4. Ограниченные вещные права. Право оперативного управления учреждения здравоохранения

Наряду с правом собственности к категории вещных прав относятся иные вещные ограниченные вещные права. Е.А. Суханов (2006) отмечает, что под ограниченным вещным правом следует понимать зарегистрированное в установленном законом порядке абсолютное гражданское право в том или ином ограниченном, точно определенном законом отношении использовать чужое, как правило, недвижимое имущество в своих интересах без посредства его собственника (в том числе и помимо его воли).

Согласно п. 1 ст. 216 ГК вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются:

- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК);

- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК);

- сервитуты (ст.ст. 274, 277 ГК);

- право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294 ГК) и право оперативного управления имуществом (ст. 296 ГК).

Е.А. Суханов (2006) подчеркивает, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления выражают специфику российского гражданского права и не имеют аналогов в развитых правопорядках.

Наибольший теоретический и практический интерес для сферы здравоохранения представляет право оперативного управления учреждения, которым, в частности, обладают лечебно-профилактические учреждения.

В настоящее время приняты Федеральный закон от  3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) и Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (далее – Федеральный закон № 175-ФЗ), в соответствии с которым ст. 296 ГК изложена в следующей редакции:

«Статья 296. Право оперативного управления

1. Казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным пред-приятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению».

Согласно Федеральному закону № 175-ФЗ п. 1 ст. 298 ГК изложен в следующей редакции:

«1. Частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом».

Из приведенных норм видно, что составляющие право оперативного управ-ления правомочия имеют целевой характер, определяемый в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества

Объектом права оперативного управления является имущественный комплекс – это имущество, закрепленное за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению указанное выше имущество, а также вправе распорядиться им по своему усмотрению.

В новой редакции п. 1 ст. 298 ГК лишение права отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, касается частного и бюджетного учреждения. Если говорить от автономном учреждении, то оно без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона № 174-ФЗ для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение (п. 4 ст. 3 Федерального закона № 174-ФЗ).

Недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке (п. 5 ст. 3 Федерального закона № 174-ФЗ).

Особого внимания в аспекте реализации учреждением правомочия распоряжения имуществом заслуживает п. 2 ст. 298 ГК, где указано: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

Е.А. Суханов (2006) отмечает, что появление данного правила закона для учреждений-несобственников было вызвано недостатками финансирования их необходимых потребностей публичными собственниками. Это положение обусловило необходимость более широкого участия таких некоммерческих организаций в имущественном обороте в роли, весьма близкой к роли унитарных предприятий. Автор подчеркивает, что, публично-правовые образования прямо содействовали своим бюджетным учреждениям в постоянном выходе за рамки деятельности, соответствующей целям их создания (например, к оказанию разного рода платных услуг).

В этой связи заслуживает рассмотрения вопрос о реальной возможности самостоятельного распоряжения бюджетным учреждением полученными доходами. В п. 2. ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК) указано: «Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, в целях настоящего Кодекса признаются бюджетными учреждениями». Согласно п. 3 ст. 161 БК в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Важно отметить, что в соответствии с п. 4 ст. 254 БК средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами.

Обращая внимание на то, что средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства, Е.А. Суханов (2006) замечает, что это исключило предусмотренный ГК раздельный учет таких средств, а главное – дало возможность обязывать государственные и муниципальные учреждения платить по своим долгам, например перед энергоснабжающими организациями, даже при отсутствии или недостатке предусмотренного для этих целей бюджетного финансирования, не привлекая при этом к субсидиарной ответственности своего учредителя – публичного собственника. По мнению автора, вытекающая из правила п. 2 ст. 120 ГК субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения по любым, в том числе и «внебюджетным» обязательствам последнего парализуется нормами БК.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.