Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

представительствах министерства, чтобы охватить также и молодежь за пределами формальной системы образования.

Начиная с 2000 года, Правительство Молдовы осуществило ряд мероприятий, направленных на борьбу с торговлей людьми, в том числе следующие:

•Премьер-министр подписал постановление о создании Рабочей группы по борьбе с торговлей людьми, которое было утверждено Парламентом. В обязанности рабочей группы входит координация действий, направленных на борьбу с торговлей людьми, и она должна ежеквартально отчитываться о проведенных мероприятиях. Это также включает в себя проверку как легитимных компаний, так и организаций, под прикрытием которых действует организованная преступность;

•Правительство преобразовало Отделение по борьбе с торговлей людьми в структуре Министерства внутренних дел в Управление по борьбе с торговлей людьми Департамента оперативной работы Министерства внутренних дел.

В 2001 году Правительство предприняло следующие меры:

•Было подписано Соглашение о сотрудничестве по предотвращению и борьбе с торговлей людьми (так называемое соглашение Центра SECI);

•Отделение по борьбе с торговлей людьми было интегрировано в Департамент по борьбе с организованной преступностью и коррупцией в структуре Министерства внутренних дел;

•Правительство создало Национальную рабочую группу по борьбе с торговлей людьми по руководством вице-премьер министра. В группу входят руководители основных министерств и ведомств, а также представители международных организаций. Помимо них, в рабочую

группу входят некоторые неправительственные организации со статусом наблюдателей.489

7.2.7. Возврат

Принимая во внимание большое количество беженцев, прибывших в Молдову с момента обретения ею независимости в 1991 году - в основном из регионов с текущими или скрытыми конфликтами в СНГ (Россия/Чечня, Грузия, Азербайджан, Армения, Кыргызстан, и др.), а также из Ирака, Афганистана, Индии и ряда стран Африки, а также интенсивный транзит через страну нелегальных мигрантов и лиц, становящихся объектом торговли людьми, совершенно очевидна необходимость разработки действенной системы возврата. В настоящее время правила о высылке из Молдовы регламентируются в каждом отдельном случае решениями правительства.

Данные о количестве граждан третьих стран, возвращенных в Молдову, очень ограничены, однако в любом случае можно сделать вывод, что это число

489 Джулианна Арнольд/Корнелия Дони, USAID - Оценка борьбы с торговлей людьми в Молдове – Основные пробелы и рекомендации по мероприятиям в целях противодействия торговле людьми, Development Alternatives, октябрь 2002 г.

221

значительно меньше, чем число возвращенных граждан Молдовы (по данным из Нидерландов, из этой страны за период с 1999 по первую половину 2002 года было возвращено 13 граждан третьих стран, по сравнению с общим числом возвращенных молдаван – 113 человек).

a. Правовая база

Законодательные акты, регулирующие возвращение и реадмиссию в Молдове,

вконтексте системы предоставления убежища включают следующее:

•Статья 6 Закона о статусе беженцев;

•Пункт 6 Статьи 26 Закона о статусе беженцев;

•Статья 32 Закона о миграции;

•Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова;

•Статья 104 Уголовного кодекса Республики Молдова;

•Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова;

•Статья 545 Уголовного кодекса Республики Молдова;

•Статья 546 Уголовного кодекса Республики Молдова;

•Статьи 24-28 Закона о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова;

•Закон о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от

17.05.1994;

•Постановление Правительства № 71 о создании Центра временного размещения иностранцев от 30.01.2004.

Статья 6 Закона о статусе беженцев регулирует вопросы защиты беженцев. В соответствии с данной статьей, беженец не может быть насильственно возвращен или выдворен в страну, где его жизни или свободе может угрожать опасность. Более того, лицо, ищущее убежище, не может быть выдворено или возвращено до того, как будут исчерпаны все средства обжалования, а в случае вынесения судом решения о выдворении беженца, ему должен быть предоставлен разумный период времени для выполнения всех необходимых формальностей для легального въезда в другую страну. Это право не применяется в тех случаях, если существуют разумные основания предполагать, что данное лицо представляет угрозу для национальной безопасности или общественного порядка.

В соответствии с Пунктом 6 Статьи 25 Закона о статусе беженцев, Главное Управление по делам беженцев несет ответственность за регистрацию заявлений о предоставлении убежища и выдачу документа, удостоверяющего личность.

