Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

свои дома и обладают теми же правами, что и внутренне перемещенные лица на территории Азербайджана.

Граждане Азербайджана не могут быть гражданами другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами и Национальным Собранием Азербайджана (Милли-Меджлисом). В случае двойного гражданства, власти Азербайджана не признают гражданства другой страны. Например, если лицо, будучи гражданином другого государства, приобретает вследствие брака гражданство Азербайджана, власти Азербайджана не признают иностранного гражданства данного лица. Однако, если граждане Азербайджана получают новое гражданство за границей, они не теряют своего азербайджанского гражданства. 118

В октябре 1999 года был принят Закон «О трудовой миграции», который определяет правовые, экономические и социальные основы процессов трудовой миграции и регулирует отношения, возникающие в области трудовой миграции.

Другими законодательными актами, регулирующими вопросы миграции в Азербайджане, являются: Закон об удостоверениях личности граждан Азербайджана (14 июня 1994 года), Закон о регистрации по месту жительства или пребывания (4 апреля 1996 года).

Что касается трудовых соглашений, 15 апреля 1994 года в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) было заключено Соглашение в области трудовой миграции и социальной защиты трудовых мигрантов.

Азербайджан присоединился в Конвенции ООН по защите прав всех трудовых мигрантов и членов их семей 11 января 1999 года.

б. Институциональная база

Вопросами миграции занимается ряд правительственных структур, в том числе:

•Министерство труда и социальной защиты населения;

•Министерство внутренних дел;

•Министерство иностранных дел;

•Государственная пограничная служба;

•Министерство национальной безопасности;

•Государственный Комитет по делам беженцев и внутренне-перемещенных лиц.

ВМинистерстве труда имеется Отдел по вопросам миграции. Министерство труда и социальной защиты населения осуществляет регулирование трудовой

миграции путем выдачи разрешений на трудоустройство иностранным

118 «Обоснованная миграция – Азербайджан» МОМ, сентябрь 2004 г.

61

гражданам, а также лицензирования посреднической деятельности в области трудоустройства граждан за границей.

Министерство труда и социальной защиты населения отвечает также за изыскание и обеспечение каналов легальной трудовой миграции, в основном, через заключение трудовых соглашений с указанием квот на те или иные специальности. Большинство азербайджанских трудовых мигрантов работают в Российской Федерации.119 Министерство труда и социальной защиты населения сотрудничает с Департаментом по правам человека,

демократизации и гуманитарным вопросам при Министерстве иностранных дел.120

Управление паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел предоставляет удостоверения личности лицам, проживающим в Азербайджане. Существует два вида документов, внутреннее удостоверение личности (пластиковая карточка с указанием личных данных, в том числе группы крови) и международный паспорт. Управление паспортов и регистрации имеет более 70-ти районных отделений (выдающих удостоверения личности гражданам Азербайджана), оборудованных в соответствии с европейскими стандартами; паспорта печатаются в Канаде и выдаются в шести отделениях Управления паспортов и регистрации в Азербайджане.

Паспорта выдаются гражданам Азербайджана по достижении ими возраста 18 лет. Паспорта могут быть общегражданскими (выдаются местным отделением Управления паспортов и регистрации, служебными или дипломатическими (паспорта обоих видов выдаются Министерством иностранных дел) и утверждаются121 Милли Меджлисом.

Иностранным гражданам, намеревающимся находиться в Азербайджане более 30 дней, выдается специальный паспорт с обязательством регистрации («Регистрационной удостоверение иностранца»). Специальный паспорт выдается также лицам без гражданства, получающим «Удостоверение личности апатрида». В Азербайджане зарегистрировано 6000-7000 иностранцев и лиц без гражданства; 4218 из них получили гражданство. В 2003 году 59 иностранцев получили азербайджанское гражданство, а 596 прошений о предоставлении гражданства было отклонено. В 2003 году на постоянное жительство в Азербайджане зарегистрировалось более 1000 лиц без гражданства.122

Согласно Закону о регистрации по месту жительства и пребывания (4 апреля 1996 года), все иностранцы, прибывающие на территорию Азербайджана, обязаны пройти регистрацию в местных отделениях Управления паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел Азербайджана:

119Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года

120Там же.

121Согласно закону о въезде и выезде и о паспортах от 14 июня 1994 г.

122Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года

62

•Лица, въезжающие в Азербайджан сроком менее 30 дней должны заполнить формуляр заявления (получаемый на пограничных контрольнопропускных пунктах) и сдать его местным органам Министерства внутренних дел в течение 24 часов, если такое обслуживание не предоставляется гостиницей.

