134393015

сущность парламентаризма. Оппозиционная партия – это такая политическая организация, которая или имеет численное меньшинство депутатских мест в законодательном собрании, или, не набрав необходимого числа голосов избирателей на выборах, не прошла в парламент, стремится или к изменению существующей политики правительства или его состава, критикует правительственный курс, готова войти в состав правительства и взять на себя ответственность за принимаемые ею решения. Из всех видов оппозиции1 11наиболее конструктивной формой, на наш взгляд, является парламентская оппозиция, которая с позиции власти является наиболее управляемой и подконтрольной, а с позиции сил, которые за ней стоят, -наиболее действенным инструментом влияния на принимаемые в государстве решения.

Оппозиция подразумевает наличие конкуренции, реального противостояния политических программ и партий, которые их разделяют.

Только при наличии реально действующей оппозиции можно говорить о наличии многопартийности в стране, являющейся непременным условием парламентаризма.

Теоретические проблемы парламентской оппозиции нашли достаточно полное освещение в зарубежной литературе, однако в работах отечественных юристов они практически не затрагиваются. В научном плане оппозиция может быть объектом изучения многих социальных наук. В настоящее время она исследуется социологами, политологами, историками. Юридическая наука могла бы обосновать конституционно-правовые формы обеспечения оппозиции, тем самым определив правовые рамки и институциональные гарантии ее деятельности.

Конституция Российской Федерации косвенно признает оппозицию,

так как согласно статье 13, пункта 3, в России закрепляются «политическое

1 Богачев А.В. Структурная оппозиция в республике Татарстан (на примере регионального отделения политической партии «Российская партия жизни») // Политическая социология / Редкол.: В.Л. Римский (отв.

ред.) и др. – М.,2008. –С.150-151.

251

многообразие и многопартийность»2. Источники парламентского права:

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3 и

«Регламент Государственной Думы»1 не содержат каких-либо положений,

предусматривающих возможность оппозиционной деятельности в Федеральном Собрании РФ.

Как правило, в роли парламентской оппозиции выступают представители оппозиционной партии, получившие депутатские места в законодательном органе государства. Они выражают свои взгляды, которые не совпадают с официальным курсом правительства или мнением большинства парламента. Подвергая критике официальный курс правительства, оппозиционная партия нередко добивается принципиальных уступок от властных структур и корректирует их действия. Можно сказать,

что влиятельная оппозиция препятствует чрезмерному смещению курса правительства влево или вправо, гарантируя тем самым социальную стабильность.

Впервые в России теоретическое обоснование проблемы институционализации оппозиции появилось задолго до учреждения парламента и формирования политических партий во второй половине XIX в.

Одним из первых мыслителей в истории политико-правовой мысли России,

кто допускал возможность существования оппозиции как силы,

сдерживающей бюрократический произвол, был Б.Н. Чичерин. Еще в 1861 г.

он так определял значение оппозиционной партии: «Она стремится расширить свободу, устранить все препятствия к развитию, открыть поприще для всех общественных сил… От нее исходят планы преобразований; она полагает основы для будущего… Требования власти и порядка слишком

2 Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.– М.: ЦИК РФ, 2003.– 62с.

3 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 5.07.1999 г. №133-ФЗ (в ред. от 30.01.2007 г. № 8-ФЗ) // Справочная Правовая система КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф.

1 Регламент Государственной Думы // Справочная Правовая система КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф.

252

часто находят в ней прямое противодействие… Для нее свобода составляет исход и конец всего; она считает ее достаточною для всех потребностей»2.

2Некоторые замечания Чичерина по поводу оппозиции оказались пророческими. Он считал, что есть страны, где оппозиционная партия долго

«не имеет возможности сама сделаться правительством и приобрести практическое знакомство со значением и условиями власти.… Когда,

наконец, открывается поприще для деятельности, предводители оппозиции нередко оказываются неспособными к правлению, а либеральная партия, по старой привычке, начинает противодействовать своим собственным вождям,

как скоро они стали министрами»1. Отсюда можно сделать вывод, что оппозиция, придя к власти, использует те же принципы управления, за которые она так сурово еще вчера критиковала власть, а также стремится порой репрессивными методами избавиться от оппозиции уже своему господству. Происходит все это, по мнению Чичерина, потому что

«постоянная оппозиция делает человека узким и ограниченным». «Чисто отрицательное отношение к правительству, систематическая оппозиция – признак детства политической мысли», - подчеркивал ученый. Самым разумным способом сосуществования власти и оппозиции является компромисс, взаимная уступчивость, беспристрастное обсуждение вопросов.

