8.4. Державний борг та методи управління ним
Управління та обслуговування державного боргу є одним із пріоритетних завдань економічної політики держави, важливою умовою стабільності її економіки та фінансової системи.
Управління державним боргом полягає у сукупності дій, пов'язаних із здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням державного боргу, інших правочинів з державним боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження [2].
Тобто, управління державним боргом полягає у забезпеченні платоспроможності держави, з урахуванням гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів, а також заходів держави щодо визначення умов розміщення та можливості погашення як поточного, так і капітального боргів.
Що стосується поточного боргу, то необхідно забезпечити реальні джерела його погашення. Для капітального боргу важливо встановити такі строки його погашення, коли будуть наявні відповідні для цього джерела.
Управління державним боргом включає декілька напрямів:
формування боргової стратегії, націленої на обґрунтованість рівня державного боргу і досягнення збалансованої його структури;
мобілізацію коштів з метою забезпечення фінансування програм, не перекритих іншими джерелами (крім пов'язаних з державним боргом);
організацію раціонального використання мобілізованих ресурсів;
здійснення сприятливого за умовами і строками як для держави, так і для кредиторів погашення одержаних в борг коштів;
організацію обслуговування державного боргу у розмірах і структурі, узгоджених з кредиторами.
В окремих випадках у результаті зміни ситуації в економіці та на фінансовому ринку чи погіршення фінансового стану держави вона не може забезпечити достатню платоспроможність. Тоді держава змушена вносити певні корективи у свою позикову політику. Такі корективи, як правило, небажані, оскільки підривають довіру до держави. Але краще своєчасно внести певні корективи і забезпечити реальну платоспроможність держави, ніж допустити її фінансовий крах, що призведе до дефолту – визнання державою своєї неплатоспроможності.
Виділяють такі етапи управління державним боргом.
Перший етап (1991–1994 рр.) – утворення державного боргу. Період з 1991 р. до першої половини 1994 р. характеризувався безсистемним утворенням і нагромадженням боргу під впливом потреб поточного фінансування бюджетних видатків: залучали прямі кредити НБУ, надавали урядові гарантії щодо іноземних кредитів українським підприємствам, урегульовувалися боргові взаємовідносини з Російською Федерацією.
Другий етап (1995–1996 рр.) – державний борг формувався за рахунок отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій. За цей період зовнішній борг зріс на 56 %. Цей етап характеризувався врегулюванням заборгованості України за енергоносії, а також випуском облігацій внутрішніх державних позик (ОВДП) та поступовим заміщенням цими облігаціями прямих кредитів Національного банку.
Третій етап (1997 – перша половина 1998 р.) – характеризувався активним урядовим позичанням як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках капіталу.
Четвертий етап (друга половина 1998–2000 рр.) – період реструктуризації державного боргу після боргової кризи 1998 р. щодо внутрішніх і зовнішніх зобов’язань шляхом продовження терміну дії запозичень і зменшенням виплат з бюджету. Сумарні боргові виплати сягнули 71,4 % річного обсягу дохідної частини держбюджету.
П'ятий етап (2001–2007 рр.) – період виваженої боргової політики, спрямованої на недопущення безконтрольного зростання державного боргу. Простежується чітка тенденція до зменшення відношення державного боргу до ВВП. Покращення показника відношення державного боргу до ВВП відбувається за рахунок як економічного росту України, так і за рахунок провадження виваженої боргової політики. Незважаючи на те, що протягом 2001–2007 рр. спостерігалося поступове зростання обсягів платежів за державним боргом в абсолютній величині, бюджетні витрати на погашення та обслуговування державного боргу стабілізувались у межах 3,8–4,0 % від ВВП.
Сучасний етап (2008–2010 рр.) – тенденція щодо збільшення державних зовнішніх запозичень. Починаючи з 2008 р. сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає як у зв’язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у державних запозиченнях, з одного боку, так і у зв’язку зі зменшенням економічної активності – з іншого. Період характеризується не тільки економічною кризою, а й політичною нестабільністю.
В Україні процес управління державним боргом має низку проблем, а саме:
недосконалість законодавчої бази;
значний обсяг державного боргу та його постійне збільшення;
застосування механізму реструктуризації боргу при його обслуговуванні;
що викликає утруднення щодо реалістичного прогнозування основних макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни.
Як вже зазначалося, на сьогодні Україна й надалі продовжує позичати, що може призвести до втрати боргової безпеки.
Боргова безпека держави – це дотримання такого рівня державної заборгованості, який задовольняє потреби держави у фінансових ресурсах, дає змогу зберегти стійкість фінансової системи країни і, при цьому, не ставить під загрозу можливість виконання державою своїх функцій та зобов'язань щодо погашення та обслуговування боргів зокрема [74].
Тому органи державної влади терміново повинні вжити заходів щодо недопущення безконтрольного зростання державного боргу. Питання подальшого залучення зовнішніх фінансових ресурсів потрібно вирішувати, насамперед, з позицій ефективного їхнього використання для економічного розвитку країни. Саме тому Кабінет Міністрів України прийняв у березні 2011 р. постанову «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011–2013 роки» [30].
Обслуговування державного боргу – це операції щодо здійснення плати за користування кредитом (позикою), сплати комісій, штрафів та інших платежів, пов'язаних з управлінням державним боргом.
До таких операцій не належить погашення державного боргу [2].
Згідно з останніми змінами у Бюджетному кодексі України, що відбулися у 2010 р. обслуговування державного боргу включає виключно операції з виплати процентів за боргом, а також сплату комісій, штрафів та інших платежів. З обслуговування виокремлено погашення державного боргу.
Видатки на обслуговування державного боргу за три останні роки представлено на рис. 8.4.
Рис. 8.4. Обслуговування державного боргу за 2008-2010 роки [27]
Як видно з рис. 8.4 обслуговування державного боргу у 2009 р. відносно 2008 р. зросло у 2,25 рази. Ця тенденція зберіглася й у 2010 р.: видатки на обслуговування державного боргу збільшилися у порівнянні з попереднім роком в 1,7 рази. Загалом за три роки видатки на цю ціль зросли у 3,9 рази, що позитивно характеризує ситуацію.
Погашення державного боргу – операції з повернення позичальником кредитів (позик) відповідно до умов кредитних договорів та/або випуску боргових цінних паперів [2].
Таким чином, погашення боргу охоплює комплекс заходів держави з розміщення облігацій та інших цінних паперів і погашення позик.
Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється Міністерством фінансів України із загального фонду Державного бюджету України.
Держава повинна дбати про ефективність державного кредиту. Уяву про результативність операцій із запозичення коштів можна отримати зробивши аналіз сум щорічних надходжень.
Обсяги запозичень до державного бюджету у 2010 р. порівняно з показником 2009 р. збільшилися на 2,7 %, а щодо 2008 р. – у 3,7 рази і становили 124,3 млрд. грн.
Слід зазначити, що погашення боргу здійснено у сумі, що менша за обсяги запозичень на 97,6 млрд. грн. (рис. 8.5). Як наслідок, державний і гарантований державою борг збільшився щодо показника минулого року на 36,4 % і становив на кінець грудня 2010 р. 432,3 млрд. грн.
Рис. 8.5. Державні запозичення та платежі за державним боргом