гражданами двух или нескольких независимых друг от друга государств. Отечественному законодательству о гражданстве всегда была свойственна традиция отказа от двойного гражданства, однако она была нарушена Законом РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", который признал возможность наличия у граждан России двойного гражданства. Действующая Конституция РФ признает возможность граждан РФ иметь двойное гражданство.

В большинстве республик, входивших в состав СССР, двойное гражданство отрицается, а своих граждан, которые приобретают российское гражданство, они не считают сохранившими одновременно и их гражданство, т.е. рассматривают в качестве иностранцев. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.

В соответствии со ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора РФ. Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного права в порядке, установленном Положением о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746. Приведенные положения Конституции РФ распространяются и на беженцев.

Иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления вне пределов РФ и находящиеся на территории РФ, согласно ст. 13 Уголовного кодекса РФ (УК РФ) могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором РФ. Процедура выдачи этих лиц предусмотрена нормами уголовного законодательства РФ, а также договорами о правовой взаимопомощи, заключенными Россией со странами ближнего и дальнего зарубежья.

Россия руководствуется также Типовым договором о выдаче, принятым 14 декабря 1990 г. резолюцией 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН на 68-ом пленарном заседании 45-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Этот Типовой договор устанавливает виды правонарушений, которые могут повлечь за собой выдачу лица. К их числу относятся правонарушения, которые наказываются в соответствии с законодательством обеих сторон тюремным заключением или другой мерой лишения свободы на срок не менее одного года (двух лет) или влекут более серьезное наказание. Что касается передачи осужденных для отбывания наказания в других государствах, то выдача разрешается только в том случае, если до окончания срока этого наказания остается не менее четырех (шести) месяцев. Договор предусматривает такие основания для отказа в выдаче лиц, совершивших правонарушения, как:

- правонарушение политического характера;

- если запрашиваемое государство имеет веские основания полагать, что просьба о выдаче сделана с целью судебного преследования или наказания лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола и статуса или что положению такого лица может быть нанесен ущерб по любой из этих причин;

- если лицо, в отношении которого поступает просьба о выдаче, было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания либо если это лицо в процессе уголовного разбирательства не обладало или не будет обладать правом на минимальные гарантии в процессе уголовного разбирательства, предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах.

К числу федеральных законов, в первую очередь, относятся кодифицированные акты (кодексы), отдельные нормы которых затрагивают вопросы о правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе тех, которые имеют статус беженцев.

Жилищный кодекс РФ, в частности, содержит главу 9 "Жилые помещения специализированного жилищного фонда", ряд норм которой посвящен жилым помещениям фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Принципы, на которых основывается жилищное законодательство, и положения о жилищных правах применяются без каких-либо ограничений к беженцам. Это касается, в частности, ст. 3 ЖК РФ, провозглашающей неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения. Жилище беженцев также неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц иначе как в случаях, прямо предусмотренных законом, в том числе на основании судебного решения. Без законных причин никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг.

Беженцы вправе по своему усмотрению и в своих интересах осуществлять принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Единственное ограничение состоит в том, что никакие лица, осуществляющие свои жилищные права и исполняющие вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) провозглашает принцип равенства перед законом. В соответствии со ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности могут быть предусмотрены только для должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц). Названный принцип равенства применяется и в тех случаях, когда лицо, имеющее статус беженца, привлекается за нарушения, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях субъектов РФ.

В отношении лиц, имеющих статус беженцев, применяется провозглашенная ст. 1.5 КоАП РФ презумпция невиновности. Она состоит в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие), за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

На территории РФ беженцы, равно как и другие физические лица, подлежат административной ответственности с момента достижения возраста шестнадцати лет. Беженцы отвечают за совершенные правонарушения на общих основаниях.

Административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц посвящена ст. 2.6 КоАП РФ, из которой следует, что "вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права".

