Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль

Общая структура системы ГФК РФ по Ю.М. Воронину1 представлена ниже (рис. 1).

Органы государственного финансового контроля

Органы внутреннего

Органы внешнего

госфинконтроля

госфинконтроля

Правительство Российской Федерации

Правительство (администрация) субъектов РФ

Администрация органов местного самоуправления

Федеральное собрание Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы

Представительные органы муниципального образования

Минфин

Финансо-

Финан-

Счёт-

Кон-

Кон-

России,

вые орга-

совые

ная па-

троль-

трольно-

Феде-

ны субъ-

органы

лата

но-

счётные

ральное

ектов РФ,

мест-

РФ

счёт-

органы

казначей-

казначей-

ного

ные ор-

муници-

ство, та-

ство

само-

ганы

пальных

можен-

субъектов

управ-

субъек-

образова-

ные, на-

РФ и др.

ления

тов РФ

ний

логовые и

органы

др. орга-

ны

БАНК РОССИИ

Рис. 1. Структура системы ГФК

Как видно из схемы (рис. 1), отражающей структуру системы ГФК, органы ГФК разделены на две группы по критерию, основанному на различии их полномочий, – на органы внутреннего и внешнего контроля.

1Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М.: Финансовый контроль, 2005. – С. 165.

71

Вцелом в Российской Федерации насчитывается свыше 60 федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, которые, как правило, имеют территориальные подразделения в субъектах Федерации. Вопросами финансового контроля занимаются более 10 федеральных структур. Каждая из них, будучи независимой от остальных, самостоятельно планирует и проводит контрольные мероприятия, выполняет достаточно разобщённые, несогласованные между собой функции.

Таким образом, ГФК в России представляет собой сложную, многоуровневую структуру, которую можно рассматривать с различных позиций: по типам ГФК, по компетенции контролирующих органов, по уровням власти и др.

Следует отметить, что при описании системы ГФК необходимо учитывать изменения, внесённые в структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указами Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 и от 12.05.2008 г. № 7241. Как следует из этих документов, ряд органов реорганизован в федеральные службы и агентства с передачей соответствующих полномочий и изменением ведомственного руководства.

Как уже упоминалось, по традиционной классификации выделяют три типа ГФК в Российской Федерации: общегосударственный, ведомственный и специальный.

Всуществующей системе ГФК специализированные контрольные органы можно разделить по нескольким группам с точки зрения характера их компетенции2, современное структурирование которых представлено в табл. 3.

1http://www.rg.ru/2008/05/13/struktura-vlasti-dok.html

2Быстряков А.Я. Отчёт о научно-исследовательской работе «Совершенствование системы финансового контроля в условиях реформирования государственной службы». – М., 2003.

72

Таблица 3

Структурирование системы органов ГФК. Классификация специализированных органов государственного финансового контроля в зависимости от характера их компетенции

Характер компетенции органов государственного финансового контроля

Общая			Отраслевая		Межотраслевая			Специальная
компетенция			компетенция		компетенция			компетенция
Счётная палата РФ,			Федеральная		Федеральная		на-	Федеральное
Контрольно-счёт-			служба	страхо-	логовая	служба,		агентство по
ные палаты субъек-			вого надзора,		органы	Федераль-		управлению
тов РФ, Департа-			Главная	ин-	ного казначейства,			государствен-
мент регулирования			спекция	кре-	Федеральная		та-	ным имущест-
государственного			дитных органи-		моженная служба			вом,	Феде-
финансового		кон-	заций	Банка	и др.			ральная	анти-
троля,	аудиторской		России,	иные				монопольная
деятельности, бух-			отраслевые ор-					служба,
галтерского учёта и			ганы ГФК					Управление
отчётности Минфи-								валютного
на России, Террито-								контроля	Фе-
риальные управле-								деральной
ния	Федеральной							службы	фи-
службы	финансово-							нансово-
бюджетного		надзо-						бюджетного
ра,	Контрольное							надзора и др.
управление		Адми-
нистрации		Прези-
дента РФ и др.

1. Органы ГФК общей компетенции, которые осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются Счётная палата РФ, счётные (контрольно-счётные) палаты субъектов РФ, Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учёта и отчётности Минфина России, территориальные управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Контрольное управление Администрации Президента РФ. В эту группу также входят региональные отделения контролирующих структур, созданные при администрациях и законодательных (предста-

73

вительных) органах власти субъектов РФ, осуществляющие отдельные функции финансового контроля (например, бюджет- но-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы и т.д.).

