Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль

В Модельном законе «О государственном финансовом контроле»1 предлагается следующее определение ГФК. Госу-

дарственный финансовый контроль – это проверка соблюде-

ния органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов.

Синтезируя рассмотренные определения, можно вывести следующие обязательные признаки государственного финансового контроля.

1.Контролирующие субъекты – органы государственной власти. Деятельность государственных органов осуществляется в пределах их компетенции, превышение которой является незаконной. Поэтому указание в определении на деятельность государственных органов в пределах установленной компетенции является лишним.

2.Контролируемые субъекты – органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица. Действительно, сегодня ни один орган не рассматривается как исключенный из сферы государственного финансового контроля. Контролируются расходы на содержание депутатов Государственной Думы, расчет налогов с заработной платы аудиторов Счетной палаты, планируется введение контроля за крупными расходами всех физических лиц и т.д.

3.Объекты контроля – финансовая и связанная с ней хозяйственная деятельность контролируемых субъектов. Хотя трудно представить хозяйственную деятельность, не связанную

сдвижением финансовых потоков, возможно, какие-то ситуации создают хозяйственную операцию, движение финансовых потоков по которой не существует (например, работники

1Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 4 декабря 2004 г. № 24-11 «О модельном законе “ О государственном финансовом контроле”».

21

завода выходят на субботник (бесплатно) по уборке территории завода). Конечно, не вся финансовая деятельность контролируется государством, а только та ее часть, которая отнесена законом к области государственного контроля. Однако упоминание об этом в определении также будет излишним, так как деятельность государственных органов может осуществляться только в пределах своей компетенции. Тем не менее, чтобы подчеркнуть «нетотальность» государственного контроля, в определение можно включить ограничение сферы контроля как «в установленных законом пределах».

4. Цель контроля – оценка соблюдения контролируемыми субъектами норм финансового законодательства Российской Федерации. Указание на оценку эффективности и рациональности расходования контролируемых средств является не столь необходимым, так как обязанность эффективного, результативного и рационального расходования бюджетных средств закреплена в ст. 158-162 Бюджетного кодекса РФ, т.е. в финансовом законодательстве, а кроме того, неприменима к такой сфере государственного контроля, как налоговый и таможенный контроль.

Таким образом, ГФК может быть определен как функция государства, представляющая собой систему прав, обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, законно установленных норм финансового права и (или) оценке совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства.

С.П. Опенышев и В.А. Жуков считают, что целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности1.

1http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/1999/bulletin/Word/1999-14-l l.doc2.3.

22

К основным задачам государственного финансового контроля относят:

−организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

−оценку обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

−анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

−контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

−обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

−оценку эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

−контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

−улучшение бюджетной и налоговой дисциплин и т.д. ГФК представляет собой систему институтов, инструмен-

тов и объектов1 по проверке законности и целесообразности

1Объектами ГФК являются отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой,

23

действий в образовании, распределении и использовании денежных средств государства и органов местного самоуправления. Являясь одной из форм финансового контроля, ГФК обязан способствовать соблюдению законности, охране государственной собственности, эффективному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, предупреждать и выявлять нарушения финансовой дисциплины.

ГФК является одной из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер. ГФК является способом организации обратных связей, благодаря которым органы, уполномоченные принимать властные решения, получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Рассматривая ГФК как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определённой степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. Это связано с тем, что ГФК является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов, поэтому он не может осуществляться в изолированном виде. Объём контрольной деятельности, её формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках ГФК.

Эта отличительная особенность ГФК заставляет требовательно подходить к его конкретизации относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделённого соответ-

по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования. Субъектами ГФК выступают органы, осуществляющие финансовый контроль.

24

ствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами. К сожалению, этот вопрос, лежащий на поверхности теоретических основ, определяющих сущность финансов, ускользает от внимания разработчиков концептуальных подходов создания

встране действенной, чётко отлаженной единой системы ГФК.

ВРоссийской Федерации действуют несколько государственных органов, осуществляющих финансовый контроль на уровне Федерации в целом:

1) государственные органы общей компетенции: Правительство РФ, Контрольное управление Президента Российской Федерации;

2) государственные органы финансового контроля: Счётная палата РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу и т.д.;

3) государственные органы специальной компетенции: Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и т.д.;

4) уполномоченные агенты финансового контроля: например, банки, отслеживающие движение денежных средств,

втом числе выраженных в иностранной валюте.

На уровне субъектов Российской Федерации действуют как территориальные подразделения федеральных органов финансового контроля, так и органы финансового контроля субъектов РФ, например Контрольно-счётная палата г. Москвы.

ГФК – это совокупность мероприятий, направленных на обеспечение экономической обоснованности использования финансовых ресурсов в государстве, выявления финансовых нарушений и их предупреждения. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и соответствующих специалистов по выявлению отклонений показателей исполнения государственных финансовых ресурсов от установленных для них норм, а также в целях планирования процессов социально-экономического развития.

25

Сущность ГФК выражается триединой формулой:

1)выявление разного рода нарушений в процессе управления государственными финансами и в финансовохозяйственной деятельности экономических субъектов;

2)обеспечение их устранения, т.е. принятие корректирующих мер по результатам контроля;

3)анализ факторов их возникновения и разработка профилактических мер по их предотвращению и недопущению.