•Лица, остающиеся в Азербайджане более 30 дней или постоянно проживающие в стране, обязаны пройти регистрацию в ближайшем офисе Управления паспортов и регистрации в течение 3-х дней после прибытия.

Однако регистрация населения Азербайджана в специальных базах данных представляет собой существенную проблему для администрации в связи с переходом от кириллицы к латинскому алфавиту (официально в 1993 году и фактически в 2001 году), что вызвало путаницу в правилах написания имен собственных, поскольку написание большинства имен производится в разных базах данных по-разному.

Местные отделения Управления паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел также выдают проездные документы лицам без гражданства, которым одинаково необходима въездная и выездная виза Азербайджана. Кроме того, эти местные отделения выдают удостоверения личности беженцам, временно находящимся на территории Азербайджана.

2.2.2. Визовая политика

Всем иностранцам, прибывающим в Азербайджан, за исключением граждан стран СНГ (кроме граждан Туркменистана, которым требуется виза) а также граждан иностранных государств, на которых распространяется режим безвизового проезда, требуется виза.123

В частности, безвизовый режим распространяется на следующие страны:

Иран	Дипломатические, служебные	21 день
	Водители грузового автотранспорта,
	владельцы общегражданских
	паспортов	15 дней
Турция	Дипломатические и служебные	3	месяца
Пакистан	Дипломатические и служебные	1	месяц
Туркменистан	Дипломатические и служебные	1	месяц
Китайская Народная	Дипломатические и служебные
Республика	и общегражданские паспорта
	Китайской Народной Республики
	с отметкой «служебный»	1	месяц

Страны СНГ (за исключением

123 http://azerbaijan.embassyhomepage.com/azerbaijani_embassy_london_visa_information.htm

63

Туркменистана)	По всем видам паспортов
Венгрия	Дипломатические и служебные	90 дней
Куба	Дипломатические и служебные
	при наличии приглашения	90 дней
Лаос	Дипломатические и служебные
	при наличии приглашения	90 дней
Монголия	Дипломатические и служебные
	при наличии приглашения	90 дней
Словакия	Дипломатические и служебные
	при наличии приглашения	90 дней
Румыния	Дипломатические и служебные
	при наличии приглашения	90 дней

a. Правовая база

Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства определяется Конституцией, Законом о правовом статусе иностранцев (от 1996 г.) и Законом о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.), Регламентом о применении Закона о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.) а также рядом других законодательных актов, принятых в связи с вышеуказанными законами и международными договорами.124

Различные типы виз включают в себя транзитные визы125, одноразовые визы на срок от 3 дней до 3 месяцев и многоразовые въездные-выездные визы, действительные на срок до 1 года. Иностранным гражданам, имеющим личный паспорт, может быть выдана виза на возврат, если они подадут соответствующее заявление, в случае если они покидают Азербайджанскую Республику, чтобы вернуться на период до одного месяца в течение следующих шести месяцев. Иностранные граждане, прибывающие в Азербайджан самолетом без действующей въездной визы, могут получить краткосрочную визу в Международном Аэропорту Баку «Гейдар Алиев».126

Иностранные граждане, прибывающие в Азербайджан самолетом из стран, где отсутствуют заграничные представительства Азербайджанской Республики, могут получить краткосрочную визу в Международном аэропорту «Гейдар Алиев», при наличии приглашения, заверенного в Министерстве Иностранных Дел Азербайджанской Республики. Виза выдается Консульскими отделами посольств и визовым сектором Консульского Управления МИДа, функционирующим в аэропорту.

Граждане Азербайджана и Ирана, а также лица, проживающие в этих странах в приграничных зонах (в пределах около 45 км от границы) могут пересекать

124Закон о правовом статусе иностранцев, Ст. 3, http://www.legislationline.org/view.php?document=56045

125Если отсутствует какая-либо отметка или штамп о безостановочном проезде, владелец визы имеет право находиться в Республике Азербайджан не более 5 дней

126http://www.mfa.gov.az/eng/consular/visa.shtml

64

границу127 в соответствии с упрощенной процедурой, имея при себе действительные заграничные паспорта (без визы).128 Граждане Турции, Ирана, Китая, Венгрии и других стран при пересечении государственной границы при наличии дипломатических и служебных паспортов не нуждаются в получении виз на основании двухсторонних соглашений.

