Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль

Президента РФ) или с более широкой компетенцией (как институт представителей в федеральных округах).

Парламентский контроль осуществляется законодательными (представительными) органами Российской Федерации. Основными направлениями общегосударственного контроля, реализуемого законодательными органами, являются политический и бюджетный контроль.

Парламентский контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса: в ходе принятия бюджета (предварительный), его исполнения (текущий) и утверждения отчёта об его исполнении (последующий).

Правовой контроль – контроль за законностью деятельности государства, государственных и муниципальных органов, а также иных юридических и физических лиц. Законность деятельности – соответствие ее Конституции РФ, действующему законодательству и т.д. Правовой контроль в основном осуществляется органами судебной ветви государственной власти – Конституционным Судом, уставными судами субъектов Федерации, судами общей и специальной юрисдикции, мировыми судьями, а также прокуратурой, институтом Уполномоченного по правам человека, Европейским судом по правам человека.

Специальный контроль предусматривает осуществление контрольных функций со стороны государственных органов, не входящих в состав трех традиционных ветвей государственной власти в России. Специальный контроль можно разделить на контроль, осуществляемый контрольно-счётными органами, контроль со стороны Центрального банка РФ, а также контроль со стороны избирательных комиссий, которые не затрагивают сферу ГФК.

Специальный государственный контроль со стороны контрольно-счётных органов осуществляется только теми из них, которые созданы в форме юридических лиц. Такой контроль существует на федеральном уровне (Счётная палата РФ), но осуществляется отнюдь не во всех субъектах РФ, поскольку создание организационно независимых контрольно-счетных

51

органов, несмотря на все правовые основания, все еще не стало общепринятым правилом в регионах1.

Осуществление специального контроля со стороны ЦБ, его особый конституционно-правовой статус закреплены в Конституции РФ, а его функции – в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Контроль исполнительной власти – это контроль, осу-

ществляемый органами исполнительной ветви государственной власти. В ряде сфер (например, валютного контроля) контроль органов исполнительной власти пересекается с компетенцией органов общегосударственного. Это вызвано тем, что в силу универсальности определенных сфер общественных отношений контроль за ними осуществляют органы, относящиеся ко всем ветвям государственной власти. Именно поэтому классификация государственного контроля по сферам контролируемых отношений в недостаточной степени раскрывает причины необходимости контроля за одними и теми же отношениями со стороны различных государственных органов. Исполнительный контроль осуществляется в процессе исполнения решений и реализации органами исполнительной власти функций по государственному управлению.

Контроль исполнительной власти делится на виды:

–правительственный;

–надведомственный;

–ведомственный;

–внутриведомственный (внутренний) контроль (аудит). Правительственный контроль – контроль за деятельностью

исполнительных органов государственной власти со стороны Правительства РФ. Такой контроль является межотраслевым, так как охватывает все стороны деятельности и самого Правительства РФ, и всех без исключения органов исполнительной власти. На уровне субъектов РФ правительственный контроль реализуется высшими органами исполнительной власти соответствующих регионов.

1Двуреченских В.А. Национальный контроль. – М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2008. – С. 49.

52

Надведомственный контроль – комплексный контроль со стороны органов исполнительной власти, не являющихся высшими органами исполнительной власти, за деятельностью всех органов исполнительной власти, регулирующих те или иные сферы общественных отношений. Его важнейшая черта – обладая надведомственным характером, он затрагивает деятельность и компетенцию всех органов исполнительной власти, но в то же время осуществляется на более низком уровне, чем правительственный контроль.

Можно выделить два основных примера надведомственного контроля – бюджетный контроль, осуществляемый финансовым органом исполнительной власти, ответственным за организацию исполнения бюджета, и подведомственными ему государственными органами, а также контроль со стороны государственного органа исполнительной власти, ответственного за координацию официального статистического учета.

Финансовый контроль, осуществляемый финансовым органом исполнительной власти, ответственным за организацию исполнения бюджета, и подведомственными ему государственными органами, является одним из видов бюджетного контроля, который, в свою очередь, является видом ГФК.

Ведомственный контроль – контроль со стороны органов исполнительной власти за отдельными сферами жизни общества. В качестве примера ведомственного контроля можно привести контроль за сбором налогов, таможенный контроль, пруденциальный (банковский) надзор, а также ведомственный государственный финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями денежных средств.