222

Статья 32 «Выдворение и экстрадиция» Закона о миграции № 1518/XV устанавливает, в каких случаях иностранный гражданин либо лицо без гражданства может быть выдворен(о) с территории Республики Молдова и на каких основаниях могут быть экстрадированы иммигранты. Закон также устанавливает порядок покрытия расходов, связанных с выдворением, в какую страну должно быть выдворено лицо и при каких обстоятельствах может быть выдан временный вид на жительство.

Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова от 18.04.2002 регулирует вопросы, связанные с экстрадицией граждан Республики Молдова, иностранных граждан и лиц без гражданства в случае совершения ими преступлений за пределами Республики Молдова. Статья 105 регулирует вопросы, связанные с выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства в случае совершения ими преступлений на территории Республики Молдова.

Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова от 14.03.2003 регулирует исполнение запроса об экстрадиции иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Молдова. Статья 545 регулирует упрощенную процедуру экстрадиции, а в статье 546 говорится, что Республика Молдова не экстрадирует собственных граждан и лиц, которым было предоставлено убежище. Более того, указаны все другие случаи отказа в экстрадиции.

Статьи 12 Закона о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от 17.05.1994 гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства, пересекшие государственную границу Республики Молдова с территории другого государства, в случае совершения ими преступлений или административных правонарушений привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Республики Молдова. Законом также оговариваются случаи, когда подобные лица подлежат экстрадиции или передаче другому государству.

В соответствии с Постановлением Правительства № 71 о создании Центра временного размещения иностранцев от 30.01.2004, иностранные граждане размещаются в Центре на основании решения ответственных лиц Министерства внутренних дел или других юридических органов, с разрешения судебного следователя. Защита, помощь, обращение или содержание под стражей иностранных граждан на основе уважения к их достоинству гарантируется данным Постановлением Правительства. Далее постановлением регулируются вопросы составления документов, подтверждающих личность, удостоверений личности, а также документов, касающиеся репатриации, выдворения и возвращения, которые являются доступными только для юридических органов и соответствующих международных организаций.

б. Институциональная база

Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и Генеральная прокуратура являются основными органами, ответственными за возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства. Процедура выдворения начинается по указу официальных лиц Министерства внутренних дел либо на основании заявления от предприятия, учреждения или организации,

223

ответственной за пребывание иммигранта в стране. Министерство внутренних дел выдворяет иностранных граждан или лиц без гражданства на основании решения суда.

7.2.8. Реадмиссия

a.Правовая база

Впределах Европы существует обширная сеть соглашений о реадмиссии. По данным IGC, в настоящее время в Европе заключено примерно 280 соглашений о реадмиссии. Однако Молдова осталась в стороне от этого процесса, и, согласно информации полученной от Секретариата, на настоящий момент Молдова подписала соглашения о реадмиссии только с Болгарией, Польшей (15 ноября 1994 года), Венгрией, Украиной, Румынией и Литвой (6 декабря 2001 года), Чешской Республикой (24 ноября 2003 года) и Италией (31 декабря 2003 года). Соглашение о реадмиссии со Швейцарией было заключено на техническом уровне и ожидается, что оно будет подписано в ближайшем будущем. В течение последних трех лет, по данным болгарских властей, Болгария приняла из Греции 203 гражданина Молдовы на основании соглашения реадмиссии между двумя странами. Также обсуждается заключение соглашений о реадмиссии с Албанией, Австрией, Чехией, Словакией, Германией, Португалией, Францией и Италией. Все еще не завершился долгий процесс переговоров со странами Бенилюкс. Однако только некоторые из этих соглашениях содержат положения о реадмиссии граждан третьих стран.

Что касается ЕС, с вступлением в силу Амстердамского Договора 1 мая 1999 года, обсуждение и заключение соглашений о реадмиссии фактически стало сферой ответственности Сообщества, осуществляемой Европейской Комиссией.490. С Молдовой было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (вступившее в силу 1 июля 1999 года), которое, однако, не предусматривает обязанности осуществлять реадмиссию своих граждан или граждан третьих стран, а только признает необходимость заключить в будущем соглашение о реадмиссии с ЕС.

б. Институциональная база

Молдавские власти придерживаются четкой позиции по вопросу реадмиссии своих собственных граждан. Однако реадмиссия граждан третьих стран является спорным вопросом, так как власти ссылаются на фактическое отсутствие своего контроля на большом участке границы с Украиной, Приднестровья.

490 Страны-члены ЕС несут правовую ответственность по условиям соглашения. Однако до заключения такого соглашения от имени ЕС, страны имеют право индивидуально заключать соглашения о реадмиссии с третьими странами, с которыми Сообщество еще не установило договорных соглашений, но когда Комиссия заключит такое соглашение, оно будет иметь преимущественную силу по сравнению с двусторонним соглашением. С другой стороны, страны-члены ЕС уже не имеют права заключать коллективные соглашения о реадмиссии.

