134393015

одномандатным или многомандатным избирательным округам. Депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение, может быть членом только той политической партии, в

депутатскую фракцию которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий3.

Более подробно вопросы организации и деятельности депутатских фракций регулируются Федеральными законами «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях», регламентах Государственной Думы ФС РФ, законодательных (представительных)

органов государственной власти субъектов РФ, а также в положениях о фракциях.

Поддерживаю позицию В.И. Фадеева и М.В. Варлен, считающих, что лишение депутата права перейти из одной фракции в другую не вполне соотносится с принципом свободного депутатского мандата, со статусом депутата как полномочного представителя народа в парламенте. Вместе с тем считаю, что депутаты должны обладать свободой в вопросах голосования,

так как обсуждение законопроектов на заседаниях Думы теряет всякий смысл, если уже всё будет решено во фракциях. Так же целесообразно введение партийного контроля за деятельностью парламентариев. Как показывает зарубежный опыт, если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата.. В

большинстве государств в случае нарушения парламентарием обязанностей и запретов, к нему могут быть применены меры конституционной или дисциплинарной ответственности. С целью улучшения кадрового состава

3 Фадеев В.И. Депутатский мандат в российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб пособие / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. – М., 2008. – С. 321.

281

парламентов целесообразно закрепить в регламентах, что партия имеет право отзыва или замены депутата, который не работает, лишив его при этом права повторно баллотироваться в состав представительного органа власти.

6.5. Идеи пропорционального представительства в России

Теория пропорциональной избирательной системы зародилась в Швейцарии в конце XVIII-начале XIX вв. Затем она была подхвачена революционной Францией во времена Великой французской буржуазной революции. С этого времени существуют два противоположных взгляда по вопросу о правовой сущности избирательного права, сущность которых удалось выявить немецкому ученому Георгу Еллинеку. Согласно одному из них, «избирательное право есть строго индивидуальное право, присущее каждому человеку, как члену государства». Другое мнение гласит, что

«избирательное право не есть право индивидуальное, а общественная функция; избиратель своим избирательным актом действует не во имя личного интереса, а интересов, общественных, что ядро избирательного права – это обязанность, как и во всех других функциях, которую человек выполняет в интересах целого»1. «Целью плюрального избирательного права» является «ограничение всеобщего и широко распространенного избирательного права через введение постепенности при пользовании правом голоса избирателей»2. В XIX веке движение в поддержку пропорциональной системы выборов было широко распространено во многих странах Западной Европы: Швеции, Бельгии, Англии, Франции и др. В настоящее время пропорциональная система получает все большее распространение в современном мире. Она применяется в Нидерландах, Израиле, Венесуэле,

Португалии, Дании, Бельгии, Турции, Австрии, Швейцарии, Польше, Литве,

Украине и других странах1. В России пропорциональная избирательная система впервые была использована на выборах в Учредительное собрание в

1917 г. И спустя 90 лет в 2007 году именно эта система была применена на

1Еллинек Г. Плюральное избирательное право / Перевод с нем. П. Барской. – Киев, 1906. – С. 9.

2Там же. – С. 12.

282

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. В связи с этим весьма актуальным является изучение эволюции идеи пропорционального представительства в России, с момента ее зарождения и до настоящего времени.

Идеи пропорционального представительства в России появились в первой половине XIX века. Одним из первых русских мыслителей, кто высказал идею о том, что представители народа в законодательном органе власти должны выражать интересы всей страны, являлся декабрист Н.И.

Тургенев. В своем главном труде «Россия и русские» он утверждал, что представители страны должны действовать только на пользу общества,

всегда ставя гражданские интересы выше блага отдельной личности,

сословия или «узкого кружка»2. В парламенте, как органе общенародного представительства, должны быть представлены общезначимые интересы, а

не интересы отдельных социальных групп. На наш взгляд, выражать подобные интересы способны только организации общегосударственного значения, к которым относятся политические партии. Несомненно,

рассматриваемые идеи, относящиеся к середине XIX в., весьма актуальны для настоящего времени, и, по сути, в длительном споре о том, какой вид избирательной системы лучше использовать при выборах в законодательный представительный орган власти, являются веским аргументом,

оправдывающим переход к пропорциональной избирательной системе.

