Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Кроме того, 20 мая 1999 года247 Грузия ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав и основных свобод человека. Грузия также ратифицировала Конвенцию о правах детей и Факультативный протокол о продаже детей, детской проституции и детской порнографии (2 июня 1994 года), а также Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин248 (26 октября 1994 года).

В феврале 2000 года проблема торговли людьми была впервые официально упомянута в грузинских нормативных документах. В то время президент Эдуард Шеварднадзе издал Указ № 64 «План борьбы против насилия в отношении женщин (на 2000–2004 гг.)», один из пунктов которого касался торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации.

До этого момента лишь Статья 172 Уголовного кодекса о торговле несовершеннолетними касалась торговли людьми. Однако эта Статья предназначалась для предупреждения и борьбы с таким явлением, как незаконное усыновление детей из Грузии. В то время (вторая половина 90-х годов) эта проблема казалась все более угрожающей для грузинского общества. Статья определяла понятие торговли несовершеннолетними как покупку или продажу несовершеннолетнего и не охватывала торговлю детьми в контексте различных принудительных работ.

Уголовный кодекс и Указ Президента № 15 от 17 января 2003 года «Об утверждении Плана действий для борьбы с торговлей людьми на 2003-2005 гг.»249, содержащий основные положения плана действий по предотвращению торговли людьми, больше всего соответствуют решению данной проблемы.

Уголовный кодекс был пересмотрен и изменен в июне 2003 года250, в соответствии с Указом Президента № 240 от 17 мая 2002 года «Об усилении мер по защите прав человека в Грузии». Данный Указ предусматривал разработку правительственной стратегии, направленной на борьбу с торговлей людьми, а также предписывал Министерству юстиции разработать поправки к Уголовному кодексу. Затем, осенью 2002 года, был представлен первый проект Закона «О поправках к Уголовному кодексу Грузии», который содержал новую общую статью о торговле людьми и изменения к Статье 172 о торговле несовершеннолетними с целью незаконного усыновления. Более того, Статья 143-1 Уголовного кодекса запрещает торговлю людьми. Обе статьи предусматривают базовое наказание в размере 5-12 лет лишения свободы за торговлю людьми с целью сексуальной, трудовой и других форм

эксплуатации; максимальное наказание (с отягчающими обстоятельствами) - 20 лет лишения свободы.251

Статья 143-2 Уголовного кодекса запрещает торговлю несовершеннолетними. Она предусматривает меры наказания в размере от 8 до 15 лет лишения

247Грузия вступила в Совет Европы 27 апреля 1999 года

248Начиная с 1997 года, были приняты несколько указов о защите прав человека, а именно защите прав женщин. В этой связи необходимо упомянуть Указ Президента №308 от 18 июня 1998 года «Об утверждении Плана действий для улучшения условий жизни женщин в Грузии на 1998-2000 гг.»

249План действий по борьбе с торговлей людьми (2003-2005 гг.): http://gains.iatp.org.ge/antitraf/planofaction.htm

250См. Статья 1431, Торговля людьми; Статья 1432. Торговля несовершеннолетними

251Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми

По данным отчета о ситуации с торговлей людьми (2004 г.), окружные прокуроры расследуют два дела о торговле женщинами в Турцию для сексуальной эксплуатации. Двое обвиняемых содержатся под стражей до суда

131

свободы. В случае смерти жертвы торговли людьми предусмотрена максимальная мера наказания в размере от 15 до 20 лет лишения свободы или пожизненное заключение.

Соответствующие правительственные структуры, местные НПО и международные организации имели возможность прокомментировать проект закона. Большинство комментариев касалось определения понятия торговли людьми, которое не полностью соответствовало Протоколу ООН о торговле людьми. Некоторые рекомендации были включены в проект закона, который в январе 2003 года был направлен на рассмотрение в Государственную Канцелярию. Президент подписал его 2 апреля 2003 года. На пленарной сессии 6 июня 2003 года Парламент единогласно проголосовал за введение в

силу поправок и изменений к Уголовному кодексу, а Министерство внутренних дел в сотрудничестве с неправительственными организациями в течение трех месяцев после принятия в июне 2004 года поправок к Уголовному кодексу252 работали над новым законом о борьбе против торговли людьми.

