Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

закона соответствуют требованиям Конвенции 1951 года о статусе беженцев и прилагаемому к ней Протоколу (ратифицированы в 1999 году).

б. Институциональная база

Органом, ответственным за рассмотрение прошений и определение статуса беженца, является Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики. Основными функциями департамента в данной сфере является:

•Рассмотрение прошений и принятие решений о предоставлении или приостановлении статуса беженца в Кыргызской Республике в соответствии с порядком, установленным законодательством Кыргызской Республики, а также международными договорами и соглашениями Кыргызской Республики;

•Добровольная репатриация беженцев в страны их происхождения или гражданства;

•Сбор и хранение данных о количестве беженцев и их составе;

•Подготовка и подача, согласно установленному порядку, предложений по разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции

ибеженцев;

•Совместное участие с местными органами государственного управления и самоуправления в решении вопросов обустройства мигрантов и беженцев

исодействие во внедрении проектов по их интеграции.439

Действующая в Кыргызстане система определения статуса беженца предполагает участие ряда различных структур и ведомств, имеющих то или иное отношение к данной области. Лицо, получившее статус беженца, обязано продлевать его каждые 6 месяцев.

Департамент миграционной службы не имеет общей базы данных с Государственным агентством информационных ресурсов и технологий, в тоже время он имеет подключение в Единую межведомственную информационную сеть по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике. При этом следует отметить недостаточную координацию деятельности государственных структур в противодействии незаконной миграции.

Как считают в Министерстве иностранных дел, основная проблема заключается в структуре ведомства и круге его полномочий, в силу чего указанный Департамент осуществляет гуманитарную составляющую в борьбе с незаконной миграцией, легализуя пребывание в республике определенных категорий иммигрантов, предоставляя статус беженца, иммигранта переселенца. Обсуждается вопрос о преобразовании Департамента в Государственное агентство по миграции.440

439Департамент миграционной службы Кыргызстана

440Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

191

6.2.6. Торговля людьми

Торговля людьми представляет собой особую проблему как одна из наиболее отвратительных форм транснациональной организованной преступности. Одним из наиболее негативных последствий связанной с переходным периодом нестабильности в странах бывшего СССР стало растущее число женщин и детей из этих стран, становившихся жертвами сексуальной эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой принадлежности, уровня образования и профессионального опыта, этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается устойчивая корреляция между бедностью, в особенности, развивающейся в сельских районах, и масштабами торговли людьми в данной стране или регионе. Что касается шансов трудоустройства, то изменения на рынке труда в постсоветских странах все более толкают женщин на низкооплачиваемую работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях привела к потере профессий, которыми традиционно активно занимались женщины441. Другие важные факторы, способствующие торговле людьми, включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за вывесками «агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» не встречают никаких препятствий при поиске новых жертв, причем часто это происходит при поддержке и содействии родственников и знакомых последних. Невозможно определить реальный объем торговли людьми, и количественные оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера. В конце 1990-х годов, по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, были из стран Центральной и Восточной Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175000 женщин ежегодно перевозили из бывших социалистических стран, при чем 120000 из них попадало в страны Западной Европы.

Кыргызстан является страной-источником, транзитной страной и, в меньшей степени, принимающей страной торговли людьми. Местные торговцы людьми используют различные способы вербовки женщин, чаще всего прибегая к услугам местных туристических фирм, предлагающих выгодную работу за рубежом. Женщины, подписавшие контракт, затем переправляются в другую страну, где у них отбирают проездные документы и принуждают заниматься проституцией. Основными факторами, заставляющими женщин верить заманчивым обещаниям о работе за границей, являются безработица и низкий уровень жизни в стране.442 Правительство учитывает необходимость совершенствования законодательной базы и обеспечения постоянного контроля за выполнением закона, и регулирования координированных

441Гэл Клигман «Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию Восточной Европы», Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г.,

Чикаго-Иллинойс http://www.europanet.org/conference 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и 7

442МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

192

действий со стороны государственных и общественных организаций, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Согласно данным МОМ, ежегодно жертвами торговли людьми в Кыргызстане становятся 4000 женщин.443 В течение нескольких последних лет в кризисные центры обратилось в общей сложности 30 000 женщин, подвергшихся тем или иным формам насилия.444 Официальная информация относительно числа женщин, предположительно ставших жертвами торговли людьми, отсутствует. По оценкам, основанным на информации, полученной от Министерства иностранных дел и Государственной таможенной инспекции, в 1999 году жертвами торговли людьми стали 200 женщин.