По мнению немецкого ученого-правоведа А. Текленбурга, впервые мысль о замене выборов большинством голосов пропорциональными выборами была высказана английским адвокатом Томасом Гаре в его произведении «The election of representatives» (1 выпуск был сделан в 1859 г.,

4 выпуск - в 1873 г.). Текленбург также предложил юристам при исследовании пропорциональной системы выборов использовать не уже известные им правовые методы, а математический подход, «так как идеальные выборы бывают тогда, когда голоса взвешиваются, а не считаются». Он увидел также и политическую опасность этой избирательной системы, которая заключается, во-первых, в том, что «вся власть может

283

очутиться в руках вождей партии, что не соответствует духу нашего народа»,

а, во-вторых, пропорциональные выборы «тормозят образование больших,

способных к деятельности партий»2.

В конце XIX - начале XX вв. не умолкали споры о необходимости политических партий, об их роли в формировании и функционировании парламента. Так, по мнению Б.Н. Чичерина: «Средоточием партий и главным поприщем их борьбы является представительное собраний, но значение их в последнем определяется тою поддержкой, которую дает им общество; чтобы получить перевес в представительстве, они должны склонить на свою сторону избирателей»3. Профессор В.М. Гессен писал: «Для того, чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, не выражающей народную волю. Только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе:

политической картой, или зеркалом страны… Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий»4. Н.М. Коркунов в свою очередь считает, что в условиях несформированной многопартийной системы именно пропорциональной представительство «прежде всего… дает избирателям возможность свободно группироваться по сходству и различию их воззрений и интересов»5.

Однако были и противники создания партий и наделения их функциями представительства интересов народа. К их числу относится публицист М.Н. Катков, который не только не видел необходимости, но и считал вредным создание партий как посредников между Верховной властью и народом. А партийное представительство, по его мнению, «будет выражением не народа, а чуждых ему партий и неизбежно станет орудием их игры, которою так легко овладеет всякого рода интрига. Боже избави нас от партий и очисти от их игры наши правительственные сферы». Таким образом, Катков считал, что партии сеют в народе «растлевающий дух»,

интриги и обман, а действуют только ради частных интересов. Единственной

2 текленбург А. Пропорциональные выборы как идея права / Перевод с нем. – СПб., 1907. – С. 13-17.

284

силой для него, способной стоять на страже прав и заботиться о пользах государства, является «Верховная Власть» самодержца6. Действительно, в

монархических государствах партии ведут скорее к расколу общества и нарушают единство власти, т.е. ее сосредоточение в руках одного правителя.

Однако в демократически развитых странах именно политические партии являются основными коллективными субъектами избирательного процесса. Они «предназначены не для выражения отдельных групповых

(корпоративных) интересов, а для учета политического смысла различных частных интересов, выявления в них общезначимого начала и перевода их на общегосударственный уровень»7. Тем не менее, отечественная концепция избирательной системы характеризуется существованием трех радикально противоположных позиций: 1) партии не отражают в полном объеме интересы своих избирателей, поэтому только мажоритарная система обеспечивает устойчивую связь между избирателями и кандидатами, 2)

смешанная избирательная система выполняет свою роль конституционного механизма формирования действительно представительного парламента, 3)

пропорциональная система в большей степени способствует сохранению государственного единства страны, обеспечивает согласованность в постановке общенациональных, региональных, местных проблем и определении путей их решения.

Анализ развития избирательного законодательства Российской Федерации последних лет свидетельствует о том, что законодатели целенаправленно сузили круг субъектов избирательного процесса, ограничив его только политическими партиями, для того чтобы вошедшие в Государственную Думу депутаты решали общегосударственные задачи, а не сосредотачивались только на решении местных или корпоративных проблем.

На сегодняшний день российское избирательное законодательство уже закрепило переход к пропорциональной системе выборов, которая должна способствовать формированию более дееспособного эффективного парламента.

