Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль

нансовый контроль. Под государственным финансовым контролем понимается только бюджетный контроль, в который входит контроль как за поступлением (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств. Негосударственный финансовый контроль (аудит), в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7.08.2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», – это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Как уже говорилось, в современной науке встречается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни авторы понимают финансовый контроль в широком смысле, как «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономи- ческого развития страны и отдельных регионов»1; другие – в более узком, утверждая, что «финансовый контроль – это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками»2.

Е.Ю. Грачёва определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды

1Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право: словарь-справоч. / под ред. д.ю.н. О.Н. Горбуновой. – М., 1997. –

С. 240.

2Государственные и муниципальные финансы: учебник / под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В. А. Слепова. – М., 2006. – С. 591.

11

денежных средств, правильности и эффективности их использования1.

Н.Д. Бровкина в своей работе говорит о том, что «финансовый контроль – это функция управления, представляющая собой деятельность контролирующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта»2.

М.В. Карасёва отмечает, что «государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими

ифизическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности

иэффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов»3.

Вцелом можно сказать, что финансовый контроль есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех финансово-правовых институтов. Важным является то, что в результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности4.

Определение понятия «финансовый контроль» не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств. Это ещё и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей – участников финансовых правоотношений.

С юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой финансовоправовой институт. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных

1	Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопро-
2	сах и ответах / под ред. Е.Ю. Грачевой. – М., 2003. – С. 41–42.
	Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля: учеб. пособие / под ред.
3	М.В. Мельник. – М.: Магистр, 2009. – С. 39.
	Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. –	М., 2006. –	С. 161.
4	Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. –	М., 1997. –	С. 84.

12

образований. Институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным институтом финансового права.

Ю.М. Воронин в своей монографии1 говорит о двойственном характере категории «финансовый контроль»: с сущностной стороны финансовый контроль, отражая движение финансовых средств, выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса в любой общественноэкономической формации, является носителем тех финансовых отношений, которые присущи именно данной, конкретной общественно-экономической формации. Эта сущность проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

С другой стороны, финансовый контроль проявляется через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит). Это позволяет обществу определить, насколько своевременно финансовые ресурсы поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и эффективно и результативно ими используются.

Ю.М. Воронин дает следующее развернутое определение финансовому контролю – это экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации

1Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы тории

ипрактики. – М.: Финансовый контроль, 2005.

13

экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции1.

В этом определении предпринята попытка описать не только сущность финансового контроля как экономической категории, но и выявить цели, задачи, объекты, а также правовую основу и даже методологию финансового контроля, поэтому данное определение скорее описывает процесс финансового контроля и не противоречит определению А.Я. Быстрякова: «Финансовый контроль – это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования»2.

Учитывая многоаспектность самого понятия «финансовый контроль» и разнообразие его функций, трудно согласиться с критикой представления финансового контроля как «неотъемлемой составной части процесса управления финансами, законодательно регламентированной деятельности специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины», так как функция управления в финансовом контроле вытекает из функции самих финансов, и, конечно, не является единственной.

Анализируя многообразие подходов к определению понятия финансового контроля и его сущности в современной экономической литературе, Д.В. Дементьев3 делает следующее обобщение: взгляды ученых, исследовавших сущность финансового контроля, можно сгруппировать в четыре направления.

1Воронин Ю.М. Указ. соч. – С. 37.

2Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля (во-

просы теории и практики). – М.: РАГС, 2003. – С. 3.

3 Дементьев Д.В. Государственный финансовый контроль эффективности: оценка эффективности в направлении развития: автореф. дис. … канд. экон. наук. – Новосибирск, 2004.

14

1.Контроль рассматривается как сфера деятельности, как метод, форма управленческой деятельности. Такое определение представлено в работах многих экономистов и юристов, однако его трудно признать полным и достаточным, так как контроль нельзя сводить только к форме или методу управления. Он является самостоятельной функцией управления, призван контролировать управленческие решения, предотвращать повторение обнаруженных нарушений и представляет собой совокупность экономических отношений, обусловленных действием объективных законов.

2.Контроль определяется как особая стадия управленческого цикла. Такая трактовка сущности контроля характерна для специалистов в области теории управления.

3.Сущность контроля рассматривается с позиции терминологии кибернетики – как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений.

4.Сущность финансового контроля определяется как проверка соблюдения объектом контроля законности и финансовой дисциплины. Такая трактовка отражает юридическую (правовую) концепцию. Однако процедура проверки законов не может отражать сущность контроля как категории, так как

уконтроля имеется вторая сторона – наличие обратных связей, которые выражаются в активном воздействии контроля на принятие управленческих решений, подготовку новых законов и внесение уточнений в действующие.

Наличие разных научных течений обусловило различные трактовки понятия контроля в целом, а именно:

–« систематическая текущая деятельность органов управления»;

–« завершающая стадия процесса управления»;

–« составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений».

Будучи функцией управления, финансовый контроль имеет объективную природу как проявление контрольной

15

функции финансов. Назначение финансового контроля – содействие реализации государственной финансовой политики, направленной на эффективное использование финансовых ресурсов. Рассматривая финансовый контроль как функцию управления производительными силами и производственными отношениями, можно согласиться с мнением, что наука о финансовом контроле является непосредственной производительной силой.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение понятия «контроль».