В октябре 1992 года 12 государств – членов СНГ подписали «Соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории государств – членов СНГ» (Бишкекское Соглашение)129. Однако в течение прошедшего времени Туркменистан, Узбекистан и Россия вышли из данного договора. В целом можно отметить, что хотя начиная с 1992 года в регионе СНГ заключен целый ряд двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые режимы, тем не менее полностью унифицированный подход к этим вопросам в СНГ отсутствует.

б. Институциональная база

Консульское Управление Министерства иностранных дел Азербайджанской Республики, а также его подразделения за рубежом рассматривают заявления в установленном порядке согласно Закону Азербайджанской Республики «о выезде и въезде в страну и о паспортах» от 1994 года.

Для более эффективной борьбы с нелегальной миграцией была создана новая Национальная Автоматизированная Паспортная Система (НАПС), при помощи которой осуществляется контроль за въездом и выездом иностранцев. Это единственная в своем роде система в СНГ, и она была создана специально для Азербайджана. База данных указанной системы используется Министерством национальной безопасности, Государственной пограничной службой и Министерством иностранных дел, Министерством внутренних дел, Министерством обороны, Министерством юстиции.

Новая визовая система содержит перечень лиц, чье присутствие на территории Азербайджана нежелательно, в основном, из-за соображений безопасности.130

2.2.3. Управление границей

Азербайджан окружен уже существующими или потенциальными «горячими точками»: Грузия (конфликты в Абхазии, Южной Осетии), Россия (конфликт в Чечне), Иран, Ирак и Афганистан. В связи со сложной географической обстановкой Азербайджан подвержен большому давлению на свои границы. Таким образом, эффективный и устойчивый режим границ остается одним из основных приоритетов для национального правительства. Кроме того, следует

127Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года

128Там же.

129Центральная Азия: свобода передвижения - отсутствии сотрудничества. 10 августа 2002 года http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml

130Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года

65

учитывать, что мигранты используют ирано-азербайджанскую границу в качестве ворот для транзита в Европу.

Общая протяженность государственной границы Азербайджанской Республики составляет 3370,4 км: с Ираном – 765 км, с РФ – 390,3 км, с Грузией – 480 км, с Турцией 15 км, с Арменией 1007,1 км, в том числе по морю – 713 км (с Ираном, Казахстаном, Россией и Туркменистаном.

В советский период азербайджанские пограничные войска охраняли лишь границу с Ираном и Турцией, поскольку остальные участки представляли собой внутренние административные границы Советского Союза. После распада СССР перед Азербайджаном встала задача демаркации и делимитации своих государственных границ и установления действенного и эффективного контроля вдоль границы с Россией, Грузией и Арменией. Все вопросы, связанные с новыми государственными границами, стали одним из главнейших вопросов для Азербайджана, стремящегося найти должный баланс между новыми концепциями управления границами и старыми испытанными моделями, предусматривающими военную охрану границ. Отсутствие мирного соглашения и взаимно признанных границ между Арменией и Азербайджаном, а также продолжающиеся военные действия в этом регионе являются препятствием на пути нормального и эффективного наблюдения за границей. Граница между Азербайджаном и Арменией охраняется и контролируется подразделениями Министерства обороны Азербайджана.

За 2003 год государственную границу пересекло 4 966 569 лиц, из них 2 864 896 граждан Азербайджана и 1 454 473 граждан зарубежных стран. За 2003 год было задержано 3846 нарушителей государственной границы и пограничного режима, граждан порядка 15 стран. Основная часть задержанных приходится на Иран, Афганистан, Ирак, Пакистан и др. В 2003 году было задержано 428 человек с поддельными и принадлежащими другим лицам документами (эти показатели в 2002 году составили 310 человек). Из 428 лиц основную часть – составляют граждане Азиатских, Ближневосточных и Африканских стран. Из них 107 граждан Ирана, 28 – Турции, 15 – Пакистана, 6 – Китая и др. В результате оперативно-розыскных мер было выявлено более 20 иракских граждан, незаконно обосновавшихся в АР и пытавшихся нелегально переправиться в страны Европы.

В 2004 году (до октября) границу Азербайджана легально пересекли около 4,3 млн. человек, среди них граждане Азербайджана – 2,3 млн. человек, граждане стран СНГ – 1,4 млн. человек и граждане других стран – 600 тыс. человек. Из этого числа были задержаны 122 человека, имевшие при себе фальшивые документы (страны происхождения те же, что и в 2003 году) и направлявшиеся в Грецию, Польшу, Турцию, Украину, Францию и Болгарию.

a. Правовая база

Закон о государственной границе был принят 9 декабря 1991 года. Затем, 6 января 1994 года был принят Закон о пограничных войсках. Положение о Государственной пограничной службе было утверждено 12 декабря 2002 года.

