134393015

показала пути ее решения. Приводя свои аргументы в пользу введения пропорциональной избирательной системы, она писала: «Партии в целом сумели оформить и структурировать энергию общества и в значительной мере взять на себя выражение основных социальных интересов. Потеря же партиями прежних позиций в избирательном процессе приведет к тому, что общество вновь начнет выражать свое недовольство напрямую, в митинговой форме… Вытеснение партий из сферы легальной борьбы за власть подтолкнет их к поиску непарламентских путей к власти» 11.

Легальная борьба партий за власть включает в себя борьбу идеологий и написанных на их основе программ. По мнению М.А. Рейснера, «нет вопроса, которого бы они не касались, нет уголка, куда бы они не проникли».

Партии обращаются к народу с программами, выражающими стремления и желания всей нации и отдельных ее групп отдельно.

В идеале программа любой партии должна строиться из трех основных компонентов. Во-первых, она должна начинаться с оценки существующего положения общества, государства, его правовой системы. Во-вторых, она должна содержать проекты будущего общественно-политического устройства страны, формулировать политические цели и задачи, которые будет решать партия в случае ее прихода к власти. В-третьих, программа должна доказать какой-то определенной группе граждан, что партия намерена работать именно на ее интересы, и она лучше других решит проблемы данной категории населения.

Но когда дело доходит до выборов, партии обычно забывают об интересах «целевой аудитории», пытаясь привлечь на свою сторону

«массового избирателя», то есть угадать превалирующие в обществе настроения, в угоду которым они и выстраивают свои программы. А

1 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. – М., 1999. – С. 86.

271

поскольку политические потребности населения относительно невелики,

предвыборные программы партий всегда похожи друг на друга. Что касается наличия в этих программах идеологических постулатов или хотя бы четкой политической концепции, то можно констатировать тенденцию к отказу партий от присоединения к традиционным идеологическим направлениям,

например либеральному, консервативному, социал-демократическому, и от выработки ясных идеологических формулировок.

Обязанность политических партий опубликовывать свои предвыборные программы согласно федеральному законодательству РФ была введена для того, чтобы дать возможность избирателям сформировать собственное мнение о партиях и сделать более осознанный выбор. Анализ программ позволяет уяснить текущие ориентиры и целевые установки, выявить альтернативные подходы в решении актуальных проблем развития России,

определить основные тенденции и перспективы демократических преобразований.

В современных условиях развития демократии, сложившейся в Российской Федерации в начале XXI века, явно вырисовывается тенденция доминирования пропорциональной системы формирования представительных органов власти всех уровней, начиная с Государственной Думы и заканчивая органами местного самоуправления. При этом сокращается число независимых кандидатов, так как вероятность их избрания мала и они не готовы конкурировать с политическими партиями и даже существующий порядок самовыдвижения кандидатов - лишь демократический штрих, не влияющий на всю картину выборов. Даже при наличии мажоритарной составляющей избирательных систем в субъектах федерации на выборах в законодательные органы власти кандидаты,

выдвинутые по одномандатным избирательным округам, представляют интересы той или иной партии, а нормы, предусматривающие возможность избрания независимых кандидатов, не работают.

В результате сложилось три модели партийного представительства в

272

парламенте. Первая модель – это представление интересов партии отдельными кандидатами в парламенте, прошедшими туда при поддержке партии, в результате выборов по мажоритарной системе, т.е. конкурируя на выборах с другими кандидатами. Вторая модель – это формирование парламента пропорционально количеству голосов, поданных избирателями за списки политических партий, в соответствии с порядком размещения в них кандидатов, которые могут быть как членами партий, так и беспартийными.

Третья модель – это составление списка кандидатов политической партией совместно с общественными объединениями на основе заключенного между ними соглашения, что законодательно пока закреплено только на местном уровне власти при формировании представительных органов местного самоуправления (п.1.1 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях», п. 14 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Однако уже на выборах в Государственную Думу шестого созыва была применена эта модель на федеральном уровне, не получив еще никакого законодательного закрепления. Новый порядок выдвижения кандидатов, инициированный «партией власти», предусматривал выдвижение не менее 150 человек из числа беспартийных, что в 3 раза больше, чем на предыдущих выборах. У многих граждан, как членов

«Единой России», так и представителей общественных объединений,

представителей трудовых коллективов, появился реальный шанс войти в список из 600 человек. Но чтобы занять в списке так называемое проходное место и попасть в десятку региональной группы, нужно было активно поучаствовать в предварительных «праймериз», заявить о своей программе.

