1. В комментируемой статье содержатся основные понятия, которые употребляются в комментируемом Законе и без которых невозможно правильное толкование и применение его норм на практике.

Основным понятием, конечно же, является понятие "беженец" (п. 1 ст. 1), которое, по сути, определяет статус определенной категории лиц. Исходя из определения названного понятия, в российском законодательстве выделяются следующие критерии отнесения лица к категории беженцев:

Первый критерий состоит в том, что лицо не должно являться гражданином РФ.

Гражданство РФ - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"), является единым и равным независимо от оснований приобретения. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, в том числе имеющие статус беженцев, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке, установленном ст. 12 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Ребенок лиц, оба из которых являются беженцами (иностранными гражданами или лицами без гражданства) приобретет российское гражданство по рождению только в том случае, если ребенок родился на территории РФ, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Из п. 1 комментируемой статьи следует, что лица, имеющие право приобрести статус беженцев, относятся либо к категории иностранных граждан, либо к категории лиц без гражданства (так называемым "апатридам"). Иностранным гражданином является лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства, а лицом без гражданства - лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

Лица, имеющие российское гражданство, не могут одновременно являться беженцами по российскому законодательству на территории РФ. В случае приобретения беженцем гражданства РФ статус беженца лицо утрачивает.

Первый критерий является однозначно необходимым для признания беженцем. Он полностью соответствует нормам международного законодательства. В частности, в соответствии с Соглашением о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. одним из четырех признаков, которым должно удовлетворять лицо, чтобы быть признанным в качестве беженца в государстве, которое является участником Соглашения (в том числе и в России), "лицо не должно быть гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда)".

Второй критерий принадлежности к категории беженцев является альтернативным.

В первом случае лицо либо должно иметь вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не иметь возможности пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений.

Во втором альтернативном случае либо лицо, не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не имеет возможности или не имеет желания вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Таким образом, общим для обоих случаев является наличие у лица обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений за пределами РФ.

Критерий "вполне обоснованные опасения преследования" на основании расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе либо политических убеждений является основным в определении беженца по Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Названный критерий применяется только при определении статуса в стране убежища и вовсе не означает заботу о состоянии прав человека в стране происхождения беженца и не налагает на такое государство юридическую ответственность.

Отметим, что категория "беженец" четко урегулирована как международным законодательством, так и действующим российским законодательством. Что касается применения международного законодательства в отношении беженцев на территории РФ, то следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым Конституция РФ определяет приоритет международных актов над российским законодательством.

С учетом сказанного, обратимся к истории формирования понятия "беженец" в международном праве.

Статус беженца как юридическое понятие появился в обороте после того как 28 июля 1951 г. в Женеве была подписана Конвенция о статусе беженцев. За прошедшие с того времени десятилетия была сформирована международная система защиты прав беженцев. Однако до настоящего времени Конвенция о статусе беженцев является для многих государств основным международным документом, определяющим статус и права беженцев.

Беженцами в соответствии с Конвенцией признаются те лица, которые обладают следующими основными особенностями:

- находятся вне страны происхождения.

- не могут или не желают пользоваться защитой этой страны или возвратиться туда.

- такая неспособность или нежелание связано со вполне обоснованным опасением подвергнуться преследованиям.

- преследования, которых опасаются, основываются на признаках расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Беженцев в международном праве называют лицами без гражданства де-факто, поскольку практически их статус ничем не отличается от статуса лиц без гражданства.

Помимо данной Конвенции правовой статус беженцев также закрепляется и в ряде других международных актов (см. комментарий к преамбуле Закона).

Особо отметим, что при присоединении к Конвенции государства-участники могут делать оговорки к некоторым статьям, которые они не могут выполнить, однако в ст. 42 Конвенции определено, что к ст. 1 (определение понятия "беженец") такие оговорки неприменимы. Следовательно, все государства-участники должны иметь единообразный подход к понятию "беженец" и имплементировать нормы международного права в национальное законодательство.

Под нормы Конвенции о статусе беженцев 1951 г., а также под нормы комментируемого Закона не подпадают многие лица, подвергающиеся насилию или испытывающие последствия вооруженных конфликтов или серьезных общественных беспорядков, и вынужденные вследствие таких обстоятельств покинуть страну своей гражданской принадлежности. Не во всех случаях в таких ситуациях присутствует элемент преследования, необходимый для признания человека беженцем согласно данной Конвенции.