Ведомственный контроль может осуществляться как одним органом исполнительной власти, так и несколькими. Все органы исполнительной ветви государственной власти осуществляют тот или иной вид ведомственного контроля как в силу требований действующего законодательства (например бюджетного), так и в силу того, что ведомственный контроль является важнейшим элементом государственного

53

управления, реализуемого органами исполнительной власти. Он также необходим для обеспечения обратной связи.

Внутренний контроль (аудит) – контроль, осуществляемый органами исполнительной власти для внутреннего управления, а также для управления подведомственными им органами и учреждениями. При этом выделяют два аспекта внутреннего контроля (аудита) – управленческий контроль и финансовый аудит.

Внутренний управленческий контроль имеет строго иерархический характер и осуществляется вышестоящими государственными органами за деятельностью нижестоящих, подведомственных органов исполнительной власти и иных публичных органов.

Внутренний финансовый аудит – деятельность специальных подразделений органов исполнительной власти по разработке и контролю за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчётности и ведения бюджетного учета, а также по подготовке и организации осуществления мер, направленных на повышение результативности, эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Виды ГФК также классифицируются по ряду других признаков: по сферам контроля; субъектам контроля; объектам контроля; по формам осуществления; уровням управления; информационной базе контроля.

По сферам контроля ГФК делится на виды:

–ГФК в бюджетной сфере;

–ГФК в налоговой сфере;

–ГФК в валютной сфере;

–ГФК в денежно-кредитной сфере;

–ГФК в страховой сфере.

По уровню организации можно выделить:

–федеральный финансовый контроль;

–финансовый контроль на уровне субъектов РФ.

По субъектам контроля контроль делится на две категории:

54

1)внутренний контроль;

2)внешний контроль.

Некоторые авторы в основу классификации внутреннего и внешнего ГФК закладывают характер связи контролирующей и контролируемой организации. Они считают, что к внутреннему контролю относится проверка, осуществляемая ведомственным органом контроля, подразделением, специально созданным в самом аппарате того или иного органа государственной власти или иной государственной организации.

Внешний государственный финансовый контроль осуществляется органами контроля, назначаемыми Президентом и Парламентом страны. Задачи внешнего контроля – обеспечение эффективности использования государственных средств и предотвращение нанесения ущерба государству. Основная роль в осуществлении внешнего контроля сегодня возложена на Счётную палату РФ.

Под внутренним контролем понимается ведомственный финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и организациями различных форм собственности, использующими государственное имущество. Его цели – эффективное использование и сохранность государственного имущества, проверка правильности ведения финансовой отчётности главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в процессе исполнения бюджета.

В то же время вопрос о содержании и сущности этих видов контроля (внешнего, внутреннего и ведомственного) не имеет единого решения. Например, в Проекте Единой концепции ГФК, подготовленном Министерством финансов РФ в середине декабря 2003 г., даются следующие определения внешнего и внутреннего контроля:

– внешний контроль – это контроль за деятельностью органов исполнительной власти, осуществляемый специально созданными государственными контрольными органами, функционально и организационно независимыми от контролируемых объектов;

55

–внутренний контроль – это контроль, осуществляемый специально созданным структурным подразделением организации, осуществляющей финансовый контроль;

–ведомственный контроль – это внутренний контроль деятельности структурных подразделений органа исполнительной власти или внешний контроль деятельности подведомственной организации, осуществляемый самостоятельным контрольно-ревизионным структурным подразделением органа исполнительной власти.

Позиция разработчиков Единой концепции ГФК, включающих в ведомственный контроль и внутренний, и внешний контроль, достаточно противоречива и вызвала критику со стороны некоторых ученых. Например, считается, что она не позволит разрешить сложную ситуацию, в которой оказался

внастоящее время ГФК, «разнести» функции и определить свою нишу для каждого органа финансового контроля, ликвидировать параллелизм и дублирование в данной сфере.

С.А. Агапцов различает контроль внутренний и внешний с точки зрения принадлежности контрольных функций. Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений1.

По мнению сторонников данного подхода, внутренний контроль не может быть в полной мере независимым, так как его субъекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству своей организации.

Внешний контроль, по мнению сторонников рассматриваемой концепции, осуществляется контрольным органом, внешним по отношению к данному органу власти, ведомству, организации и не входящим в его структуру, например, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, любого другого министерства или ведомства.

1Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. – М., 2004. – С. 11-12.

56

Следует отметить, что, в соответствии со ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля, внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом.

Теоретические наработки и позитивный опыт развития стран с федеративным государственным устройством убедительно доказывают, что в РФ необходимо создать единую систему ГФК, объединяющую внутренний и внешний контроль, с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Предполагается, что единая система ГФК в России должна функционировать на всех уровнях властной иерархии, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.