Тем не менее последнее слово в формировании списка остается за лидером

«Единой России» В.В.Путиным, который и предлагает окончательный вариант списка для утверждения на съезде партии. Препятствием на пути реализации пассивного избирательного права граждан является тактика

«паровозов», так как в составе общефедеральной части списка и на первых

273

позициях в региональных группах находятся члены федерального правительства, губернаторы, действующие депутаты. Главной целью предварительного голосования было выявление интересных, активных людей,

профессионалов своего дела.

На наш взгляд, целесообразно распространить порядок предварительных внутрипартийных голосований на все партии и закрепить его в их уставах,

хотя не следует принимать специальный закон и обязывать партии немедленно принимать новые избирательные технологии. Подробно данный порядок был описан еще сто лет назад М.Я. Острогорским в работе

«Демократия и политические партии». Он писал: «Процедура голосования в прямых первичных собраниях почти такая же, как на выборах»1. Поэтому предварительное голосование, по его мнению, приведет к полному выявлению всех оттенков мнения избирателей. Оно пройдет так, что «можно будет распознать избирательную почву, которая при теперешней системе чаще всего скрыта от глаз избирателей…». Поэтому «всесторонне осведомленные благодаря результатам предварительного голосования избиратели могут в момент окончательных выборов свободно принимать решения с полным сознанием положения»22. Именно данный способ выбора кандидатов партиями превратит национальное представительство в действительность.

Важнейшей функцией политической партии является участие в выборах, посредством которых раскрывается ее представительская природа.

Образовавшись первоначально из небольшого круга единомышленников,

партия получает свою легитимацию в ходе избирательной кампании,

расширяя тем самым свой электорат и опираясь в своей деятельности на поддержку избирателей. Поскольку сама партия является частью общества,

она выражает интересы определенной социальной группы, которая

1Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С. 495.

2Там же. – С. 596.

274

делегирует ей полномочия по представлению ее интересов во власти. Но прежде, чем идти во власть, партия аккумулирует и артикулирует разнообразные частные интересы на первом начальном уровне представительства в рамках отдельной организации. Некоторые партии так и остаются на данной стадии развития, не переходя на следующую ступень представительства во власти. Те же партии, которые заручились поддержкой избирателей и были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательных представительных органах государственной власти,

становятся парламентскими партиями и представляют теперь все общество и следовательно решают задачи общегосударственного или национального уровня.

Лишь с появлением пропорциональной избирательной системы во многих континентальных европейских странах появилось понятие депутатской группы, которые называются фракциями. Отсюда возникает проблема взаимоотношений между партией и ее фракцией в представительном органе власти, которая имеет теперь совершенно другой круг задач и претензии на самостоятельное существование. По мнению М.

Дюверже, «демократия требует, чтобы парламентарии стояли выше руководителей, избранники – выше членов партии, поскольку в парламенте они представляют интересы избирателей – группы более обширной, чем партия, в которую они сами между тем включены»1. Классик партологии в реальной действительности выявил несколько способов взаимоотношений между партией и парламентариями:

1.тенденция доминирования руководителей партии над парламентариями,

2.совпадение руководителей и парламентариев в одном лице,

3.преобладание парламентариев над партией,

1 Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М., 2002. – С.237.

275

4. соперничество парламентариев и партийных руководителей.

Тот или иной способ взаимоотношений партии и парламентариев зависит от типа партии и способа голосования. При мажоритарной системе парламентарии более независимы, чем при пропорциональной избирательной системе, при которой члены партии получили свой новый более высокий статус депутатов благодаря партии, выдвинувшей их кандидатуры на выборах и включившей в список для голосования.