На основании новой редакции Уголовного кодекса Генеральная прокуратура возбудила три уголовных дела по факту торговли несовершеннолетними.253

Недавно был разработан проект Плана действий против нелегальной трудовой миграции и торговли людьми на 2005-2007 гг. Офис ОБСЕ в Тбилиси организовал семинар 11-12 ноября 2004 года, для обсуждения и утверждения нового плана действий. План предусматривает участие соответствующих министерств, правительственных ведомств, а также неправительственных организаций.

Национальный план действий на 2005-2007 гг. включает 7 основных пунктов в следующих областях:

•Регулирование вопросов, связанных с трудовой миграцией с целью искоренения условий, благоприятствующих торговле людьми;

•Совершенствование существующей законодательной базы в области борьбы с торговлей людьми;

•Повышение информированности общества по вопросам нелегальной трудовой миграции и торговли людьми;

•Мониторинг и оценка масштабов проблемы нелегальной трудовой миграции и торговли людьми;

•Защита и реабилитация жертв торговли людьми;

•Создание и укрепление институциональных механизмов по противодействию нелегальной трудовой миграции и торговле людьми;

•Мониторинг ситуации в области борьбы с торговлей людьми и нелегальной миграцией. 254

252Закон Грузии о внесении дополнений и изменений в Уголовный кодекс Грузии, 6.06.2003 г.

253«Осторожно – трефикинг!» Свободная Грузия № 44, 17.03 2004

132

б. Институциональная база

Министерство внутренних дел занимается вопросами, касающимися борьбы с торговлей людьми.255

В 2000 году Указом Президента № 64 функции контроля и наблюдения за выполнением государственной стратегии по противодействию торговле людьми были переданы Совету Национальной Безопасности, который взял на себя активную роль инициатора деятельности, направленной против торговли людьми во второй половине 2002 года.

До момента принятия Национального плана действий в январе 2003 года лишь несколько государственных структур занимались вопросами торговли людьми: Государственный департамент туризма и курортов Грузии и Государственная антимонопольная служба Грузии.

В Плане действий указано 15 государственных структур в качестве партнеровисполнителей: Совет Национальной Безопасности, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство образования, Министерство труда, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Министерство культуры, Парламент Республики Грузия, Государственный департамент туризма и курортов, Государственная антимонопольная служба, Аппарат Народного защитника, Генеральная прокуратура, Департамент охраны государственной границы, Национальное Центральное бюро «Интерпола» в Грузии, Совет юстиции, НПО и Федерация журналистов.256 Однако зачастую нет полной ясности по поводу того, какой орган или агентство должно возглавить ту или иную деятельность, а также каким образом распределяются и разграничиваются их обязанности.

Далее, 29 января 2003 года Министерство внутренних дел объявило о создании специального Подразделения по борьбе с торговлей людьми257, задачей которого является выявление, регистрация, борьба с и предотвращение торговли людьми; выявление лиц, которые намереваются или уже совершили преступление в сфере торговли людьми; сбор данных по уголовным делам по факту торговли людьми. Планируется, что подразделение будет тесно сотрудничать с другими отделами и подразделениями правоохранительных органов Грузии; например, все региональные отделения полиции должны назначить сотрудника полиции, который будет готовить ежеквартальные доклады в центральное управление Тбилиси обо всех случаях и вопросах в сфере противодействия торговле людьми.258 Надзор над

254В соответствии с проектом предложения, полученного в ходе работы Экспертной миссии МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года

255Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года

256Там же.