224

8. РОССИЯ

8.1. Общая информация492

Столица:	Москва
Общая площадь:	Всего: 17 075 200 кв. км (вода: 79 400 кв. км,
	суша: 16 995 800 кв. км)
Население:	144 526 278 человек (по оценкам на июль 2003 г.)
Языки:	Русский, другие
Президент:	Владимир В. Путин
Глава правительства:	Михаил А. Фрадков
Глава Федеральной
миграционной
службы:	Константин Ромодановский
Тип правления:	Федерация491
Этнические группы:	Русские 81,5%, татары 3,8%, украинцы 3%, чуваши
	1,2%, башкиры 0,9%, белорусы 0,8%, молдаване
	0,7%, другие 8,1% (1989 г.)
Основные религии:	Русское православие, мусульманство, другие
Валюта:	Российский рубль (RUR)
ВВП (на душу	9 700 долларов США (на 2002 г.)
населения)

492 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/rs.html 2004-05-28

491 Россия представляет собой федеральное государство включающее 49 областей, 21 республику, 10 автономных округов, 6 краев, 2 федеральных городов, и 1 автономную область

225

Россия стала независимой страной после распада Советского Союза, 24 августа 1991 года. Конституцией 1993 года была установлена структура правления с сильным главой государства (Президентом), правительством, возглавляемым премьер-министром, и двухпалатной законодательной ветвью власти (Федеральное Собрание), состоящей из нижней палаты (Государственной Думы) и верхней палаты (Совет Федерации). Россия является федеративным государством, основанным на республиканской форме правления. Правление основывается на принципе разделения власти – между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Российская Федерация расположена в Северной Азии (часть, расположенная западнее Урала, является частью Европы), между Европой и Северным Тихим океаном и омывается Северным Ледовитым океаном. Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 19 990 км. Граничащие страны: Азербайджан на участке границы 284 км, Беларусь 959 км, Китай (на юговостоке) 3 605 км, Китай (на юге) 40 км, Эстония 294 км, Финляндия 1 313 км, Грузия 723 км, Казахстан 6 846 км (граница с Казахстаном представляется очень сложным участком российской границы, так как из-за большой протяженности ее невозможно защитить от нелегальных пересечений без соответствующей технических средств и устройств термо-видения (см. Отчет миссии МЦРМП , Москва, 9-11 марта 2004 г.), Северная Корея 19 км, Латвия 217 км, Литва (Калининградская область) 227 км, Монголия 3 485 км, Норвегия 196 км, Польша (Калининградская область) 206 км, Украина 1 576 км.

Экономика

После распада Советского Союза в декабре 1991 года, процесс перехода России к современной рыночной экономике, обеспечивающей интенсивный экономический рост, проходил и по-прежнему проходит со значительными проблемами. Тем нее менее, в последние годы экономика России начала восстанавливаться, демонстрируя ежегодный рост на уровне более 6% в 19992002 гг., в основном благодаря высоким ценам на нефть и обесцениванию рубля на 60% в 1998 г. Эти показатели роста ВВП, наряду с активными усилиями правительства по внедрению необходимых структурных реформ, повысили доверие иностранного бизнеса и инвесторов в отношении имеющихся у России перспектив во втором десятилетии переходного периода.

Нефть, природный газ, металлы и древесина составляют более 80% экспорта, делая страну уязвимой к колебаниям мировых цен на сырье. Индустриальная база России все больше приходит в упадок и должна быть заменена или модернизирована для сохранения существующих темпов роста. Другие проблемы связаны со слабой банковской системой, неблагоприятной средой для ведения бизнеса и с общим отсутствием доверия к государственным институтам.