Объектами торговли людьми в Кыргызстане становятся в основном молодые женщины, а также мужчины (в основном, для трудовой эксплуатации). Кроме того, по всему региону возрастают масштабы торговли детьми. Что касается стран назначения, то большинство опрошенных (82%) направлялись за пределы Кыргызстана, 37% - в страны СНГ, главным образом в Казахстан и Россию (некоторые из опрошенных - в обе страны). Явственно видно, что многих из становящихся объектом торговли людьми лиц из Кыргызстана переправляют через Казахстан. Некоторые из мигрантов даже переправляются через Кавказ. Чаще всего жертвы торговли людьми оказываются в Объединенных Арабских Эмиратах и Турции. Значительное число мигрантов попадает в Китай и Германию. Среди других стран назначения следует отметить Индию, Иран, Швецию, Малайзию, Гонконг, Южную Корею, Катар, Грецию, Италию, Люксембург, Данию и Польшу.445

Торговцы людским товаром скрывают истинный характер своей деятельности и действуют под прикрытием подставных групп и посредников. Большинство женщин вывозится за границу в качестве якобы танцовщиц, официанток, домработниц, студенток и т.д.

После модернизации Международного аэропорта г. Бишкек количество международных авиарейсов увеличится, что расширит возможности торговцев людьми использовать Кыргызстан в качестве отправного пункта для торговли мигрантами за пределами страны. Как предполагают, в настоящее время большинство мигрантов, становящихся объектом торговли людьми, переправляется в аэропорт Алматы.446

a. Правовая база

Важным событием в глобальном масштабе стала разработка и принятие в 1999-2000 гг. двух Протоколов Палермо, дополняющих Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступностью. Протокол по предотвращению и пресечению торговли людьми, в особенности

443“Четыре женщины, которые долгое время проработали в г. Дубаи, сказали, что в одно и то же время там работатют от 500 до 800 кыргызских граждан в качестве работников коммерчекого секса. Обновление происходит каждые три месяца, таким образом, получается, что каждый год в ОАЭ работают 3 200 женщин из Кыргызстана. Результаты опроса показали, что 80 % респондентов работали в ОАЭ, исходя из этих данных, можно подсчитать, что каждый год из республики вывозится около 4000 женщин”. МОМ “Торговля женщинами и детьми в Кыргызской Республике”, Бишкек, 2000 год

444http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=248&history_back=true

445МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=89&history_back=true

446МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/images/uploads/Kyrgyzstan_Report%20on%20Trafficking_2000_En_1071070736.pdf – 2004- 07-16

193

женщинами и детьми, и наказании за нее объявляет торговлю людьми преступлением в рамках международного права и обязывает государства осуществлять судебное преследование торговцев людьми, экстрадицию подозреваемых в совершении данного преступления и обмениваться информацией. Протокол также содержит положения, касающиеся защиты жертв и осуществления превентивных мероприятий, однако эти положения допускают широкие пределы усмотрения для государств. Протокол против незаконного мигрантов по суше, морю и воздуху объявляет контрабанду мигрантов уголовно наказуемым преступлением и предусматривает принятие особых мер для пресечения контрабанды по морю, настоятельно призывает активизировать международное сотрудничество и предусматривает судебное преследование лиц, виновных в совершении указанного преступления. Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола – соответственно, 25 декабря 2003 года и 28 января 2004 года. Указанные протоколы являются наиболее важными юридически обязывающими международными договорами в области борьбы против торговли людьми и контрабанды мигрантов, комплексно охватывающими все аспекты указанных проблем. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию и оба Протокола 15 апреля

2003 года.