Интерес представляет опыт российской конституционно-

демократической партии начала XX в., которая набрала большинство голосов на выборах депутатов Государственной Думы I созыва и перед которой естественно впервые в истории нашего государства встал вопрос о взаимоотношениях парламентариев и партии в связи с необходимостью участия в законотворческой деятельности парламента и выстраивания отношений с представителями партии во власти. Вот как, например,

рассуждал П.Б. Струве в своем докладе «О взаимных отношениях между партией и парламентской ее фракцией» на втором партийном съезде кадетов в апреле 1906 г.: «Парламентская фракция партии создана всеми избирателями, голосовавшими за членов партии на выборах, т.е. она создана группой, менее определенной, но более широкой, чем партия в смысле ее зарегистрированных членов. С другой стороны, несомненно, что парламентская группа – при существующей избирательной системе – составилась как таковая в известной мере случайно и что в парламент к партии могут примкнуть элементы, которые до сих пор оставались чужды»,

так как «избиратели, выбирающие депутатов в парламент, существуют как нечто определившееся и связное лишь в момент самих выборов, лишь актом выборов»1.

Кадеты осознавали тот факт, что парламентская фракция партии –

1 Доклад П.Б. Струве «О взаимных отношениях между партией и парламентской ее фракцией» // Cъезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М., 1997. – С. 252.

276

крупный фактор в жизни самой партии и всей страны. «Парламентская фракция будет занята такой огромной работой, что привлекать ее не только к руководству, но и к управлению делами партии в стране было бы трудноосуществимо и обременительно», - считал Струве 2.

Однако в собрания фракции по всем делам парламентской деятельности приглашаются с решающим голосом все члены Центрального Комитета партии, и только в случае невозможности такого приглашения фракция решает дела без участия Центрального комитета. Это, по мнению Струве, устраняет возможность для парламентской фракции превратиться в нечто самодовлеющее и потерять связь с теми течениями, какие существуют в стране и которые, в силу самой задачи Центрального комитета, близко его касаются. Участие же Центрального комитета с решающим голосом в парламентской деятельности «в силу его относительной малочисленности,

разумеется, не может видоизменять решения парламентской фракции и не нарушит ее самостоятельности, вместе с тем устанавливая тесную связь,

столь необходимую между этими частями партии»1.

Еще одна проблема, которую поднимал в своем докладе Струве,

касалась взаимоотношений депутатов и избирателей. По его мнению, «через партийные группы парламентская фракция должна всячески поддерживать живую идейную связь с избирателями и вообще с той широкой народной массой, из которой рекрутируется партия в стране». Каждую свободную минуту «члены Думы должны возможно чаще выступать на разных собраниях, исходя при этом из той мысли, что они являются морально обязанными о делах Думы и об исполнении ими своего депутатского долга давать отчет и избирателям, и всей стране»2. При фракции партии народной свободы была создана особая комиссия по выработке мер для поддержания

2 Там же. – С. 253.

1Доклад П.Б. Струве «О взаимных отношениях между партией и парламентской ее фракцией» // Cъезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М., 1997. – С. 254.

2Там же.

277

связи между Государственной думой и населением33.

Струве был убежден, что «политическое верховенство и высшая власть в партии должна принадлежать общегосударственным съездам партийных представителей».

Парламентская фракция является, естественно, как часть партии,

подчиненной этой власти, но в этих пределах она автономна и независима от других органов партии. Это «не устраняет необходимости определения взаимных отношений между партией и парламентской фракцией. Это взаимодействие должно вылиться в форму участия членов Государственной думы, принадлежащих к партии, с решающим голосом на общепартийных съездах по самому их званию и в участии исполнительного органа партии – Центрального Комитета с решающим голосом – на заседаниях парламентской фракции. Депутаты от партии должны на местах при всяком случае выступать перед массами»1.

От основанного на доверии взаимодействия между партией и ее парламентской фракцией «зависит успех партии в народном представительстве»22. Сегодня эти слова Струве, как и раньше, актуальны,

так как от слаженной работы партии и парламента зависят и качество законов, и реализация предвыборных политических программ, и доверие к законодательной власти со стороны избирателей.