Для Б.Н. Чичерина политический плюрализм в форме сменяющих друг друга у власти политических партий совершенно рационален и оправдан как явление, способствующее нормальному развитию общества.

Выгоды от существования партий Чичерин видел во всестороннем обсуждении политических вопросов - неизбежном в условиях межпартийного соперничества, в наличии оппозиции как силы, сдерживающей бюрократический произвол.

Весьма неоднозначно оценивает оппозицию известный русский

2 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М., 1899. – С.685-686.

1 Вступительная лекция по государственному праву, читанная в Московском университете 28 октября 1861 г. // Чичерин Б. Несколько современных вопросов. – М., 2002. – С.155.

253

ученый, основоположник партологии М.Я. Острогорский. Оппозицию он воспринимает как средство борьбы за власть в руках партии. «Оппозиция, -

писал он, - редко движимая принципами, старается, главным образом,

затруднить существование партии, находящейся у власти, даже рискуя подорвать правительство страны»2. На примере Великобритании XIX-начала

XX веков ученый показал, что первоначально под парламентской оппозицией понимали партию, набравшую меньшее количество голосов на выборах и имевшую численное меньшинство депутатских мест в законодательном собрании. С расширением избирательных прав граждан и появлением внепарламентских организаций понятие оппозиции переместилось в сторону идеологии. И к оппозиции стали причислять теперь тех депутатов, а также членов партии, которые имели свое независимое мнение. Почувствовав угрозу единству партии, Острогорский также уделяет большое внимание проблеме противодействия оппозиции внутри фракции и в партии. В

Великобритании в Палате общин партийную дисциплину обеспечивают whip

(кнуты), а в самой партии – Кокус (руководящий аппарат партии). Если депутат ведет себя независимо, кнут делает ему предостережение; если депутат упорствует, Кокус может дать ему отставку и наконец чтобы урезонить независимого депутата, сделать его зависимым, ему выдают пособия из партийной кассы на избирательные издержки или даже на жизнь во время парламентской сессии1. В резких критических тонах Острогорский описывает борьбу с инакомыслием в парламенте США. «Сопротивляющийся» депутат «обрекает себя на политическое уничтожение в конгрессе, а вслед за этим также в своем избирательном округе: он не будет назначен спикером и организацией палаты в один из тех комитетов, которые действительно имеют какое-либо значение,…его проекты законов будут похоронены в комитетах; спикер не даст ему даже слова на заседании… на

2 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С.286.

1 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С.228-229.

254

будущих выборах он будет отвергнут»2. Таким образом, Острогорский делает пессимистический вывод о бесполезности оппозиции как в рамках парламента, так и внутри партии.

Таким образом, оппозиционная партия необходима, она формулирует и выражает мнение наиболее прогрессивных политических сил общества, а

также она не позволяет правительству стоять на месте, а искать новые пути,

средства как саморазвития, так и развития общества. Конструктивная критика всегда плодотворна, особенно если это критика власти. И

находящиеся у власти должны всегда помнить о том, что их правление

временно и во многом зависит от диалога с оппозицией.

К обоснованию необходимости оппозиции пришел в своих рассуждениях о политических партиях известный российский специалист по теории права Ю.С. Гамбаров. Политическую партию он определяет как общественную группу, ссылаясь на этимологию слова «партия» из латинского языка как «часть, группа». Это значит, что «она не представляет собою целого народа или общества и есть только часть народа или общества». Логика его рассуждений сводится к тому, что партия в единственном числе не может существовать. Развитие каждой партии связано с существованием и развитием по крайней мере одной из противных ей партий.1 Гамбаров называет «чудовищем» одну единственную партию в государстве, худшей из тираний. Обеспеченность жизни, свободы,

имущества и других, необходимых для человека благ достигается только там,

где люди или партии, обладающие властью, знают, что их действия

контролируются другими людьми или партиями, которые могут заменить их «у кормила правления» и заставить отвечать за допущенные злоупотребления властью2.

2 Там же. – С.462.

1Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. – 2-е изд. – СПб., 1905. – С.3.