У пропорциональной системы выборов есть один недостаток: это

285

слабая связь партийных депутатов с избирателями. Для того, чтобы лучше понять данную проблему, необходимо обратиться к специальным исследованиям тех ученых, которые одними их первых глубоко проанализировали этот вопрос. В частности, по мнению Н.И. Тургенева, при пропорциональной системе «избранные депутаты становятся представителями страны и должны действовать свободно, в меру своей просвещенности и честности. Они не являются и не могут являться исполнителями поручений избирателей. Если избиратели дают своему представителю особые наказы, и он их принимает, то это следствие пороков не избирателей, а органических недостатков самих институтов», в частности,

избирательной системы8.

Мыслитель затронул очень злободневную проблему о системе контактов депутата и избирателей, а по сути дела о свободном и императивном депутатском мандате. При прежней мажоритарно-

пропорциональной системе выборов депутат обязан был думать о своих избирателях, а последние в свою очередь надеялись на то, что их представитель в Государственной Думе будет отстаивать их интересы.

Однако по новой избирательной системе территориальное представительство остается только на выборах в региональные законодательные органы государственной власти и органы местного самоуправления, главным же принципом формирования Государственной Думы становится принцип партийного политического представительства народа. Партийные депутаты слабо связаны с избирателями, несмотря на то, что в региональные части партийных списков кандидатов входят представители региональных отделений политических партий, которые должны работать в соответствующих субъектах Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос, чьи интересы должны отстаивать эти партийные представители, если главное призвание Государственной Думы – заниматься общегосударственными проблемами, а задача партийных депутатов выполнять программу своей партии?

Возникают сомнения и по поводу представительности будущей

286

Государственной Думы, поскольку в российских политических партиях состоит около 1 процента населения страны. Но, вероятно, чтобы обеспечить представительный характер нижней палаты парламента, наши законодатели сделали избирателей заложниками партийных пристрастий, так как они,

чтобы выполнить свой гражданский долг, имеют право или отдать свой голос одной из партий, или вообще не проголосовать, тем более, что выборы состоятся при любой явке избирателей. И как правильно отметил С.А.

Авакьян в одной из своих статей: «Да здравствуют выборы депутатов от партий избирателями – членами партий!»9.

Тем не менее, следует признать, что пропорциональная система выборов повышает значение партий в качестве посредников между государством и обществом, о чем писали ученые еще в начале XX века.

Политические партии выполняют громадную работу, которая, по словам профессора правоведения М.А. Рейснера, заключается в том, чтобы

«выяснить наличие социальных, политических и национальных противоположностей для превращения бессознательной, стихийной и глухой борьбы в сознательное и открытое состязание враждующих сторон при помощи мысли и слова. Все, что лежало издавна неопределенной и темной массой в народном сознании, все, что давило подобно кошмару народную грудь, все неопределенные веяния и подпольные ходы, все туманные призраки и ночные страхи – все это, благодаря партиям и их борьбе, выходит на божий свет, становится доступным оценке, исследованию, взвешиванию,

измерению»3. Русский мыслитель в начале XX век, исследовав деятельность политических партий в ряде зарубежных стран: Австрии, Бельгии, Германии

идр., сумел определить главную сущность политических партий,

сформулированную спустя 100 лет в Федеральном законе Российской Федерации «О политических партиях», - это общественные объединения,

созданные для формирования и выражения политической воли граждан.

Политическая партия - это коллективный разум, аккумулирующий и переваривающий в себе различные идеи, отражающий настроения народа,

положительно влияющий на политическое самоопределение общества,

287

способствующий наполнению его политическими идеалами и целями.

Однако, выполняя свои посреднические функции, политическая партия оказывает как положительное, так и негативное влияние на общество. В

частности, партии нивелируют людей, насаждая им определенные стандарты мышления. Это особенно болезненно отражается на людях с неординарным,

нестандартным мышлением. Поэтому философы, как правило, не являются членами партий, иначе партия, используя их умственный потенциал,

ограничила бы их свободу мышления и подчинила политической целесообразности. Исходя из этого, нельзя идеализировать способность партий направлять разрозненную политическую энергию народа в русло организованной парламентской деятельности, что присуще некоторым российским ученым. Так, например, Рейснер явно преувеличивал роль партий, считая главным смыслом их деятельности «создание из хаоса системы, из множества и разнообразия – единство». По его мнению, партии

«объединяют разрозненных, собирают единомышленников, организуют армию, преданную одному делу, верующую в один катехизис. И ни одно миросозерцание, ни один символ веры, имеющий общественное значение, не остается непредставленным. Идеология заступает место смутных инстинктов и стихийных тяготений, и каждая партия стремится выставить законченную,

не только политическую, но и социальную, культурную и моральную программу. Частные интересы очищаются от временного и случайного и возводятся к принципу общего блага»10.