Для сравнения обратимся к ст. 1 Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, в соответствии с которой беженцем считается лицо, соответствующее критериям Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (Конвенция 1969 г. дублирует это определение), а также любое лицо, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства, всеобщего насилия, внутренних конфликтов, массового нарушения прав человека или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности.

Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 г.) кроме всего прочего предусматривает защиту беженцам, спасающимся от вооруженных и межнациональных конфликтов. В соответствии с ч. 1 ст. 1 данного Соглашения беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами". Следовательно, определение беженца, согласно Соглашению СНГ, выходит за рамки определения Конвенции о статусе беженцев, а лицам, подпадающим под действие данного Соглашения, также необходимо предоставлять защиту.

В соответствии с Соглашением о помощи беженцам и вынужденным переселенцам имеются четыре критерия, которым должно удовлетворять лицо, чтобы быть признанным в качестве беженца в государстве, которое является участником Соглашения (в том числе и в России):

- лицо не должно быть гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда);

- лицо должно быть вынуждено покинуть место своего постоянного жительства, причем последнее должно находиться на территории другого государства (государства выезда) (при этом лицо может быть гражданином государства выезда, лицом без гражданства, гражданином любого третьего государства при условии, что оно постоянно проживало на территории государства выезда. Однако как государства въезда, так и государство выезда должны быть участниками Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам);

- причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, должно быть совершенное насилие или преследование в иных формах, либо реальная опасность подвергнуться преследованию. Причем насилие или преследование в иных формах может быть совершено не только в отношении самого лица, но и против членов его семьи. Определение содержит исчерпывающий перечень признаков, по которым должно совершаться насилие или преследование или должна существовать реальная опасность подвергнуться преследованию: расовая или национальная принадлежность, вероисповедание, язык, политические убеждения, а также принадлежность к определенной социальной группе;

- должна существовать связь между совершением насилия или преследования или существованием реальной опасности подвергнуться преследованию и вооруженными и межнациональными конфликтами.

Кроме того, нужно учитывать так называемый "негативный" критерий - беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление (см. решение Экономического Суда СНГ от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96).

Такие лица, как жертвы природных и техногенных катастроф, заявители преклонного возраста или страдающие тяжелыми заболеваниями и другие в теории могут подпадать под действие дополнительной защиты, но только в том случае, если государство позволит их пребывание по гуманитарным соображениям. Это верно и в отношении Российской Федерации.

В то же время очевидно, что дополнительная защита не должна подменять собой статус беженца, если заявитель соответствует критериям такого статуса. Во время Всемирных консультаций по международной защите (Женева, 2001-2002 гг.) в рамках общей процедуры рекомендовалось сначала проанализировать дело заявителя на соответствие определению беженца, а в случае невозможности предоставления статуса беженца рассмотреть возможность предоставления дополнительной защиты Мировым сообществом признано, что лиц, получивших статус дополнительной защиты, целесообразно наделять их такими же правами и обязанностями, как и беженцев.

В российском законодательстве так же как и в национальном законодательстве многих других демократических государств в настоящее время отсутствуют механизмы предоставления дополнительной защиты жертвам социальных, политических, экологических, техногенных и других обстоятельств чрезвычайного характера, лицам, которые подвергаются серьезной угрозе жизни или здоровью вследствие отсутствия или недостаточности медицинского обслуживания в государстве его гражданской принадлежности и т.п. Критерии принадлежности лиц к категории беженцев сформулированы достаточно четко и расширительному толкованию не подлежат.

Анализ норм комментируемого Закона показывает, что Закон практически полностью воспроизводит этот набор компонентов, составляющих понятие "беженец" в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, добавляя в определение беженца такой признак, как принадлежность лица к иностранному гражданству или к категории лиц без гражданства. Однако комментируемый Закон исключает из сферы действия лиц, покинувших свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подробнее см. п. 2 ст. 2 и комментарий к нему). Практика применения Закона признания беженцами на территории РФ в девяностых годах показала, что Закон в основном применялся в отношении граждан стран дальнего зарубежья, таких как Ирак, Афганистан, Конго, Эфиопия, Шри-Ланка и др. Бывших же соотечественников по СССР пытались побуждать к иммиграции в Россию посредством предоставления гражданства, а также статуса вынужденного переселенца.