2Там же. – С.4.

255

Только в правовом государстве при системе парламентаризма политические партии могут достичь своей цели и не только завоевать, но и удержать власть конституционным путем. По мнению российского специалиста по теории права начала XX в. Ю.С. Гамбарова, одним из существенных условий успеха парламентаризма является разделение парламента на два противостоящих лагеря: с одной стороны господствующая партия, с другой - оппозиционная ей партия или коалиция таких партий1.

Гамбаров подчеркивает важность наличия оппозиции в парламенте. Однако абсолютизирует английскую и американскую системы разделения парламента только на две большие партии2, под которыми ученый подразумевает фракции.

Учение о парламентской оппозиции развивает еще один видный юрист начала XX в. В.М. Гессен. Он высказывает мысль о том, что парламентская оппозиционная партия должна действовать в рамках закона, иначе она будет похожа на экстремистскую организацию. В парламентарных государствах, по его мнению, «оппозиционная партия, соперничающая с правящей, должна быть конституционной, ее программа должна стоять на почве существующего конституционного строя», а не призывать к смене формы правления3.

В современной научной литературе необходимость существования парламентской оппозиционной партии не ставится под сомнение. Однако большую практическую значимость имеет исследование условий,

способствующих созданию и нормальному развитию политической оппозиции.

Во-первых, для того чтобы была признана оппозиция, нужна в обществе соответствующая политическая культура и толерантность. Именно по отношению в обществе к оппозиции можно судить о формировании в

1См.: Гамбаров Ю.С. Политические партии в прошлом и настоящем. – 2-е изд., - СПб., 1905. - С. 3.

2Там же. – С.27-28.

3Гессен В.М. Теория правового государства. Статья из сб. «Политический строй современных государств».

- СПБ., 1913. – С. 54.

256

стране либерально-демократической гражданской культуры.

Во-вторых, приходу к власти оппозиции благоприятствует режим парламентаризма, как правило, существующий или в парламентской республике или в конституционной монархии.

В-третьих, необходим механизм ротации или смены находящихся у власти политических партий. По мнению В.В. Лапаевой, «главным признаком того, что в стране есть реальная многопартийность, является фактическое существование политической оппозиции, имеющей шансы победить на выборах нынешнюю «партию власти» (или хотя бы наличие правовых условий для появления такой оппозиции)»1.

В-четвертых, необходимо дать возможность существования малым партиям на политическом поле государства, не создавая искусственно законодательных барьеров, предусматривающих привилегии для крупных партий или партий, находящихся у власти. Наоборот, следуя принципу формального равенства, государству необходимо поддерживать слабых,

чтобы уравнять их стартовые возможности с сильными, а в отношении последних применять законодательные ограничения. «Но это должно быть не произвольное ограничение, продиктованное соображениями политической целесообразности или морально-нравственными идеями взаимопомощи, а

правовое ограничение, направленное на обеспечение формального равенства субъектов правового взаимодействия путем преодоления действия принципа накопляемого преимущества»12. Хотя первоначально этот принцип формального равенства был направлен на регулирование отношений между людьми, его можно распространить и на политическую сферу отношений между объединениями граждан. Можно согласиться с мнением Лапаевой,

которая, рассмотрев ситуацию с правовым регулированием многопартийности и избирательного процесса в Российской Федерации под углом зрения действия принципа накопляемого преимущества, пришла к

1Лапаева В.В. Различные типы правопонимания: анализ научно-практического потенциала // Законодательство и экономика. – 2006. -№ 4.

2Лапаева В.В. Правовой принцип формального равенства // Журнал российского права. – 2008. - № 2.

257

выводу о том, что все наиболее принципиальные новеллы Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» и нормы избирательного законодательства способствовали созданию преимуществ для партий, которые к этому времени успели закрепиться на политической сцене. К таким преимуществам относились освобождение партий, имеющих фракции в парламенте, от необходимости в период выборов собирать подписи в поддержку выдвинутых ими кандидатов; запрет на создание блоков (что позволило бы небольшим партиям сохраниться в политике) и т.п. На этом примере хорошо видно, что там, где закон не вводит жесткие правовые требования по уравниванию шансов отдельных партий, вступает в свои права принцип накопляемого преимущества, в соответствии с которым привилегии доминирующих в данном социальном пространстве субъектов обеспечивают для них еще большие привилегии1.