Делегат II съезда кадетов из Томска Вейсман следующим образом раскрыл природу отношений между отделениями партии: «Вся партия

– это доверители, члены Думы – поверенные,

уполномоченные для защиты интересов страны, Центральный Комитетглаз партии, орган надзора. Между этими группами возможны, разумеется,

коллизии, но и коллизии на почве идей. Вопросы же идей дисциплине не

3 Деятельность комитета по организации партии в стране // Cъезды и конференции конституционнодемократической партии. В 3-х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М.: РОССПЭН, 1997. – С. 519.

1Доклад П.Б. Струве «О взаимных отношениях между партией и парламентской ее фракцией» // Cъезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М.: РОССПЭН, 1997.

– С. 255.

2Там же. – С. 255.

278

поддаются»3.

Большое внимание на съезде уделялось также вопросу о доверии к партии со стороны народных масс. Завоевать это доверие народных масс, стать сильной партия может при условии, если она действительно исполнит свою программу4.

Таким образом, кадеты еще перед началом работы первого российского парламента выстроили четкие отношения между партийной фракцией и самой партийной организацией, между ЦК партии и народными массами,

расставив приоритеты будущей парламентской деятельности в следующем порядке:

«1. Политическое верховенство в делах и жизни партии принадлежит всей партии, представляемой общеимперским партийным съездом.

Центральный комитет является единственным органом, управляющим ее делами.

2.Парламентская фракция партии автономна. Подчиненная общепартийному съезду, она независима от всяких других органов партии.

3.Управление делами парламентской фракции принадлежит особому комитету, избранному самой этой фракцией»1.

Исторический опыт конституционно-демократической партии имеет как теоретическое, так и практическое значение в современных условиях.

Переход на пропорциональную избирательную систему обязывает парламентариев подчиняться партии. О влиянии избирательного режима на взаимоотношения депутатов и партий напоминает М. Дюверже, который считает, что «голосование по партийным спискам и система пропорционального представительства благоприятствуют доминированию партии» и «соответствуют коллективной структуре коммунистических и фашистских партий»2. При этом партии применяют различные приемы

3Обсуждение доклада П.Б. Струве //Там же. – С. 258.

4Обсуждение доклада П.Б. Струве // Cъезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-

х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М.: РОССПЭН, 1997. – С. 259.

1Cъезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т.1. 1905-1907 гг. – М., 1997.–

С. 265.

2Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М., 2002. – С.254.

279

подчинения парламентариев партийному руководству: обвязывают отдавать партии депутатское жалованье, разрабатывают законопроекты и проекты реформ в партийных научно-исследовательских центрах. Но самая эффективная мера воздействия на парламентариев – это дисциплина голосования, нарушение которой грозит депутату исключением его из партии13. В некоторых партиях имеются «школы депутатов», где они совершенствую знание принципов партии и одновременно получают в качестве парламентариев специальные директивы. По мнению Дюверже, «такой подход выгоден вдвойне: депутатов готовят к выполнению своих функций, а заодно и ясно дают им почувствовать свою зависимость от партии»1.

В связи с этим Л.А. Нудненко вполне справедливо был поставлен вопрос об ответственности члена депутатской фракции за неподчинение выработанной общей позиции по вопросам, рассматриваемым на заседаниях парламента. «По общему правилу несоблюдение депутатом партийной,

фракционной дисциплины не является основание для утраты депутатского мандата. Это обеспечивает свободу парламентария при решении вопроса на заседаниях законодательного органа государственной власти»2.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутаты, избранные по списку кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входят в депутатские объединения (во фракции). Депутатское объединение (фракция) включает всех депутатов, как избранных в составе списка кандидатов, так и депутатов, избранных по

3 Исаев Б.А. Теория партий и партийных систем: Учеб пособие для студентов вузов / Б.А. Исаев. – М., 2008 .

– С.316.

1 Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М., 2002. – С.257.Исаев Б.А. Теория партий и партийных систем: Учеб пособие для студентов вузов / Б.А. Исаев. – М., 2008 .

– С.316.

2 Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. – СПб., 2004. – С. 270. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. –

М., 2002. – С.257.

280