257Подразделение, вместе с коллегами из Генеральной прокуратуры установили две телефонные «горячие линии» для жертв торговли людьми. Однако эти линии перестали функционировать из-за отсутствия финансирования (Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми)

258Это оказалось проблематичным, поскольку работники правоохранительных органов не имеют информации и представления о комплексном характере феномена торговли людьми. Кроме того, подразделение по борьбе с торговлей людьми в составе МВД больше занималось вопросами незаконного усыновления детей, чем торговлей людьми. У подразделения не хватает ресурсов на адекватное функционирование (Государственный Департамент США, июнь 2004 г. – доклад о торговле людьми)

133

деятельностью подразделения осуществляет Департамент по правам человека Генеральной прокуратуры Грузии (который подчиняется только Парламенту Грузии). Подразделение по борьбе с торговлей людьми обязано информировать о всех выявленных случаях торговли людьми Генеральную прокуратуру, которая возбуждает преследование по факту торговли людьми.

Чтобы усовершенствовать механизмы межведомственного сотрудничества, в мае 2003 года Совет Национальной Безопасности объявил о создании Межведомственной рабочей группы. Рабочая группа состоит из заместителей министров иностранных дел, юстиции, образования, культуры, здравоохранения, труда и социального обеспечения, а также заместителя Генерального прокурора, заместителя начальника Государственной пограничной охраны и руководителя подразделения МВД по борьбе с торговлей людьми. Председателем Рабочей группы назначен заместитель Секретаря Совета Национальной Безопасности.

Вфеврале 2003 года в рамках Министерства культуры была создана междисциплинарная комиссия, в задачу которой входит осуществление мониторинга выездов за границу культурных групп путем наблюдения за добросовестными и недобросовестными путешественниками. Комиссия состоит из руководителя подразделения МВД по борьбе с торговлей людьми и представителей нескольких известных культурных групп. Комиссию возглавляет заместитель министра культуры.

В2004 году Совет Национальной Безопасности Грузии объявил о создании нового Координационного совета по борьбе с торговлей людьми (рабочая группа высокого уровня). Начиная с февраля 2004 года Координационный совет по борьбе с торговлей людьми регулярно, раз в две недели проводит заседания с участием представителей правительственных структур – Генеральной прокуратуры, Департамента охраны государственной границы при МВД Грузии, Министерства иностранных дел и представителей

неправительственных организаций – Общества гармоничного развития человека и др., а также с участием ОБСЕ.259

Неправительственные организации также осуществляют активную деятельность в сфере противодействия торговле людьми еще с 1998 года, однако их влияние ограничено из-за краткосрочности проектов, отсутствия внутренней координации, невысокого уровня доверия к государственным структурам, и зависимости от внешней финансовой поддержки. Однако НПО активно работают по данной проблематике в течение гораздо более длительного времени, чем представители правительственных структур, и поэтому участие НПО в работе Координационного совета по борьбе с торговлей людьми способствует обмену опытом и методами работы по проблемам торговли людьми.260

Международное сотрудничество играет важную роль в деле обеспечения эффективной борьбы против торговли людьми. Благодаря сотрудничеству между соответствующими ведомствами Грузии и Турции, грузинские пограничники сумели выявить криминальную группу, занимавшуюся торговлей

259Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года

260http://usinfo.state.gov./russki/topics/traf/2004-06-21h-tip2004.htm

134

молодыми девушками из Узбекистана через Грузию в Турцию, Объединенные Арабские Эмираты и США.

ВОтделе по защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии создана «горячая линия» для жертв торговли людьми и свидетелей. Горячая линия функционирует в центральном офисе Генеральной прокуратуры в столице, а также в регионах Грузии. Благодаря функционированию линии были выявлены дополнительные факты торговли людьми.

Всентябре 2003 года Совет национальной безопасности Грузии, Отдел по защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии, а также неправительственные организации провели семинар по вопросам анализа информации, полученной посредством вышеуказанных горячих линий. Участникам семинара (в основном, сотрудникам районных прокуратур и

отделений полиции) была предоставлена информация о положениях законодательства, касающихся торговли людьми.261

4.2.7. Возврат

Рост числа нелегальных мигрантов из региона СНГ и через регион СНГ требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим – приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе – и преодолением изначальных причин эмиграции. В Грузии подобная система в полной мере еще не разработана.

a. Правовая база

Закон Грузии «О беженцах» и «Положение о предоставлении статуса беженца» (1998 г.) не содержат положений о возврате лиц, обратившихся за получением убежища и получивших окончательный отказ. Правовых норм, которые содержали бы положения и механизмы по добровольному или принудительному возвращению этих лиц в грузинском законодательстве не существует.