Весьма противоречивые точки зрения встречаются в современной научной литературе и по вопросу равноправия парламентских фракций. Так, Г.Н. Комкова, с одной стороны, указывает на необходимость обеспечения равенства политических партий в парламентской деятельности, а с другой -

считает вполне допустимым неравенство между фракциями, так как более многочисленные фракции имеют поддержку большего числа населения страны и соответственно выражают его мнение при принятии тех или иных законодательных решений2. На наш взгляд, необходимо последовательно реализовывать принцип равноправия политических партий в законодательстве, подтверждать его в решениях органов правосудия и закреплять в регламентах законодательных собраний равное право фракций формулировать и высказывать свою позицию по конкретным вопросам. К.

1Лапаева В.В. Правовой принцип формального равенства // Журнал российского права. – 2008. - № 2.

2Комкова Г.Н. Пропорциональная избирательная система и обеспечение равенства фракций в российском парламенте // Конституционное и муниципальное право. – 2006. - № 7. - С.32-33.

258

Хессе указывает, что «равенство политических партий является в принципе условным равенством: юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий – недопустимо. Однако юридическое равенство шансов партий не может гарантировать их фактического равенства,

поскольку неодинаковой является степень поддержки их финансирующими органами или лицами, союзами или частично прессой, не поддающаяся правовому регулированию» 1.

В-пятых, необходимо создание условий для образования новых политических партий. Однако Закон «О политических партиях» ориентирован на сохранение в стране только крупных партий с определенным количеством членов. Можно прислушаться к мнению бывших депутатов Государственной Думы С.Н. Юшенкова и А.В. Шишлова,

предлагавших считать главным критерием влиятельности партий не их численность, а результаты выборов в различные органы власти. В. Никонов считал, что введение фиксированного членства совершенно не обязательно и даже противопоказано крупным электоральным партиям. Если обратиться к мировой практике, требования к нормам о численности партий не являются типичными2.

Анализ необходимых условий для создания и развития в государстве оппозиционных партий показывает, что сильная президентская власть в Российской Федерации негативно влияет на политические партии. Они не имеют навыков и опыта несения всей полноты политической ответственности, а равно ответственного поведения в положении оппозиционности3. Парламентский режим предоставляет политическим партиям большую свободу, чем президентский. При парламентском режиме не имеет такой силы административный ресурс, который поддерживает авторитет и силу одной правящей партии в президентской республике. При

1Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 95.

2Лебедев В.А. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы / В.А. Лебедев, П.М. Кандалов, Н.Н.

Неровная. – М., 2006. – С. 63-64.

3Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М., 2008. - С.

259

парламентском режиме первостепенное значение для прихода партий к руководству государством имеют выборы, и существование правительства зависит от поддержки нижней палаты парламента. При президентской или парламентско-президентской республике результаты выборов, как правило,

предопределены заранее (какую партию не создадут, все равно получается КПСС).

Первые попытки правовой институционализации политической оппозиции в нашей стране были предприняты в царском Манифесте 17

октября 1905 г., Указе о временных правилах об обществах и союзах от 4

марта 1906 г. и в Постановлении Временного правительства о собраниях и союзах от 12 апреля 1917 г. В этих законодательных актах провозглашалась свобода союзов, разрешалось создание разного рода объединений, включая и политические партии, хотя никакого специального закона о них ни тогда, ни позже в России принято не было. Издание этих документов способствовало формированию в России многопартийности и становлению легальной оппозиции. Но, несмотря на все законодательные инициативы, механизм взаимоотношений между властью и оппозицией так и не сложился.

Пришедшие же к власти большевики в принципе отвергли саму идею политического плюрализма в масштабах всего общества и допускали первоначально лишь борьбу мнений в своих рядах. По этому поводу известный французский политолог М. Дюверже иронически замечал, что русская коммунистическая партия развивает довольно оригинальный вид оппозиции в форме «самокритики»1.. Но и этот весьма ограниченный

«плюрализм» существовал в СССР приблизительно до 1934 г., после чего установилось жесткое идеологическое единство в рядах КПСС.

История нашей страны показывает, к каким последствиям приводит запрет оппозиции или ее игнорирование. Россия перешла от многопартийности к однопартийной системе, а затем к появлению такого

1 Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М., 2002. – С.498.

260