226

8.2. Обзор миграционной системы

8.2.1. Регулярная миграция

Миграционная политика в Российской Федерации в целом, и в части содействия легальной миграции в частности, сталкивалась и по-прежнему сталкивается с существенными трудностями, связанными с большим масштабом миграционных потоков в стране493, огромной протяженностью новых внешних границ, и с тем фактом, что бывшие «внутренние» миграционные потоки теперь стали международными. В то же время следует заметить, что российская экономика характеризуется достаточно высоким спросом на иностранную рабочую силу (как легальную, так и нелегальную).494 Существующий спрос на иностранную рабочую силу, который предположительно возрастет в будущем в связи с демографическими тенденциями в Российской Федерации, наряду с относительно более высокими заработками сделали Российскую Федерацию «миграционным магнитом» для соседних стран, а также для мигрантов из зарубежья. Тот факт, что миграция в Российскую Федерацию в основном происходит из стран бывшего Советского Союза также отражается в миграционной статистике. По некоторым оценкам около 55% всех мигрантов, проживающих в Российской Федерации, приезжают из стран СНГ.495 По имеющимся последним данным (за 2003 год) иностранная рабочая сила в Российской Федерации составляет 41% занятых в строительстве, 22% в торговле и 12.9% в различных секторах промышленности. Иностранные работники из других стран СНГ составляют около 50% общей рабочей силы.496 За исключением Беларуси, со всеми другими странами бывшего Советского Союза в период с 1992 по 2002 году России наблюдается положительная нетто-миграция (см. Рис. 1 ниже).497 Наряду с этим, со странами дальнего зарубежья, напротив, наблюдалась

негативная нетто-миграция, которая составила 717 000 человек за тот же период.498

493По данным, предоставленным Департаментом иммиграционного контроля и по вопросам убежища при ФМС, около 24 миллионов иностранных граждан въезжает ежегодно на территорию Российской Федерации. В настоящее время создается база данных, в которой будет собрана соответствующая информация, Отчет миссии МЦРМП

494Оценивается, что недостаток рабочей силы в 2007 г. составит 800,000 – 1,000,000 человек

495Отчет миссии МЦРМП

496http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt

497http://www.cia.gov/nic/confreports_rusfuturedev.html (2 May 2005)

498http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt

227

График.8 Миграция между Российской Федерацией и бывшими Союзными
			республиками
Нетто-миграция между Российской Федерацией и бывшими
республиками Советского Союза, 1992 - 2002 гг. (в тыс. человек)
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
-500		Страны	Центральн
	Кавказ			Казахстан	Украина	Беларусь	Молдова	Итого
		Балтии	ая Азия
Нетто-миграция	836	211	1,320	1,560	436	-28	88	4,423

На рисунке представлена рассчитанная иммиграция в Россию из Кавказских стран (Армении, Азербайджана, Грузии), Центральной Азии (Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана), стран Балтии (Литвы, Латвии и Эстонии), а также из Украины, Беларуси и Молдовы. Информация взята из доклада «Миграционная политика в Российской Федерации» Ольги Чудиновских из Московского государственного университета.

В течение последних десяти лет Россия проводила либеральную политику в отношении въезда граждан СНГ на свою территорию, разрешая въезд на основании десятка различных документов.499 Вероятно, именно такая политика послужила поводом для образования большого контингента нелегальных мигрантов в России, которые зачастую въезжают в страну на легальных основаниях, и становятся «нелегалами» уже позже из-за пребывания в России дольше срока действия визы или разрешения на пребывание в стране, и/или из-за нелегального трудоустройства. Недавние изменения в законодательстве были направлены на более эффективное решение этих проблем. Одним из примеров является Закон «О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации», принятый в 2002 году. В действительности указанный Закон практически не изменил визовые процедуры. Все новации, введённые этим Законом, находятся в сфере оформления проживания иностранцев в России (новые разрешительные документы и процедуры, сокращение срока безвизового пребывания до 90 суток и др.)

Учитывая тесную взаимосвязь между легальной и нелегальной миграцией, российские власти применяют двойственный подход для решения проблемы нелегальной миграции. Во-первых, со всеми 11 странами СНГ, которые являются основными странами происхождения нелегальных трудовых

499 http://english.pravda.ru/printed.html?news_id=9698 (18 September 2004)