В 20022003 гг. Были приняты следующие законодательные акты:

66

•«Соглашения o функционировании представителей на границах» между Азербайджаном и Россией, и между Азербайджаном и Ираном;

•«Протокол о сотрудничестве в области пограничного контроля», подписанный странами-членами ГУУАМ. (ГУУАМ это название платформы для сотрудничества между правительствами Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдовы);

•Три протокола о функционировании пунктов досмотра на границе, о расследованиях и об обмене информацией были подписаны пограничными службами Азербайджана и Грузии;

•Протокол о сотрудничестве по вопросам управления границами между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Пограничной службой Финляндии;

•Совместная декларация о сотрудничестве в области управления границами между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Федеральной пограничной службой Федеративной Республики Германия;

•План сотрудничества между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Пограничной службой Венгерской Республики;

•План сотрудничества между Северо-Кавказским Отделом пограничного контроля Федерального Комитета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики;131

•Совместное заявление пограничных служб Азербайджана и Польши о сотрудничестве в сфере охраны государственной границ.

В то же время Пограничная служба предпринимает меры, направленные на консолидацию процедур пограничного контроля на пунктах пропуска в соответствии с международными стандартами.

б. Институциональная база

Государственная пограничная служба была создана указом Президента Азербайджана и представляет собой орган исполнительной власти. Она подчинена Президенту Азербайджана и выполняет свои функции по управлению границами в соответствии с законами Азербайджана. Основными задачами Государственной пограничной службы является:

•Охрана государственной границы;

•Борьба против нелегальной миграции;

•Борьба против контрабанды;

131 Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано

67

•Охрана нефтяных и газовых месторождений и трубопроводов в акватории Каспийского моря и в приграничных зонах;

•Проведение оперативно-следственных мероприятий в связи с контрабандой или торговлей людьми и передача дел в Генеральную прокуратуру (с 2004 года).

Впериод 20012004 гг. на границах с Грузией и Россией было создано 40 новых пограничных постов, а на границе с Ираном осуществлялись соответствующие строительные работы. Развивается сотрудничество со специалистами во области борьбы с нелегальной миграцией из Чешской Республики и Польши, в рамках которого со стороны партнеров были организованы тренинги для сотрудников Государственной пограничной службы Азербайджана.

Всоответствии с Программами перспективного развития на 2002-2005 гг., 2005-2010 гг. и 2010-2015 гг., осуществляется реструктуризация Государственной пограничной службы из военной в правоохранительную структуру. Однако в 2004 году на границе произошло 6 военных столкновений с наркоторговцами, что может явиться причиной того, что преобразование Государственной пограничной службы из военной структуры в гражданскую может затянуться на неопределенное время. Государственная пограничная служба АР отвечает за охрану государственной границы по всему периметру страны (как на суше, так и на море, за исключением азербайджано-армянского участка границы, охраняемого подразделениями Министерства обороны АР), а также за осуществление пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу.

ГПС обеспечивает охрану государственной границы силами 1 пограничной дивизии, 7 пограничных отрядов, 1 отряда пограничного контроля, 140 пограничных застав, более 30 пунктов пограничного контроля, 1 отряда пограничных сторожевых кораблей и 1 авиа отряда.

При Министерстве внутренних дел функционирует Национальная информационно-поисковая система, которой могут пользоваться все структуры, участвующие в управлении границами. Пограничные контрольные пункты также соединены с центральной базой данных, которая в свою очередь соединена с паспортной базой данных. Все иностранцы регистрируются в центральной системе, и уже в соответствии с имеющейся информацией им разрешают или отказывают во въезде на территорию Азербайджана. Согласно информации, полученной от Государственной пограничной службы, все пункты пропуска через границу соединены с системой и имеют хорошее техническое оснащение и лаборатории для выявления фальшивых документов, а также альбомы различных поддельных документов.

2.2.4. Нерегулярная миграция

В настоящее время принято считать, что международная миграция в большей мере проявляется в форме «незаконной» или «нелегальной» миграции. Данное предположение также касается и Азербайджана. Однако тщательная оценка количественных объемов нелегальной миграции достаточно ограничена. Нелегальная миграция – это явление скрытого характера,

68

означающее, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических учетах.132 Другая проблема относительно численной оценки нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой дефиниции нелегальной или незаконной миграции. Термин «нелегальный» по отношению к миграционным движениям используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей, спонтанные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной работы, где «нелегальность» проявляется уже после вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как «отсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные»133, что достаточно ограничивает тщательную оценку количественных параметров нелегальной миграции.