Финансовый контроль обеспечивает, с одной стороны, возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой – исполнение принятых решений. Эти стороны финансового контроля находятся в неразрывном единстве

идинамичном взаимодействии в ходе управленческого процесса. Действенный, эффективный ГФК позволяет не только своевременно вскрыть, но и устранить различные недостатки в финансово-хозяйственной деятельности и в процедурах управления государственными финансовыми потоками, а также объяснить причины нарушений, обнаружить сопутствующие тенденции, выработать предотвращающие их меры.

В конечном итоге система ГФК предназначена для реализации финансово-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства. ГФК является важной составляющей в процессе создания информационной системы о финансово-хозяйственных аспектах деятельности государства и его хозяйствующих субъектах, об отдельных аспектах управления общественными финансовыми потоками. От полноты, качества и достоверности такой информации зависит эффективность решений на всех уровнях управления и во всех аспектах хозяйствования.

Анализ приведённых выше определений понятий финансового контроля и ГФК показывает, что чёткое разделение

изакрепление понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю, отсутствует. По этим причинам часто понятия «финансовый контроль», «государственный

26

финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Вкладываемый смысл в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» зависит от автора и контекста каждого конкретного исследования. Следовательно, с учетом трансформации терминов и развития сфер применения финансового контроля необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», разграничения сфер его применения и органов, ответственных за его осуществление.

Необходимо различать такие понятия, как государственный контроль и государственный аудит. «Родиной» аудита в современном понимании является Англия. В ХХ в. центром развития аудита становятся США. Из направления коммерческого аудита выделилось новое – внутренний финансовый аудит. «Государственный аудит» описывает всё, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства, который осуществляют специализированные государственные органы, а «государственный контроль» используется для институтов и процедур, связанных с осуществлением внутреннего самоконтроля государства (прежде всего органов исполнительной власти).

Таким образом, государственный аудит – система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными). В то же время является одним из институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком.

С.В. Степашин в монографии «Государственный аудит и экономика будущего»1 отмечает социальную направленность

1Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. – М.:

Наука, 2008.

27

аудита с учетом того, что «социальный контроль… означает способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий упорядоченное и согласованное функционирование её элементов и воспроизведение её существующих структур. Он регламентирует и консолидирует деятельность членов социума, обеспечивая его стабильное (устойчивое, равновесное) функционирование, позитивное развитие и прогресс»1.

Внешний аудит, осуществляемый специальным органом от лица общества, является обязательным элементом общественного управления финансами. При этом аудит считается не самоцелью, а неотъемлемой частью системы общественного регулирования, т.е. системы социального контроля.

Государственный аудит выполняет не только регулятивные функции, но и конструктивные, так как оказывает непосредственное влияние на осуществление благоприятных для развития общества изменений.

Необходимо также разделять государственный аудит и как институт (т.е. систему норм, правил и механизмов принуждения к их исполнению, регулирующих специализированные общественные отношения), и как вид специальной деятельности (профессионально осуществляемой работниками особого конституционного органа), и как процесс осуществления независимой оценки стандартизированной информации государственных органов об использовании ими общественных ресурсов и вынесения объективного заключения о достоверности предоставленной информации, а также о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.

Государственный аудит и государственный контроль – необходимые и взаимодополняющие элементы любой современной системы управления общественными ресурсами. В России аудиторская деятельность получила своё развитие

1Социология: основы общей теории / под ред. Г.В. Осипова и Л.Н. Моск-

вичева. – М.: Норма, 2008. – С. 505.

28

с 1993 г., когда был принят первый законодательный акт «Об аудиторской деятельности».

Контрольные вопросы

1.Дайте определение государственному финансовому контролю.

2.Перечислите и охарактеризуйте признаки государственного финансового контроля.

3.Сформулируйте цель и задачи государственного финансового контроля.

4.Охарактеризуйте государственный финансовый контроль как функцию государственного управления.

5.Какие государственные органы осуществляют государственный финансовый контроль?

6.Как соотносятся понятия «государственный контроль» и «государственный аудит»?

7.Какими нормативно-правовыми актами регламентируется аудиторская деятельность на территории РФ?

Примеры тестовых вопросов

1.Основными аспектами государственного финансового контроля, характеризующими его сущность, являются:

a)одна из стадий управления финансами предприятий;

b)совокупность мероприятий в области финансов, используемых государством для регулирования экономики;

c)строго регламентированная деятельность специально уполномоченных органов с применением специфических форм и методов её организации;

d)неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

2.К государственному финансовому контролю не относится контроль за:

a)исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

b)организацией денежного обращения;

29

c)использованием кредитных ресурсов;

d)предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ;

e)состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

f)соблюдением правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств частных коммерческих предприятий.

3.Что является объектом государственного финансового контроля?

a)хозяйствующий субъект;

b)отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования;

c)органы государственного управления;

d)законность деятельности;

e)законность и целесообразность деятельности.

4.К государственным органам общей компетенции, осуществляющим финансовый контроль на федеральном уровне, относятся:

a)Правительство РФ;

b)Счётная палата РФ;

c)Контрольное управление Президента Российской Федерации;

d)Федеральная налоговая служба;

e)Министерство финансов РФ.

5. Сущность государственного финансового контроля заключается в следующем:

a)выявлении разного рода нарушений в процессе управления государственными финансами и в финансовохозяйственной деятельности экономических субъектов;

b)обеспечении их устранения;

c)достижении социальной справедливости;

30