9 августа 2003 года был принят Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики». Уголовный кодекс Кыргызской Республики был дополнен статьей 124 «Торговля людьми» и другими статьями. В Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности также были введены новые составы правонарушений: незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, незаконный провоз лиц или выезд граждан Кыргызской Республики и другие.

17 марта 2005 года был принят Закон Кыргызской Республики «О предупреждении и борьбе с торговлей людьми». В данном Законе КР определены организационно-правовые основы по предупреждению и борьбе с торговлей людьми.447

21 апреля 2002 года был издан Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в Кыргызской Республике». Данный документ подкреплен соответствующей Программой действий, а также созданием Национального Совета, в который вошли представители законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также международных и неправительственных организаций.448

Внедрение программы осуществляется по трем основным направлениям:

•Предотвращение и пресечение незаконного вывоза и торговли людьми;

•Содействие правоохранительным органам и ведомства, занимающимся вопросами миграции, для повышения эффективности их деятельности;

•Оказание помощи жертвам торговли людьми, содействие в их возвращении на родину и реинтеграции в общество.

447Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

448Там же.

194

б. Институциональная база

В апреле 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики создан Национальный совет при Президенте Кыргызской Республики по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми. Председателем Национального совета является Вице-премьер-министр Кыргызской Республики. В целях активизации мер по борьбе с торговлей людьми в Аппарате Премьерминистра Кыргызской Республики в 2004 году создан сектор по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в составе отдела международного сотрудничества.449

6.2.7. Возврат

Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в сфере возврата, является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну их гражданства.

Афганские беженцы, стремящиеся получить право пользоваться защитой в Кыргызстане, остаются на территории страны, поскольку государство не располагает финансовыми средствами для их депортации. Кроме того, в стране нет специальных центров задержания нелегальных мигрантов; в течение 30-ти дней они содержатся в специальных помещениях, после чего, за отсутствием других путей решения данной проблемы, их освобождают.450

Указом Президента Кыргызстана, для координации мероприятий и оказания поддержки процессу возвращения этнических кыргызов из соседних стран – Афганистана, Туркменистана и Турции – был создан Иммиграционный фонд. Финансовая поддержка фонду была предоставлена Кувейтским Фондом и МОМ. Фонд предоставляет возвращающимся лицам финансовую помощь, а также консультативные услуги относительно получения гражданства, открытия банковского счета и других практических вопросов. В настоящее время только в Чуйской области находится более 10 000 иммигрантов, 6000 из которых еще не получили кыргызского гражданства.451

Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики отвечает за координацию деятельности и сотрудничество с государственными структурами иностранных государств, занимающихся следующими вопросами:

•Совместно с представительством Федеральной миграционной службы Российской Федерации в Кыргызской Республике и компетентными органами Кыргызской Республики рассматривает заявления о статусе лиц, добровольно возвращающихся в Российскую Федерацию;

449Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

450Ознакомительная миссия МЦРМП 14 -19 августа 2004 года

451Там же.

195

•Участвует в разработке соглашений и других законодательных актов по вопросам миграции, а также в соответствии с установленным порядком разрабатывает и внедряет совместные проекты и программы с международными партнерами;

•В установленном порядке проводит консультации с соответствующими государственными органами других государств, международными и

неправительственными организациями и другими юридическими лицами по вопросам, входящим в компетенцию Департамента. 452

Пограничная служба несет ответственность за фактическое возвращение нелегальных мигрантов. Акты депортации финансируются государством.453

Таблица.13 Число выдворенных лиц по основным странам происхождения

Граждане следующих	Число выдворенных	Граждане следующих	Число выдворенных
стран в 2002 году	лиц в 2002 году	стран в 2003 году	лиц в 2003 году
Китай	13	Узбекистан	19
Афганистан	11	Пакистан	14
Пакистан	9	Индия	1
Индия	4
Турция	2
Сирия	1
ВСЕГО выдворенных	40		34
лиц (любого
гражданства или из
любой страны)

Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

6.2.8. Реадмиссия

В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран – новых членов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран.

Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.

452КЫРГЫЗСТАН – Департамент миграционной службы – Вопросник по организационным структурам

453Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004

196

На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции». 455

Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.

В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией, странами-членами ЕС и Кыргызстаном456, и вступившее в силу 28 июля 1999 года, можно увидеть пункт о реадмиссии граждан, который гласит: «Совет по сотрудничеству рассматривает, какие совместные усилия могут быть осуществлены для контроля над нелегальной миграцией, принимая во внимание принцип и практику реадмиссии».

Единственной страной, с которой Кыргызстан заключил и ратифицировал договор о реадмиссии, является Швейцария. Учитывая очень ограниченное число случаев нелегальной миграции из Кыргызстана в Швейцарию, положения данного договора еще ни разу не применялись на практике. Следующий Договор о реадмиссии заключен с Турцией, в настоящее время он находится на ратификации в Жогорку-Кенеше (Парламенте) Кыргызской Республики.

455Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года

456http://www.delkaz.cec.eu.int/upload/download_files/PCA.pdf

197

7. МОЛДОВА

7.1. Общая информация328

Столица: Кишинев

Площадь: Общая: 33 843 кв.км (суша: 33 371 кв.км, вода: 472

кв.км)

Население:	4 455 421 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Языки:	Молдавский	(государственный,	практически
	аналогичен	румынскому языку), русский, гагаузский
	(тюркский диалект) (o
Президент:	Владимир Воронин (с 4 апреля 2001 г.)
Глава	Премьер-министр Василь Тарлев (с 15 апреля 2001 г.)
Правительства:
Форма правления:	Республика

Этнические группы: Молдаване/румыны 64,5%, украинцы 13,8%, русские 13%, евреи 1,5%, болгары 2%, гагаузы и др. 5,2% (по оценкам на 1989 г.)

Основные религии: Восточное православие 98%, иудейство 1,5%, баптизм

	и др. 0,5%
Валюта:	Молдавский лей (MDL)

ВВП (на душу населения)

Паритет покупательной силы 1900 долларов США (по оценкам на 2004 г.)

328 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/md.html

198

Республика Молдова расположена в Юго-Восточной Европе, между Румынией и Украиной. Общая площадь страны составляет 33 843 кв.км. На востоке Республика Молдова граничит с Украиной (протяженность границы 939 км), а на западе с Румынией (протяженность границы 450 км). По оценкам на июль 2004 г. население Молдовы составляет 4 446455 человек (из которых 64,5% составляют молдаване/румыны, 13,8% украинцы, 13% русские, 1,5% евреи, 2% болгары, и 5,2% гагаузы и другие (по состоянию на 1989 г.)458.

Приднестровье

Приднестровье представляет собой полоску земли, с населением примерно в 750 000 человек, пролегающую между рекой Днестр и границей с Украиной. Провозглашение румынского языка в качестве официального и восстановление латинского алфавита в 1989 году послужило поводом для страхов перед «румынизацией» в преимущественно славянском Приднестровье, что дало первоначальный толчок сепаратистским движениям в этом регионе.459

После проведения при поддержке Москвы референдума в 1990 году, возглавляемый этническими русскими Тирасполь (основной город в Приднестровье) объявил об автономии, а позже - о независимости от Молдовы “»Приднестровской Молдавской Республики». Последовавшие за этим столкновения переросли в полномасштабную гражданскую войну в 1992 году. После действий со стороны международного сообщества в июле того же года было объявлено о прекращении огня. Согласно подписанному мирному договору, на территорию Приднестровья в качестве миротворцев были введены российские войска. Продолжающийся спор по поводу Приднестровского региона наносит серьезный ущерб экономике как Молдовы, так и Тирасполя. Международные инициативы, направленные на нахождение путей мирного сосуществования не дали особых результатов, поскольку продолжающееся - несмотря на заключенный в 1994 году договор о ее выводе - присутствие 14-й российской армии, до сих пор препятствует политическому урегулированию проблемы. Некоторый прорыв был достигнут в 1999 году на саммите ОБСЕ в Стамбуле, когда, несмотря на возражения поддерживаемых Россией властей региона, конец 2002 года был определен как крайний срок для вывода российских войск и вооружений из региона.