Так как Азербайджан расположен на границе Европы и Азии, его территория представляет собой транзитный маршрут на пути транс-евразийских и межконтинентальных потоков. Согласно данным Министерства иностранных дел Азербайджана, масштабы нелегальной миграции и торговли людьми возросли после обретения страной независимости.

В течение 2003 года было задержано в общей сложности 3 846 нарушителей государственной границы или процедур пересечения границы, граждане примерно 15-ти стран. Подавляющее большинство задержанных иностранцев являются гражданами Ирана, Афганистана, Ирака и Пакистана.

Обычно эти люди использовали фальшивые паспорта и Шенгенские визы с целью дальнейшей миграции в такие европейские страны как Греция, Голландия, Турция, Норвегия, Великобритания, Франция, Болгария, Португалия и Швеция.

Большинство мигрантов попадают на территорию Азербайджана, пересекая иранский отрезок границы. В то же время, Каспийское море часто используется в целях контрабанды мигрантов. Мигранты зачастую въезжают в Азербайджан на законных основаниях, но затем нелегально остаются в стране.

Ключевыми маршрутами нелегальной миграции являются:

•Ирак – Иран – Азербайджан – Европа;

•Афганистан – Иран – Азербайджан – Европа.

Во второй половине 2003 года было обнаружено, что туристы из Индии прибывают в Азербайджан на основании визы и, задолго до истечения срока ее действия, уезжают в Россию и не возвращаются после этого в Азербайджан. Как было установлено в ходе расследования, при помощи

132Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93

133Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42

(3) 2004 г, ст. 77 - 110

69

одного из азербайджанских туристических агентств был организован устойчивый поток мигрантов из Индии в Европу. Благодаря своевременному вмешательству Государственной пограничной службы этот канал был пресечен, около ста нелегальных мигрантов были депортированы в свою родную страну, а туристическое агентство было лишено лицензии.

Контрабанда людей

Как правило, организации, занимающиеся контрабандой людей, отбирают и предоставляют убежище мигрантам в граничащем государстве, и переводят их в приграничные регионы. Затем мигрантов переводят через границу контрабандным путем, и инструктируют по поводу дальнейших маршрутов прохождения во внутренние регионы Азербайджанской Республики. В некоторых случаях уже на территории Азербайджана мигрантов передают в руки конкретных людей, которые помогают им попасть в другие части страны. Зачастую весь этот процесс осуществляется одним контрабандистом. Лица, занимающиеся контрабандой людей, часто меняют свои маршруты, стараются действовать самостоятельно, не вступают в контакт с гражданами Азербайджана, проводят нарушителей границы только до самой границы, инструктируют их о том, как обходить приграничные поселения, и как скорее попасть в центральные города. В нескольких случаях нелегальные мигранты получили фальшивые документы от туристических агентств, работающих в Баку и основанных иностранными гражданами. Были обнаружены компании, занимающиеся деятельностью такого рода, и их деятельность была пресечена. В определенных случаях иностранцы прибывают в Азербайджан с действительными документами, но в то же время имеют заранее купленные фальшивые документы, и используют их для проникновения в европейские страны. Преступники быстро реагируют на стратегическое развитие и тактическую изощренность Государственной пограничной службы.134

Таблица.4 Число нарушений границы, и 10 национальностей или гражданств с наибольшим числом нарушений, включая иностранцев и граждан Азербайджана

Граждане	Число	Граждане	Число	Граждане	Число
следующих	нарушителей	следующих	нарушителей	следующих	нарушителей
стран в 2001	границы в	стран в 2002	границы в	стран в 2003	границы в
году	2001 г.	году	2002 г.	году	2003 г.
Азербайджан	2231	Азербайджан	2520	Азербайджан	2500
Россия	1765	Россия	1571	Россия	385
Грузия	1370	Грузия	1450	Грузия	238
Иран	1189	Иран	1352	Иран	186
Афганистан	175	Афганистан	288	Ирак	48
Турция	106	Ирак	184	Турция	35
Ирак	47	Пакистан	145	Афганистан	23
Пакистан	41	Турция	121	Туркменистан	19
				Пакистан	18

Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе; МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.

134 Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42

(3) 2004 г, ст. 77 - 110

70