Однако историческое прошлое свидетельствует о том, что наличие разных партий, провозглашающих различные идеологии, порой приводило к сильной поляризации общества. Но, в основном, идеологическое противоборство проявлялось там и тогда, когда отсутствовал эффективный парламент и выборы по партийным спискам. Когда же партии заняты избирательными кампаниями, поставленными под контроль закона, они не представляют опасности для государства и, как правило, снижается накал гражданского противостояния. Эта проблема была вновь поднята в конце XX

века профессором В.В. Лапаевой, которая не только заострила на ней свое

288

внимание в работе «Право и многопартийность в современной России», но и показала пути ее решения. Приводя свои аргументы в пользу введения пропорциональной избирательной системы, она писала: «Партии в целом сумели оформить и структурировать энергию общества и в значительной мере взять на себя выражение основных социальных интересов. Потеря же партиями прежних позиций в избирательном процессе приведет к тому, что общество вновь начнет выражать свое недовольство напрямую, в митинговой форме… Вытеснение партий из сферы легальной борьбы за власть подтолкнет их к поиску непарламентских путей к власти»11.

Легальная борьба партий за власть включает в себя борьбу идеологий и написанных на их основе программ. По мнению М.А. Рейснера, «нет вопроса, которого бы они не касались, нет уголка, куда бы они не проникли»12. Партии обращаются к народу с программами, выражающими стремления и желания всей нации и отдельных ее групп отдельно.

В идеале программа любой партии должна строиться из трех основных компонентов. Во-первых, она должна начинаться с оценки существующего положения общества, государства, его правовой системы. Во-вторых, она должна содержать проекты будущего общественно-политического устройства страны, формулировать политические цели и задачи, которые будет решать партия в случае ее прихода к власти. В-третьих, программа должна доказать какой-то определенной группе граждан, что партия намерена работать именно на ее интересы, и она лучше других решит проблемы данной категории населения.

Но когда дело доходит до выборов, партии обычно забывают об интересах «целевой аудитории», пытаясь привлечь на свою сторону

«массового избирателя», то есть угадать превалирующие в обществе настроения, в угоду которым они и выстраивают свои программы. А

поскольку политические потребности населения относительно невелики,

предвыборные программы партий всегда похожи друг на друга. Что касается наличия в этих программах идеологических постулатов или хотя бы четкой политической концепции, то можно констатировать тенденцию отказа

289

партий от присоединения к традиционным идеологическим направлениям,

например, либеральному, консервативному, социал-демократическому, и от выработки ясных идеологических формулировок.

Обязанность политических партий опубликовывать свои предвыборные программы согласно федеральному законодательству РФ была введена для того, чтобы дать возможность избирателям сформировать собственное мнение о партиях и сделать более осознанный выбор. Анализ программ позволяет уяснить текущие ориентиры и целевые установки, выявить альтернативные подходы в решении актуальных проблем развития России,

определить основные тенденции и перспективы демократических преобразований.

6.6. Влияние зарубежных идей и международных стандартов на становление и развитие теории парламентаризма и политических

партий в России

В условиях международной интеграции и глобализации возрастает потребность в разработке и принятии международных стандартов,

содержащих определенные правила для государств-участников мирового сообщества и способствующих сближению и взаимопроникновению правовых систем. Отнесение права той или иной страны к определенной правовой семье и распространение на эту страну международных стандартов влечет за собой унификацию, подчинение частных общегосударственных интересов интересам общеевропейским или общемировым. Неизбежен ли это процесс подпадания государств под действие единых норм? В связи с этим остро встает вопрос о соблюдении принципа государственного суверенитета,

когда правила поведения субъектов политики диктуются извне мировым сообществом. Проблема сочетания глобальной открытости и национальной идентичности является одной из самых непростых как в деятельности государства, так и всех общественных институтов, включая политические

290