Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль

d)обеспечении прозрачности движения финансовых

потоков;

e)анализе факторов их возникновения и разработке профилактических мер по их предотвращению и недопущению.

6. К государственным органам финансового контроля специальной компетенции относятся:

a)Счётная палата РФ;

b)Федеральная таможенная служба РФ;

c)Федеральное казначейство РФ;

d)Федеральная налоговая служба;

e)Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

f)Федеральная служба по финансовому мониторингу.

31

Раздел II ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Лекция 3. Нормативно-правовая основа государственного финансового контроля в Российской Федерации

Развитие современной нормативно-правовой базы ГФК России претерпевает непрерывное совершенствование и реформирование с целью создания стандартных требований и механизмов для выполнения функций контролирующих органов на единой методологической основе. Развитие органи- зационно-методической основы обеспечения деятельности ГФК осуществляется с учетом мировой практики ГФК в развитых странах, в том числе в соответствии с положениями известной Лимской декларацией.

В1953 г. была создана международная неправительственная организация высших контрольных органов – ИНТОСАИ (INTOSAI). В её состав входят контрольные органы более 130 стран мира. В соответствии с задачами организации проводятся конгрессы, семинары, конференции, издаётся специальная литература, осуществляется обмен специалистами и т.д. Действует также Международный центр развития контроля, в рамках которого осуществляется подготовка и переподготовка специалистов-контролёров.

Воктябре 1977 г. на IX Конгрессе ИНТОСАИ в г. Лиме была принята Декларация руководящих принципов контроля (далее – Лимская декларация), основные концептуальные положения которой учитываются при формировании систем государственного контроля большинства государств мира. Следует сразу отметить, что Лимская декларация не имеет статус документа обязательного правового исполнения. В

32

этом документе обобщён опыт организации ГФК различных стран и записано, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются признаком демократического общества, одним из элементов управления общественными финансами. В декларации указывается на необходимость законодательного закрепления независимости функционирования высших органов финансового контроля. Можно утверждать, что присутствие в национальных законодательных документах, регламентирующих деятельность контролирующих организаций, норм и положений Лимской декларации, свидетельствует о достаточно высоком уровне организации финансового контроля. В Российской Федерации концептуальные подходы Лимской декларации положены в основу формирования современной системы ГФК.

В1984 г. был создан комитет по ревизионным стандартам – МОВРО .

В1989 г. в Берлине, на 31-й встрече членов правления ИНТОСАИ, были согласованы основные положения государственного ревизионного контроля и стандартов.

В1990 г. появилось Европейское региональное отделение – ЕВРОСАИ, в которое вошли национальные высшие органы финансового контроля 45 стран Европы, в том числе и Российская Федерация. В 1996 г. Счётная палата России вступила также и в Азиатскую организацию контрольных органов (АЗОСАИ).

Согласованы следующие основные принципы контроля: соответствие стандартам, беспристрастность суждений, общественная подотчётность, ответственность руководителя, доступность стандартов и их согласованность, средства внутреннего контроля, доступ к информации, контроль деятельности, улучшение техники ревизии и т.д.

Большое значение в развитии международных принципов и положений о ГФК имеет так называемая Декларация о независимости высших органов государственного аудита

33

2007 г., принятая в Мехико на XIX Конгрессе ИНТОСАИ1, закрепившая восемь ключевых принципов независимости органов государственного аудита.

Определяющими положениями государственного контроля в рамках общих стандартов являются:

− независимость ревизоров и высших ревизионных органов от органов законодательной власти, исполнительной власти и ревизуемой единицы;

− компетентность высших ревизионных органов и ревизоров;

− внимание в части объективного отношения к обнаруженным недостаткам и гарантии качества ревизионной работы.

Нормативно-законодательная база ГФК – одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов.

Основой формирующейся правовой базы ГФК является Конституция РФ. Вопросы работы с федеральными финансами регламентируются только федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны. Все основные институты финансового права, поскольку они составляют предмет совместного ведения, регулируются федеральными кодексами и законами, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов РФ. По другим неохваченным вопросам конкретной финансовой работы субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов2.

В то же время следует признать, что за последние годы правовая база отдельных сторон ГФК расширилась – приняты бюджетный, налоговый, таможенный кодексы, законодательные акты о контрольных органах и др.

Конституция РФ создала правовую базу для принятия Бюджетного кодекса РФ. В нем изложены принципы бюджет-

1 Mexico Declaration on the Supreme Audit Institution's Independence. URL:

http://www.issai.org/media(626,1033)/ISSAI_10_E.pdf

2 Конституция РФ. – Гл. 3. – Ст. 71-76. 34

ной системы РФ, которая включает не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

При всех недостатках Бюджетный кодекс РФ фактически положил начало законодательному закреплению основ ГФК в широком смысле (т.е. не касаясь отдельных структур, отдельных специфических вопросов) в современных условиях, хотя и затрагивал, естественно, лишь один из типов ГФК – бюджетный контроль. Известно, что финансовые интересы государства в их прямом понимании значительно шире чисто бюджетных.

Вопросы ГФК в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах, а также ряде других норма- тивно-правовых актов (федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и т.д.).

К числу основных нормативно-правовых актов, посвященных проблемам государственного финансового контроля, можно отнести:

1.Конституцию РФ.

2.Федеральные конституционные законы:

–О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997. № 2-ФКЗ;

–О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон РФ от

31.12.1997 г. № 3-ФКЗ.

3.Федеральные законы:

–О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ;

–О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон РФ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ;

–О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ;

35

–О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.02.1997 г.