Национальное законодательство регулирует лишь вопросы выдворения лиц с территории Грузии. В частности:

261 «Осторожно – трефикинг!» Свободная Грузия № 44, 17.03 2004

135

Закон о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993 г.)

Положения данного закона касаются только граждан иностранных государств или лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Грузии. Решение о выдворении принимается Президентом Грузии и может быть обжаловано в суде (Ст.29). В Ст. 31 указывается, что лицо без гражданства, постоянно проживающее в Грузии, не может быть выдворено. В таких случаях следует применять другие меры ответственности, предусмотренные грузинским законодательством.

Закон об иммиграции (27 июля 1997 года)

Закон касается лишь иностранцев с постоянным местожительством в Грузии. Согласно Статьи 2 («Основания для выдворения иммигранта из Грузии»), решение о выдворении принимается министром юстиции на основании представления со стороны Министерства внутренних дел, Министерства здравоохранения, Министерства иностранных дел, Министерства по делам беженцев и расселению, а также других соответствующих ведомств, Министерства государственной безопасности или Генеральной прокуратуры. Иммигрант обязан покинуть территорию Грузии в течение 30 дней после получения уведомления о принятии соответствующего решения, и имеет право обжаловать такое решение в течение 10 дней. В случае обжалования решения в суде 30-дневный срок будет приостановлен и его отсчет будет возобновлен с момента вступления в силу решения суда.

В Статье 8 указано, что иммигрант, отказывающийся добровольно покинуть территорию страны, подлежит выдворению из Грузии.

Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в этой сфере, является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну их гражданства.

Что касается возвращения нелегальных мигрантов или лиц, которым отказано в предоставлении убежища, то вследствие дефицита финансовых средств соответствующих программ не имеется, и многие из указанной категории лиц оказываются «застрявшими» в стране и не имеют возможности вернуться в свои страны.

б. Институциональная база

Министерство иностранных дел и Министерство юстиции занимаются вопросами депортации иностранных граждан. Министерство юстиции принимает решение о выдворении на основе информации, предоставленной Министерством иностранных дел, Национальной Службой Безопасности, Министерством здравоохранения, Министерством по делам беженцев и расселению, Министерством внутренних дел, а также соответствующими ведомствами Министерства государственной безопасности или Генеральной прокуратуры.

136

4.2.8. Реадмиссия

В Европе начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть соглашений о реадмиссии. Как свидетельствует опыт новых стран–членов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран.

Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.

На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции». 262

Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.

a. Правовая база

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией и странами-членами ЕС и Грузией, вступило в силу 1 июля 1999 года. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается: …«осуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории странычлена ЕС»263... Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами своей страны, но не решает вопрос о гражданах третьих стран. Точно такие же обязательства установлены по отношению к странам – членам ЕС касательно их граждан, нелегально находящихся на территории Грузии. Далее, Грузия согласилась в рамках СПС

262Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года

263http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_georgia.pdf

137

заключить двусторонние соглашения со странами-членами ЕС для регулирования «конкретных обязательств по реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые прибыли на территории странычлена из Грузии, или которые прибыли на территорию Грузии из странычлена».

Договор о реадмиссии уже подписан с Италией, Болгарией, Украиной и Швейцарией. Переговоры ведутся со странами Бенилюкса, Чешской Республикой и Германией. Соглашения с Румынией, Словенией и Литвой находятся на стадии пересмотра.

Для предупреждения реэмиграции Грузия уделяет особое внимание реализации программ по реинтеграции лиц, вернувшихся на родину. МОМ осуществляет проект для поддержки добровольного возвращения граждан Грузии, незаконно проживающих в Чешской Республике; аналогичный проект разрабатывается между Грузией и Швейцарией. 264

б. Институциональная база

Ведение переговоров относительно подписания соглашений о реадмиссии является сферой компетенции Министерства юстиции, Министерства внутренних дел и Министерства иностранных дел.