228

мигрантов500, были подписаны двусторонние соглашения501для более эффективного регулирования соответствующих потоков. Помимо этого, в настоящее время Россия разрабатывает Интегрированную систему миграционного контроля502, которая основана на миграционных картах503, наряду с требованием для мигрантов зарегистрироваться в соответствующих государственных органах в течение 3 дней после въезда в страну. Кроме того, рассматривается вопрос возможной легализации бывших нелегальных трудовых мигрантов, так как российская экономика нуждается в иностранной рабочей силе. Для того, чтобы сделать нелегальный рынок труда менее привлекательным, должны быть разработаны более конкретные льготы/выгоды для легального трудоустройства. Во-вторых, предпринимаются усилия для усовершенствования механизмов пограничного контроля. Такие усилия включают создание системы регистрации лиц, въезжающих в страну через официальные пограничные пункты, разработку биометрической базы данных (включающей отпечатки пальцев нарушителей режима въезда). Помимо этого, федеральная концепция регулирования миграционных процессов также старается найти пути решения проблемы высокой степени региональной концентрации мигрантов в больших городах и вокруг них, в особенности, в Москве. Поэтому эффективный подход к регулированию миграционных потоков в Российскую Федерацию включает в себя всестороннюю и выполнимую программу «переселения». Так как население Российской Федерации распределено очень неравномерно по огромной территории страны, считается, что это помогает российской экономике избежать недостаточной заселенности некоторых регионов, и обеспечивает их достаточной рабочей силой.504 Другим приоритетом является создание эффективной системы миграционных проверок по всей стране. В настоящее время эти инспекции осуществляются в 4 регионах (в Москве, Московской области, Татарстане, Красноярском крае). Положительный опыт этих проверок побуждает власти ввести такие проверки во всех областях.505 Тем не менее, при фактическом внедрении этой схемы государство сталкивается с существенными трудностями, в частности, в связи с высокими затратами, большим количеством пограничных пунктов (409) и огромной протяженностью внешних границ506, которые подлежат демаркации.

a. Правовая база

После распада Советского Союза в 1991 году, законодательные и административные изменения сделали необходимым и изменение миграционной политики. Во-первых, традиционный внутренний паспорт (прописка), который предоставлял право работать и жить в определенном месте, был практически отменен, расширив свободу передвижения по

500В отношении трудовой миграции из Российской Федерации, такие соглашения были заключены с Португалией, Грецией и Вьетнамом, и они регламентируют трудовую миграцию на двусторонней основе

501Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.

502Планируется завершить в 2005 г.

503Уже введены в 2002 г.

504“Концепция регулирования миграции, 1 марта 2003 г. http://www.ln.mid.ru/nsosndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/7ff62d47cb88409843256ce2003bebf4?OpenDocument

505Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.

506Граница с Казахстаном, которая считается наиболее сложным участком внешней границы Российской Федерации, имеет общую протяженность 7400 км.

229

территории России. Во-вторых, на основании Конституции 1993 года было предоставлено общее право на эмиграцию. Статьей 27 Российской Конституции определяется, что «каждый человек имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют право свободно возвращаться в Российскую Федерацию»507. На основании положений, изложенных в Конституции, въезд и выезд граждан России регулируется «Федеральным Законом о процедуре выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принятым в августе 1996 г.

Глава V, ст. 28, «Федерального Закона о процедуре выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» регулирует въезд и выезд иностранных граждан на и из территории Российской Федерации. Иностранные граждане имеют право въезжать на территорию Российской Федерации и покидать ее, если они имеют действительную визу или документы, удостоверяющие личность.508 Лица без гражданства могут въезжать на территорию России и покидать ее при условии наличия действительной визы и действительных удостоверений личности, выданных и признанных соответствующими компетентными государственными органами.

Право иностранного гражданина на выезд с территории Российской Федерации может быть ограничено. Согласно вышеупомянутой статье 28, выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации может быть ограничен в случае, если они были задержаны по подозрению в совершении преступления; если они были признаны виновными в совершении преступления, но еще не отбыли свой срок наказания и не были амнистированы; если они уклоняются от исполнения обязательств, возложенных на них по решению суда; не исполнили обязательства по уплате налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

«Федеральный Закон о гражданстве Российской Федерации» вступил в силу в 2002 году, и был изменен в 2003 г. Целью Закона о гражданстве 2002 года было упорядочение предоставления российского гражданства иностранцам и приближение российского законодательства к международным стандартам. Одной из конкретных целей принятых в 2003 г. поправок было упрощение процедуры принятия бывших граждан СССР, которые переехали либо собираются переехать в Россию из соседних государств.

С принятием Закона «О правовом статусе иностранных граждан», который вступил в силу 1 ноября 2002 г., была предпринята попытка с одной стороны ограничить нелегальную миграцию (в основном из стран СНГ), а с другой стороны - лучше регулировать легальную миграцию. Закон состоит из 4 основных разделов, в которых излагаются положения о статусе иностранных граждан в Российской Федерации, положения о наличия приглашения у иностранного гражданина в качестве условия для въезда, положения о регистрации иностранных граждан, о контроле иностранных граждан, въезжающих на территорию Российской Федерации с целью временного или постоянного проживания.509 На основании этого Закона была введена система

507Конституция Российской Федерации, 1993 г.

508«Действительные документы, подтверждающие их личность […] и виза, выданная соответствующим дипломатическим или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации»

509http://www.waytorussia.net/RussianVisa/Status.html (3 May 2005)

230