2.Органы ГФК отраслевой и ведомственной компетенции. В большинстве своём это органы финансового контроля

всоставе федеральных и региональных министерств и ведомств, иные структуры, осуществляющие финансовый контроль в определённых отраслях или видах деятельности. В эту группу контролирующих органов можно отнести Федеральную службу страхового надзора, Главную инспекцию кредитных организаций Банка России и др.

3.Органы ГФК межотраслевой компетенции, которые контролируют определённые сферы финансово-хозяйствен- ной деятельности вне зависимости от отраслевой принадлежности. Например, Федеральная налоговая служба, органы Федерального казначейства России, Департамент экономической безопасности МВД России, Федеральная таможенная служба России и др.

4.Органы финансового контроля специальной компетенции, контроль которых осуществляется также вне зависимости от отраслевой принадлежности контролируемых структур, но контрольная функция которых ограничена достаточно узкими вопросами. Сюда можно отнести соответствующие структуры Федерального агентства по управлению государственным имуществом; Федеральную антимонопольную службу; Межведомственный центр при МВД России по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем; Федеральную службу по финансовым рынкам; Правительственную комиссию по инвестиционным проектам; имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение; Управление валютного контроля Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и др.

С точки зрения уровней государственной власти выделяют ГФК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, на каждом из которых контролирующими органами осуществляются соответствующие функции.

74

На федеральном уровне государственный финансовый контроль осуществляют. Контрольное управление Президента РФ, Счётная палата РФ, Федеральная служба финансовобюджетного надзора, Федеральное казначейство, Центральный банк России, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, внутриведомственный контроль выполняют контрольно-ревизионные службы соответствующих министерств и ведомств.

На уровне субъекта РФ финансовый контроль проводят контрольные и финансовые органы субъекта РФ, а также территориальные управления федеральных министерств и ведомств: территориальные органы Федерального казначейства, территориальные структуры Федеральной службы финансовобюджетного надзора, территориальные управления Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, отраслевые органы управления – главные распорядители и распорядители средств бюджета субъекта РФ, территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

На муниципальном уровне финансовый контроль поручен контрольным (контрольно-счётным) и финансовым органам муниципального образования, отраслевым органам управления – распорядителям средств местного бюджета, местным отделениям территориальных органов федеральных министерств и ведомств, местным отделениям территориальных органов внебюджетных фондов.

Отметим, что одним из значительных недостатков существующей системы ГФК является дублирование в работе органов, осуществляющих ГФК, которое проявляется как на межведомственном уровне, так и между федеральными, региональными и местными контролирующими органами.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обуславливает широкую сферу деятельности ГФК и, соответственно, значительное количество органов ГФК. Так, бюджетный, налоговый, денежно-кредитный,

75

валютный, страховой, таможенный и другие виды финансового контроля осуществляются соответствующими государственными органами в пределах своей компетенции. Это обстоятельство приводит к нечёткому распределению функций между институтами финансового контроля. Так, например, по отдельным министерствам и ведомствам полномочия распределяются следующим образом: часть бюджетных доходов контролируется Федеральной налоговой службой, часть – Федеральной таможенной службой; неналоговые доходы контролируются различными министерствами и ведомствами; расходование государственных средств, контроль над дефицитом бюджета осуществляет Министерство финансов России, казначейство, главные распорядители бюджетных средств и т.д. Отдельными ГФК наделены Центральный банк России, Федеральная служба по финансовому мониторингу, контрольноревизионные службы федеральных органов власти и другие органы.

Безусловно, перечень задач, решаемых органами ГФК, весьма разнообразен. Поэтому необходимо разделение функций, полномочий и предметов ведения между институтами ГФК путём закрепления за каждым органом определённой сферы деятельности, т.е. чёткое выделение его компетенции. В целом организационная структура ГФК должна быть наиболее оптимальной именно для настоящих условий и достаточно гибкой для возможной её модификации.

Решение таких вопросов, как место того или иного органа в организационной структуре финансового контроля, его функциональная направленность, внутренняя структура, характеристики кадрового потенциала, информационное, техническое обеспечение, особенности взаимоотношений внутри структуры и с другими организациями, зависят от многих факторов. Определяющими здесь являются цели и задачи создания финансового органа, особенности государственного устройства, принципы государственного управления и др.