264 Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года

138

5. КАЗАХСТАН

5.1. Общая информация265

Столица:	Астана
Площадь:	Общая: 2 71 7300 кв. км (вода: 47500 кв. км, суша:
	2669800 кв. км)
Население:	15 143 704 человек (приблизительные данные на июль
	2004 года)
Языки:	Казахский (государственный язык) 64,4%, русский
	(официальный, используется в повседневном
	общении, определен как "язык межэтнического
	общения") 95%
Президент:	Президент Нурсултан Назарбаев (Председатель
	Верховного Совета с 22 февраля 1990 года, избран
	Президентом 1 декабря 1991)
Глава	Премьер Министр Даниял Ахметов (с 13 июня 2003)
Правительства:
Форма правления:	Республика;
Этнические группы:	Казахи 53,4%, русские 30%, украинцы 3,7%, узбеки
	2,5%, немцы 2,4%, уйгуры 1,4%, другие 6,6% (перепись
	1999 года)
Основные религии:	Мусульмане 47%, православные 44%, протестанты
	2%, другие 7%
Валюта:	Тенге (KZT)
ВВП (на душу	Паритет покупательной силы – 7 000 долларов США
населения)	(приблизительные данные на 2003 год.)

265 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kz.html

139

В 1936 году Казахстан стал Советской Республикой. Во время сельскохозяйственных программ по освоению целинных земель в 50-х и 60-х годах, советских граждан призвали оказать помощь в освоении северных пастбищ Казахстана. Этот приток иммигрантов (главным образом русских, но также и некоторых других депортированных народностей) изменил этнический состав населения республики и позволил лицам неказахской национальности превзойти по численности коренное население. Получение независимости в 1991 году заставило многих из этих недавно прибывших мигрантов вновь эмигрировать. Текущие проблемы включают в себя: развитие связующего народ национального самосознания; расширение освоения обширных энергоресурсов страны и их экспорт на мировые рынки; достижение устойчивого экономического роста вне секторов по добыче нефти, газа, и горной промышленности; укрепление отношений с соседними государствами и другими иностранными державами.

В соответствии с Конституцией Казахстана, рычаги власти находятся у президента страны. Президент Нурсултан Назарбаев был в первый раз избран в 1991 году, и срок его полномочий был продлен до 2000 года в результате общенационального референдума, проведенного 30 апреля 1995 года. В 1999 году, за год до намеченных выборов, он был избран всенародным голосованием на 7-летний срок. В соответствии с Конституцией, государственная власть сконцентрирована в руках Президента, в ущерб полномочиям Парламента и дает возможность оказывать влияние на законодательную и судебную власть, равно как и на региональные и местные органы власти. Изменения или поправки к Конституции возможны лишь с согласия Президента. Конституция позволяет Президенту сохранять определенные прерогативы в политике и место в Совете Безопасности даже после того, как он покинет свой пост266. В сентябре 2003 года, впервые за всю историю страны Президент назначил гражданское лицо на пост Министра внутренних дел. Гражданские власти осуществляют эффективный контроль над силами безопасности.267 Парламентские выборы были проведены в 2004 году.

Экономика

Казахстан, вторая крупнейшая по территории после России бывшая советская республика, обладает огромными запасами ископаемых видов топлива, равно как и обильными запасами других минералов и металлов. Страна также является крупным производителем сельскохозяйственной продукции, в частности продукции животноводства и зерна. Промышленный сектор Казахстана опирается на добычу и переработку этих природных ресурсов, а также на развивающийся сектор машиностроения, специализирующийся на производстве строительного оборудования, тракторов, сельскохозяйственной техники, а также на некоторых видах оборонной продукции. Распад СССР в декабре 1991 года и падение спроса на традиционную продукцию тяжелой промышленности Казахстана привели к непродолжительному сокращению экономики, причем самый резкий годовой спад был зафиксирован в 1994 году. В период с 1995 по 1997 год темпы правительственной программы

266 http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27845.htm - 2004-06-30; и Справочник ЦРУ «Страны мира» - Казахстан

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kz.html - 2004-06-30

267 http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27845.htm - 2004-06-30

140