2.Что такое финансовый контроль? Охарактеризуйте различные подходы к современной трактовке данного понятия.

3.Как соотносятся понятия государственный финансовый контроль и аудит?

4.Перечислите функции и задачи государственного финансового контроля.

5.В чём проявляется двойственный характер категории «финансовый контроль»

6.В чём заключается сущность финансового контроля?

7.Обоснуйте необходимость осуществления финансового контроля.

Примеры тестовых заданий

1.Что такое контроль:

a)процесс, обеспечивающий функционирование хозяйствующего субъекта в соответствии с поставленными задачами и решениями, направленными в итоге на достижение запланированного результата;

b)комплексная функция управления;

c)основная задача контрольного мероприятия;

d)деятельность органов государственного управления.

2.Финансовый контроль рассматривается как:

a)теория контрольной деятельности;

b)развитие института счётно-ревизионной деятельности;

c)доктрина финансового менеджмента;

16

d)институт финансового права;

e)экономическая категория;

f)основа социально-ориентированного управления.

3.Становление в России института негосударственного

финансового контроля – аудита происходит:

a)в начале XXI в.;

b)в конце XVIII в.;

c)в 90-е гг. XX в.;

d)добавить …

4.Двойственный характер категории «финансовый контроль» проявляется:

a)в объективной необходимости воспроизводственного процесса в любой общественно-экономической формации;

b)как в носителе тех финансовых отношений, которые присущи именно данной, конкретной общественно-экономи- ческой формации;

c)в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению;

d)через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит);

e)в возникновении новых экономических отношений между субъектами хозяйствования и органами государствен-

ной власти.

5. Пронумеруйте этапы контроля как функции управления в правильном порядке:

a)контроль исполнения;

b)оценка достижения результатов;

c)корректировка процесса контроля;

d)реализация задачи;

e)постановка задачи.

17

Лекция 2. Современное теоретическое понимание развития государственного финансового контроля

Приоритетной задачей современного государства является осуществление контроля за государственными финансами и исполнением государственного бюджета.

Мировая практика свидетельствует, что сильное государство не может существовать без эффективного и действенного

государственного финансового контроля (далее – ГФК ). ГФК – это система мер, направленных на обеспечение экономической обоснованности использования финансовых ресурсов в государстве, предупреждения и выявления финансовых нарушений. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и работающих в них людей по выявлению отклонений фактически установленных показателей использования государственных финансовых ресурсов от установленных для них норм, а также деятельность, осуществляемая в целях планирования процессов социально-экономи- ческого развития. ГФК, являясь одной из форм финансового контроля, способствует обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, помогает вскрывать нарушения финансовой дисциплины.

В работах О.В. Глазуновой, Л.В. Перекрестовой и др.1 говорится о двойственной природе категории «государственный финансовый контроль», которая учитывает, с одной стороны, сущность ГФК (общественные отношения, связанные с движением государственных финансовых и материальных ресурсов, использованием государственной собственности), с другой – форму проявления (государственные органы, осуществляющие контрольные функции). «Исходя из двой-

1Глазунова О.В., Перекрестова Л.В., Романенко Н.М., Дьякова Е.Б. Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и пути решения: монография. – Волгоград: Волгоградское научн. изд-во, 2008.

18

ственной природы финансов, а следовательно, и финансового контроля, ГФК, с одной стороны, выполняет одну из функций государственного управления, являясь инструментом государственного регулирования экономики; с другой – отражает в процессе распределения, перераспределения и использования части стоимости валового внутреннего продукта движение финансовых ресурсов, которое реализуется через контрольноревизионную и экспертно-аналитическую деятельность органов ГФК. В единстве взаимосвязей этих двух аспектов он выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса, как диалектическое единство содержания

иформы.

Всовременном законодательстве легитимное определение государственного финансового контроля содержится в Указе Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», где указано, что государственный финансовый контроль – это контроль за:

−исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

−организацией денежного обращения;

−использованием кредитных ресурсов;

−состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

−предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Данное определение не свободно от недостатков. Например, понятно, что не любое использование кредитных ресурсов контролируется государством. Предоставление финансовых льгот также может предоставляться друг другу субъектами коммерческой деятельности. Поэтому была очевидна необходимость совершенствования предметной области ГФК.

По мнению В.М. Родионовой, ГФК – это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности в сфере образования, распределения и использования денежных фондов го-

19

сударства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины1.

Из данного определения можно выделить следующие проявления ГФК:

−основан на нормах финансового права;

−включает систему органов;

−включает систему мероприятий;

−осуществляет проверку законности и целесообразности;

−осуществляет контрольные мероприятия в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства.

По мнению А.Н. Козырина, ГФК – это осуществляемая

сиспользованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финан- сово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности2.

Исходя из данного определения, можно выделить ряд признаков ГФК, проявляющихся:

−как необходимость деятельности государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями;

−как наличие специфических организационных форм и методов;

−в целевой значимости – установлении законности и достоверности финансовых операций.

1 Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: учебник. – М.,

2002.

2 Финансовое право / под ред. проф. О.Н. Горбуновой. – М., 1998.

20