Беженцы и вынужденные переселенцы отвечают по ст. 18.12 КоАП РФ как специальные субъекты в случаях нарушения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации. Названное правонарушение состоит в неисполнении при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе Федеральной миграционной службы (ФМС), к которому он прикреплен, а равно неисполнение обязанности своевременно встать на учет в территориальном органе ФМС, по новому месту пребывания или месту жительства либо несообщение беженцем в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, а также о приобретении гражданства РФ или гражданства (подданства) иного государства.

Также хочется отметить ст. 19.27 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, в том числе и для беженцев. Представление при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений либо подложных документов иностранным гражданином или лицом без гражданства влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Налоговый кодекс РФ (НК РФ) содержит некоторые специальные нормы, касающиеся лиц, признанных беженцами. В целом, положения о налогообложении не предусматривают специальных норм, посвященных беженцам. Однако в отношении беженцев действуют нормы, касающиеся уплаты государственной пошлины, а именно:

- подп. 8 п. 1 ст. 333.28 НК РФ устанавливает размер государственной пошлины за выдачу проездного документа беженца или продление срока действия указанного документа 200 рублей;

- подп. 19 п. 1 ст. 333.28 НК РФ устанавливает размер государственной пошлины за регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в Российской Федерации 200 рублей;

- подп. 22 п. 1 ст. 333.28 НК РФ устанавливает размер государственной пошлины за выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации 1000 рублей;

- подп. 12 п. 1 ст. 333.36 НК РФ предусматривает для беженцев особую льготу при обращении в суды общей юрисдикции, а также к мировым судьям - освобождение от уплаты государственной пошлины при подаче жалоб на отказ в регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами или беженцами.

Перечисляя нормативные правовые акты, составляющие законодательство о беженцах, хотелось бы также назвать Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), хотя, специальных норм, регулирующих права и обязанности беженцев в сфере гражданского законодательства, ГК РФ практически не содержит. Представляется, что для определения статуса беженца основополагающей является ст. 1195 ГК РФ, определяющая, что "личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет". Однако "личным законом беженца считается право страны, предоставившей ему убежище" (п. 6 ст. 1195 ГК РФ). Названная норма является новой для российского законодательства. Данная норма представляет собой исключение из общих норм ст. 1195 ГК, предусмотренных в ее п. 1 (закона страны гражданства) и п. 5 (закона места жительства для лица без гражданства). Она отражает то, что в силу особых обстоятельств, при которых беженцы были вынуждены покинуть страну своего гражданства или постоянного проживания, их связь с данной страной утрачивается и определяющим для правового положения беженцев в целом становится право принявшей их страны. Именно законодательство принявшей страны - в данном случае России, определяет самое понятие беженца, условия, при которых лицо может получить статус беженца, и правовое положение лица, получившего такой статус.

Несколько слов скажем об иных федеральных законах, которые регулируют отдельные сферы общественной жизни и содержат в себе некоторые нормы, посвященные правам беженцев.

Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" позволяет Президенту РФ вводить своим указом специальные экономические меры в отношении различных объектов (в том числе и юридических лиц, граждан) иностранного государства. Специальные экономические меры применяются в случае возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Данный закон был принят в связи с явными недружественными действиями республики Грузия в отношении России.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ") содержит ст. 4, которая также предусматривает, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В частности, права иностранных граждан на территории РФ в области социального обслуживания ограничены, но не федеральным законом. Все инвалиды и пожилые граждане, независимо от их статуса, имеют право на социально-медицинские услуги. Социально-медицинские услуги главным образом подразумевают, что любые лица могут получить все виды медицинского обслуживания, которые предусмотрены для граждан РФ в рамках обязательного государственного медицинского страхования.

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" распространяет свое действие на иностранных граждан, лица без гражданства, в том числе беженцев, которые "пользуются теми же правами в сфере социального обслуживания, что и граждане Российской Федерации, если иное не установлено законодательством Российской Федерации" (ст. 6). Таким образом, положения этой статьи распространяют действие данного закона не только на граждан РФ, но и на граждан иностранных государств, лиц без гражданства, в том числе беженцев. Иное может быть установлено только в случае, специально предусмотренном федеральным законом.