№126-ФЗ;

–Налоговый кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ;

–Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ;

–Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ;

–О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон РФ от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ;

–Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от

30.12.2008 г. № 307-ФЗ;

–Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

имуниципальных образований: Федеральный закон РФ от

7.02.2011 г. № 6-ФЗ1.

4.Указы Президента Российской Федерации:

–Об утверждении Положения о контрольном управлении Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ

от 08.06.2004 г. № 729;

–О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314;

–Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 г.

№724;

–О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от

25.07.1996 г. № 10952.

1Вступает в силу в 1.10.2011 г.

2Президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии, Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г.» № 1095, данный пункт был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным.

36

5.Постановления Правительства Российской Федерации:

–О Министерстве финансов РФ: Постановление Прави-

тельства РФ от 30.06.2004 г. № 329;

–Вопросы Министерства финансов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 г.

№185;

–Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Постановление РФ от 30.06.2004 г. № 321;

–О Министерстве экономического развития Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 5.06.2008 г.

№437;

–Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 506;

–Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора: Постановление Правительства РФ от

30.06.2004 г. № 330;

– Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: Постановление Правитель-

ства РФ от 15.06.2004 г. № 278;

– Вопросы Федеральной службы финансово-бюджет- ного надзора: Постановление Правительства РФ от

08.04.2004 г. № 198;

–О Федеральном казначействе: Постановление Правительства РФ от 1.12.2004 г. № 703;

–О Федеральной службе государственной статистики: Постановление Правительства РФ от 2.06.2008 г. № 420;

–О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: Постановление Правительства РФ от

5.06.2008 г. № 432;

–Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 323;

–Об утверждении Положения о федеральной службе по труду и занятости: Постановление Правительства РФ от

30.06.2004 г. № 324;

37

–О Федеральной таможенной службе: Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 г. № 459;

–Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу: Постановление Правительства РФ от 7.04.2004 г.

№186;

–Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу: Постановление Правительст-

ва РФ от 23.06.2004 г. № 307;

– Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам: Постановление Правительства РФ

от 30.06.2004 г. № 317;

– Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам: Постановление Правительства РФ от 09.04.2004 г. № 206.

Конституция РФ установила норму, обязывающую создание независимого от Правительства РФ органа ГФК – Счётной палаты Российской Федерации. Федеральным законом «О Счётной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 г. указанный орган был создан.

Важнейшим инструментом государственного управления в стране является президентский контроль за соблюдением законности в сфере бюджетной и налоговой деятельности, а также за общим состоянием финансов. Одной из функций Президента РФ в части финансового контроля является также распределение задач, функций и ответственности между различными финансовыми и контрольными органами государства.

Регулирование финансовой системы государства осуществляется Президентом РФ на основе издания указов по финансовым и бюджетным вопросам, налогам, таможенной деятельности и другим экономическим аспектам, а также в форме законов, которые подписывает Президент РФ. Специализированной структурой в Администрации Президента РФ, занимающейся финансовым контролем, является Главное контрольное управление Президента РФ.

Примером исполнения этой функции является Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению

38

государственного финансового контроля в Российской Федерации». В данном Указе установлено, что в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации, ГФК включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Система нормативно-правовых актов ГФК должна содержать несколько уровней:

1-й уровень – Федеральные законы, положения, указы, постановления в сфере ГФК, согласованные исходя из принятой в стране единой концепции системы ГФК;

2-й уровень – региональные нормативно-правовые акты; решения органов местного самоуправления;

3-й уровень – стандарты ГФК, этический кодекс и методические указания, рекомендации по их практическому применению в конкретных отраслях или видах организаций; 4-й уровень – внутренние документы, регламенты орга-

нов ГФК.

Однако системное регулирование в области финансового контроля до сих пор отсутствует, это относится, в том числе, и к состоянию его нормативно-правовой базы. Как на уровне Федерации, так и во многих ее субъектах образованы и функционируют лишь отдельные элементы системы ГФК, но их деятельность не объединена общими принципами, что приводит вместо взаимного дополнения к перекрещиванию их компетенции и, наоборот, к образованию «белых пятен». Это затрудняет, а порой и блокирует координацию деятельности контрольных органов, снижает эффективность финансового контроля в целом.

39

Современное состояние правовой базы ГФК характеризуется отрывочностью, отсутствием целостного федерального законодательства, до настоящего времени отсутствует закон «О государственном финансовом контроле». Предложены два варианта Концепции государственного финансового контроля – разработанный Минфином РФ и Счётной палатой РФ. В Концепциях имеются противоречивые позиции, преодоление которых требует времени.

Сегодня четко проявляется зависимость ГФК от качества соответствующего правового обеспечения. Следствием правовой неурегулированности системы ГФК выступают дублирование функций, отсутствие единой методологии, категориальной четкости. До настоящего времени в нормативных актах не закреплена сама категория «государственный финансовый контроль». В ряде работ отмечается, что в настоящее время в России действуют отдельные, не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы ГФК. Большинство из них обозначает задачи и функции отдельных органов ГФК, либо подразделений отдельных структур исполнительной власти, либо конкретных контрольных мероприятий.

Таким образом, нормативно-правовая база деятельности контролирующих органов России нуждается в дальнейшем совершенствовании для всех уровней власти с учетом международного положительного опыта, адаптированного к условиям современной России.

Контрольные вопросы

1.Каково значение Лимской декларации?

2.Определите роль ИНТОСАИ в формировании правовой базы ГФК.

3.Какие документы являются основой законодательной базы ГФК?

4.Какие нормативно-правовые акты существуют в Российской Федерации в настоящее время?

40