76

77

Система органов государственного финансового контроля

Органы исполнительной власти

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

Министерство

Министерство

Министерство

финансов РФ

экономического

здравоохране-

развития РФ

ния и социаль-

ного развития

РФ

Ф

Ф

Ф

К

Р

Р

Р

Р

Н

С

С

А

О

О

О

О

С

С

Ф

З

С

С

С

С

Н

Н

Н

С

И

З

Т

Д

А

Т

М

Р

Р

Ч

А

У

А

У

Щ

Е

Т

В

Д

Й

Е

Н

С

С

А

Т

Д

Т

В

З

В

О

О

О

Р

ПРЕЗИДЕНТ РФ

Контрольное управление Президента

Органы законодательной

власти

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

ЦБ РФ

СП РФ

Федеральные

Госдума РФ

Совет

службы

Федерации

РФ

Ф

Ф

Ф

Комитеты

Комитеты

Т

С

С

и комиссии

С

Ф

Ф

и комиссии

М

Р

Рис. 2. Система органов государственного финансового контроля

77

Как видно из схемы на рис. 2, важнейшими органами в этой структуре являются Министерство финансов (исполнительная власть) и Счётная палата, которая может быть отнесена к органам законодательной власти лишь косвенно. Это связано с тем, что, строго говоря, Счётная палата РФ (далее – СП РФ) лишь подотчётна Государственной Думе и формируется Советом Федерации РФ и Государственной Думой РФ (ст. 101 Конституции РФ). Согласно же Положению о статусе СП РФ, она является независимым органом ГФК. В настоящее время вопрос о статусе, функциях и задачах деятельности СП РФ широко обсуждается. Очевидно, что для внесения ясности в эту проблему необходимо сформулировать определённые поправки в правоустанавливающие документы.

В целом структурирование существующей системы органов ГФК должно быть направлено на чёткое разграничение задач и полномочий, а также координацию деятельности контролирующих органов, на создание единой информационной и методологической базы. Такой подход позволит повысить эффективность общей работы и эффективность всей системы ГФК. Иными словами, создание строгой иерархической структуры ГФК является на сегодняшний день важной проблемой, решение которой позволит определить характер взаимодействия всех органов ГФК.

Контрольные вопросы

1.Охарактеризуйте общую структурусистемы органов ГФК.

2.Какие органы исполнительной власти входят в структуру ГФК?

3.Какие органы законодательной власти входят в структуру органов ГФК?

4.В чём заключается сущность реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти?

5.Охарактеризуйте особенности классификации органов ГФК по характеру их компетенции.

6.Какие органы федерального уровня осуществляют контролирующие функции?

78

7.На какие органы регионального уровня возложены контролирующие функции?

8.Какие органы муниципального уровня осуществляют контролирующие функции?

9.Сформулируйте основные проблемы в структурировании системы органов ГФК.

10.Какова роль Банка России как контролирующего органа ГФК?

Примеры тестовых заданий

1.К органам внешнего государственного финансового контроля относятся:

a)Федеральное Собрание РФ;

b)Правительство РФ;

c)Контрольно-счётные органы муниципальных образований;

d)Министерство финансов РФ;

e)Счётная палата РФ.

2.К органам внутреннего государственного финансового контроля относятся:

a)Контрольно-счётные органы субъектов РФ;

b)Федеральное казначейство;

c)Центральный банк РФ;

d)Администрация органа местного самоуправления.

3.К органам государственного финансового контроля межотраслевой компетенции относятся:

a)Федеральная налоговая служба;

b)Департамент валютного контроля Минфина России;

c)Федеральное казначейство России;

d)Федеральная служба страхового надзора.

4.Фактическими функциями последующего контроля наделены:

a)Счётная палата РФ;

b)Контрольное управление Президента РФ;

c)Центральный банк;

d)Росфиннадзор;

79

e)Федеральная антимонопольная служба;

f)Министерство экономического развития.

5.Центральный Банк России:

a)орган банковского контроля и надзора;

b)самостоятельный хозяйствующий субъект;

c)не уплачивает налогов и сборов, при осуществлении целей, указанных в Федеральном законе «О Центральном банке РФ»;

d)не несёт ответственности по обязательствам России;

e)все ответы правильные.

80