1. В данной статье перечислены полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по реализации комментируемого Закона.

Сущность исполнительной власти определяется ее особенностями, выявляющими ее характерные черты. В российском законодательстве отсутствует толкование понятий "исполнительная власть", и "орган исполнительной власти", однако имеются указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, принципы и признаки их деятельности и организации. Исходя из того, что действующее законодательство не регламентирует данных положений, обратимся к научным изысканиям ученых.

Для определения понятия органа исполнительной власти необходимо отметить, что он всегда действует от имени государства - в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Понятие государственного органа следует раскрывать через его признаки. Так, Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов:

"1) являются организованными коллективами;

2) являются автономными частями государственного аппарата;

3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

5) обладают собственной компетенцией;

6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

7) учреждаются государством;

8) их положение, структура и деятельность регламентированы правом"*(29).

Следовательно, к органам исполнительной власти, наделенными определенными полномочиями по реализации комментируемого закона следует назвать федеральные министерства, службы и агентства.

Федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ, а также органы общественных объединений разрабатывают комплекс нормативных актов, направленных на создание мер государственной поддержки беженцев, действуя при этом консолидировано. Для осуществления государственных гарантий по поддержке и защите прав беженцев комментируемым законом предусматривается ответственность за осуществление деятельности ненадлежащим образом.

2. К числу федеральных органов исполнительной власти, о которых идет речь в комментируемой статье, относятся следующие:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции - Федеральная миграционная служба России, входящая в структуру Министерства внутренних дел РФ (п. 2 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти по внутренним делам и его территориальные органы - Министерство внутренних дел РФ (п. 4 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти по безопасности и его пограничные органы - Федеральная служба безопасности РФ, территориальные органы безопасности и органы пограничного контроля ФСБ России (п. 5 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти по здравоохранению - Министерство здравоохранения и социального развития РФ (п. 6 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти по общему и профессиональному образованию - Министерство образования и науки РФ (п. 8 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти по иностранным делам - Министерство иностранных дел РФ, в составе которого действует Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (п. 9 ст. 17);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний - Федеральная служба исполнения наказаний, входящая в структуру Министерства юстиции РФ (п. 10 ст. 17).

Вышеперечисленные наименования органов власти могут изменяться путем внесения соответствующих изменений или дополнений в Структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724, либо путем принятия нового нормативного акта.

Федеральные органы исполнительной власти могут действовать как непосредственно, так и через "сеть" своих территориальных органов, созданную "на местах".

Пункт 1 комментируемой статьи определяет основы взаимодействия федеральных органы исполнительной власти между собой, а также с органами исполнительной власти субъектов РФ, с органами местного самоуправления, с общественными объединениями и иными организациями. Вышеуказанные органы взаимодействуют как по вопросам непосредственной реализации норм комментируемого Закона (например, подп. 2 п. 1 ст. 4 Закона), так и по вопросам создания наиболее благоприятных условий для соблюдения прав беженцев (например, по вопросам оказания общественным объединением услуг по профориентации беженцев в местах временного содержания).

3. Федеральная миграционная служба (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции) наделена основным объемом полномочий в сфере реализации норм комментируемого Закона.

В своей деятельности она руководствуется Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928, а также Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства РФ о беженцах, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 5 декабря 2007 г. N 452. Так, Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по приему и рассмотрению ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о признании беженцем на территории РФ, продлению срока признания беженцем, утрате или лишению статуса беженца, а также порядок взаимодействия ФМС России и территориальных органов ФМС России с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами по исполнению законодательства РФ о беженцах.

Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы при исполнении государственной функции по исполнению законодательства РФ о беженцах взаимодействуют с:

- Министерством иностранных дел РФ;

- Министерством внутренних дел РФ и органами внутренних дел РФ;

- Федеральной службой безопасности РФ, территориальными органами безопасности и органами пограничного контроля ФСБ России;

- Министерством здравоохранения и социального развития РФ;

- Федеральным агентством по образованию.

В нормативных актах, принятых соответствующими федеральными исполнительными органами власти, предусматривается конкретный порядок осуществления отдельных полномочий органов власти, которые предусмотрены в комментируемой статье.

Так, полномочие Федеральной миграционной службы осуществлять контроль за деятельностью своих территориальных органов и при выявлении нарушений пересматривать их решения закреплены в п. 73-81 Административного регламента, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 5 декабря 2007 г. N 452.

Текущий контроль за соблюдением последовательности действий, определенных административными процедурами по исполнению государственной функции сотрудниками территориальных органов ФМС России осуществляется их непосредственными руководителями, а также ответственными должностными лицами территориальных органов ФМС России.

Сотрудники, осуществляющие прием и рассмотрение ходатайств о признании беженцем на территории РФ, несут персональную ответственность за соблюдение срока рассмотрения ходатайств, правильность и полноту проведения процедуры признания иностранных граждан беженцами. Обязанности сотрудников ФМС России и территориальных органов ФМС России по исполнению Административного регламента закрепляются в их должностных инструкциях (должностных регламентах).

Контроль за полнотой и качеством исполнения государственной функции включает в себя:

- проведение проверок, направленных на выявление и устранение причин и условий, вследствие которых были нарушены права и свободы граждан;

- рассмотрение, принятие решений и подготовку ответов на обращения граждан, содержащих жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов ФМС России.

Проверка соответствия полноты и качества исполнения государственной функции предъявляемым требованиям осуществляется на основании приказов, распоряжений и указаний ФМС России.