Одним из приоритетов для Нидерландов как Действующего Председательства ОБСЕ в 2003 году было достижение прогресса в процессе урегулирования конфликта в Приднестровье. Весной 2003 года, по результатам переговоров о полномасштабном политическом урегулировании Приднестровской проблемы, по инициативе Президента Молдовы была создана Совместная Конституционная Комиссия для подготовки новой Конституции о федеральном устройстве объединенного государства Молдовы.460 К сожалению, несмотря на значительное политическое давление, в 2003 году пути урегулирования конфликта найдены не были.

458Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/md.html;

459Neue Zürcher Zeitung online: Разделенная Молдова – сепаратистское Приднестровье обретает уверенность, май 1999 г. - http://www.nzz.ch/english/background/background1999/background9905/bg990504moldova.html.

46011-ое Заседание Совета Министров ОБСЕ, http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/mcs/11maas03e.pdf;

199

В своем докладе «Расширение Европы» Европейская Комиссия признает важность продвижения на пути урегулирования конфликта в контексте обеспечения безопасности на границах расширенного Союза.

Экономика

В Молдове до сих пор не завершен процесс перехода от плановой к рыночной экономике. Это привело к ситуации, когда «теневая экономика» составляет по разным оценкам от 30 до 70 процентов экономической деятельности. Сельское хозяйство и пищевая промышленность являются наиболее важными секторами, за которыми следуют торговля, транспорт и связь, и обрабатывающая промышленность.461

По оценкам Всемирного Банка, повышение уровня бедности в Молдове в процессе перехода к рыночной экономике является следствием целого ряда факторов как внешнего, так и внутреннего характера, среди которых необходимо отметить следующие:

•Последствия распада Советского Союза, сопровождавшегося нарушением торговых и платежных отношений и, в особенности, ценовой шок, который последовал за либерализацией цен на энергетические ресурсы, являющихся ключевой (и импортируемой) составляющей внутренних цен в Молдове. В сравнительном анализе, проведенном Мировым Банком, предполагается, что из всех бывших республик Советского Союза Молдова больше всех пострадала от последствий, связанных с внедрением новых условий торговли, сопровождавшимся повышением внутренних цен на энергоносители в направлении международного уровня цен;

•Продолжающаяся финансовая нестабильность в регионе;

•Вооруженный конфликт в Приднестровье в 1992 году и ряд стихийных бедствий, и их воздействие на состояние сельскохозяйственного сектора страны и пищевой промышленности, на которые приходится около половины ВВП. Среди основных постигших страну природных бедствий следует отметить наводнения в 1992 и 1994 годах, а также засуху и заморозки в 2000 году.

Уровень бедности в Молдове очень высок и в основном обусловлен ограниченными возможностями трудоустройства и низкими доходами, в особенности в сельской местности и в сельскохозяйственном секторе.462

Уровень ВВП на душу населения в Молдове ниже среднего по странам бывшего Советского Союза и намного ниже среднего по странам с переходной экономикой в Центральной и Юго-Восточной Европе. По индексу развития человеческого потенциала Программы Развития ООН на 1999 год (основываясь на данных 1997 года) Молдова занимает 104 место из 174 оцениваемых стран. В более поздних исследованиях ПРООН говорится, что положение в стране несколько улучшилось, хотя существенного реального улучшения уровня жизни за последние четыре года не наблюдалось. Молдова отстает от всех стран с переходной экономикой в Центральной Европе, Юго-

461Государственный Департамент США – Молдова, 2003 г.

462http://poverty.worldbank.org/files/Moldova_IPRSP.pdf

200