Следует отметить, что согласно ст. 165 Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительно-распо- рядительными органами муниципальных образований. Этим определена главенствующая роль Министерства финансов РФ как в структуре исполнительной власти в целом, так и в системе органов внутреннего финансового контроля.

Внутренний финансовый контроль, исходя из сущности финансов, не следует представлять единичным событием, явлением, обстоятельством; это непрерывный процесс, пронизывающий всю деятельность организации-бюджетополу- чателя.

Система внутреннего финансового контроля является эффективной в том случае, когда она гармонично встроена в инфраструктуру учреждения и является неотъемлемой его частью. Поэтому внутренний финансовый контроль в России

57

следует, скорее, не только воссоздавать, но и встраивать в общую структуру управления.

Следует подчеркнуть, что на внутренний финансовый контроль ложится основная нагрузка по проверке соблюдения законодательства и достоверности отчетности экономическими субъектами. Орган внутреннего контроля, подчиняясь руководителю организации, в которой он создан, должен быть функционально и организационно независимым – в этом залог его результативной работы.

Внастоящее время Правительство РФ активно реализует модель управления общественными финансами – бюджетирование, ориентированное на результат, что ставит организацию внутреннего контроля в число первоочередных задач, решение которых может заметно способствовать повышению эффективности государственных расходов.

Следует отметить, что контрольные органы исполнительной власти являются частью системы ГФК, но теоретически некорректно и практически ущербно замыкать ГФК только на органах исполнительной власти, то есть на внутреннем финансовом контроле. Это противоречит ряду принципов ГФК, например, принципу объективности, так как в этом случае исполнительная власть фактически контролирует сама себя.

Анализ опыта зарубежных стран показывает, что в структуре единой системы ГФК должны быть органы, исполняющие функцию внешнего контроля.

Вст. 272 Бюджетного кодекса РФ говорится о проведении внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов соответствующими контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами. Проведению внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета Счётной палатой РФ посвящена ст. 277 Бюджетного кодекса РФ.

Однако содержательная сторона внешнего контроля в Бюджетном кодексе РФ не раскрывается. Механизм взаимодействия органов внешнего контроля (аудита) в системе ГФК

сорганами внутреннего финансового контроля и между собой

58

в Бюджетном кодексе РФ не определен, что и является базой возникших противоречий между высшими органами финансового контроля.

ГФК, осуществляемый в форме внешнего контроля, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны, её территорий и реалистичность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год и плановый период, ход реализации государственных программ и проектов, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений.

Вместе с тем качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на её основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов. Поэтому в демократических государствах возникает острая общественная необходимость в услугах независимых от исполнительной власти органов ГФК, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономи- ческой информации, степень исполнения бюджетных назначений.

Исходя из сущности ГФК, контролирующие органы законодательной (представительной) власти (внешний контроль) и исполнительной власти (внутренний контроль) должны занимать в системе ГФК свою, связанную с определёнными им функциями нишу.

По уровням управления можно выделить следующие контрольные мероприятия:

–общегосударственные, когда осуществляется проверка ряда министерств и ведомств;

–отраслевые, в ходе которых проводится проверка той или иной отрасли и выборочно отдельных ее предприятий и организаций;

–региональные, когда проверяется регион и его отдельные предприятия;

59

– объектные, то есть проверяется отдельное учреждение, предприятие, банк.

По информационному обеспечению различают документальный и фактический контроль.

Документальной проверкой устанавливается правильность, законность и целесообразность хозяйственных операций. Объектом документальной проверки является информация, характеризующая хозяйственные операции. По своему содержанию, назначению и целям хозяйственные операции разнообразны и большей частью взаимосвязаны. Поэтому проверка направлена не только на познание содержания и сущности каждой хозяйственной операции в отдельности, но и её взаимосвязей с другими операциями.

Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и других методов проверки. Проверяются: наличные деньги в кассе; основные средства; материальные ценности; готовая продукция; незавершённое производство.

Фактический и документальный контроль выполняются во взаимосвязи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

Контрольные вопросы

1.Приведите примеры видов финансового контроля.

2.По каким критериям классифицируются виды финансового контроля? Приведите примеры.

3.Каковы функции президентского и парламентского контроля?

4.Перечислите виды контроля исполнительной власти.

5.Какие финансовые органы осуществляют бюджетный контроль?

6.Приведите примеры ведомственного контроля.

60