Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

въехавших и проживающих в стране нелегально и, в то же время, возвращения из-за рубежа собственных соотечественников. Законодательной основой эффективного возвращения является существование соглашения о реадмиссии или иной формы практического сотрудничества. Разработка программ добровольного и принудительного возвращения нелегальных мигрантов, просителей, которым было отказано в политическом убежище, и прочих лиц, не имеющих законного права оставаться на территории другого государства, является ключевым условием эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции. Однако, надежность такой системы должна быть обеспечена посредством программ интеграции и помощи вернувшимся мигрантам, а также – в долгосрочной перспективе – искоренением изначальных причин эмиграции, иначе высока вероятность сохранения феномена повторной эмиграции большинства из ранее возвращенных армянских мигрантов101.

В настоящее время отсутствуют какие-либо положения или механизмы для помощи иностранным гражданам, находящимся в Армении без средств к существованию, или лицам, которым было отказано в предоставлении убежища. Эти лица подлежат выдворению, но иногда это не реализуется, так как отсутствуют какие-либо последующие механизмы в отношении таких случаев.

a. Правовая база

Добровольное и принудительное возвращение, а также депортация из Армении регламентируются несколькими законодательными актами:

Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении, принятый 17 июня 1994 г. Он содержит условия высылки иностранцев и лиц, которым было отказано в предоставлении убежища.

Иностранец подлежит административной депортации в случае, если его/ее деятельность угрожает внутренней безопасности Армении и противоречит законодательству, традициям, нарушает права и свободы армянских граждан (ст. 32). Специальная Комиссия, созданная Министерством внутренних дел, принимает решения о высылке иностранцев, за исключением иностранцев со специальным разрешением/видом на жительство, поскольку эти вопросы находятся в юрисдикции Министерства иностранных дел (ст. 33). Иностранец или его/ее защитник имеют право обжаловать это решение в течение 7 дней и направить апелляцию на имя Премьер-министра, который должен в течение месяца принять решение по данному вопросу.

Если ранее высланный иностранец хочет вернуться в Армению, он должен получить на то разрешение Министерства внутренних дел. В случае, если иностранец обладает исключительным статусом проживания, данное разрешение выдается Министерством иностранных дел.

Армянский Суд может отдать распоряжение о высылке в качестве наказания за совершенное в Армении преступление вместо лишения свободы на срок до

101 Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано

51

2 лет. Президент может также изменить наказание в виде лишения свободы на высылку с территории Армении. Суд должен сообщить иностранцу о решении о его/ее высылке через Министерство иностранных дел в течение 10 дней (ст. 34).

Закон о правовом статусе иностранных граждан также включает условие о выдаче иностранца по запросу другого государства или международной организации тому государству, в котором он/она обвиняется в совершении преступления, в соответствии с международными соглашениями, в которых Армения является стороной (ст. 35).

Закон Республики Армении о беженцах от 3 марта 1999 г., дополненный в марте 2004 года, включает два условия высылки.

После окончательного отклонения прошения о предоставлении политического убежища Закон позволяет выслать иностранца, который отказался оставить страну добровольно в течение 5 дней после получения уведомления о решении102, за исключением тех случаев, когда имеются другие юридические основания для его/ее пребывания в Армении. Высылка может быть приостановлена, если находящееся на территории Армении лицо совершило преступление и решение суда вступает в силу. Высылка может быть отсрочена, если лицо имеет обязательства по отношению к Армении или ее гражданам (ст. 16).

Закон предусматривает, что просители, которым было отказано в убежище, должны быть возвращены в страну происхождения или в любую другую страну, в которую он/она желает уехать, если та страна соглашается его/ее принять. Лица, которые были лишены статуса беженца, могут быть высланы только решением суда (ст. 17).

Новый Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении находится в процессе подготовки. Дополнительные положения содержатся в Уголовном кодексе.

Многостороннее Соглашение между Арменией, Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменией, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства 1993 года.

б. Институциональная база

Решения о высылке лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, принимаются Департаментом по миграции и делам беженцев, который уведомляет о данных решениях Полицию (паспортно-визовый отдел) в течение 7 дней после их принятия.

Если человек отказывается оставить страну добровольно, дело направляется в полицию и Министерство внутренних дел, которые исполняют процедуру высылки. Однако, практически ни одно решение о принудительной высылке не было исполнено, так как в большинстве случаев люди оставляют Армению добровольно. Согласно ДМБ, иногда случается так, что вместо высылки

102 Постановление Правительства от 19 июля 2001 г. о процедуре определения статуса беженца

52

определенного лица Национальная полиция выдает ему вид на жительство ограниченного срока (на 3 года), например, в случае с людьми, которым было отказано в предоставлении политического убежища.103

Большинство преступлений, в отношении которых Уголовный кодекс Армении предусматривает санкции, в том числе, превышение срока действия визы, влекут за собой высылку в качестве административного наказания. Комитет, решения которого утверждаются Начальником Национальной полиции, является основным принимающим решение органом и, согласно действующему Закону о правовом статусе иностранных граждан в Армении, его решение не может быть обжаловано. В соответствии с проектом нового закона, решение о высылке будет приниматься судом с возможностью его обжалования. После решения о высылке вступает в силу запрет на проживание, и он может быть отменен только в случае принятия такого решения Начальником Национальной полиции. В соответствии с проектом нового закона, срок действия запрета на проживание составит до 5 лет.

Не существует статистических данных о количестве добровольных и принудительных возвратов иностранцев из Армении.

Планировалось, что УВКБ ООН и МОМ частично возьмут на себя финансирование добровольного возвращения иностранцев.104

1.2.8. Реадмиссия

Уже с начала 1990-х годов было признано, что заключение соглашений о реадмиссии является решающим фактором для регулирования процессов международной миграции. В пределах Европы существует обширная сеть соглашений о реадмиссии. Однако, страны СНГ остались за пределами данной системы, и между ними, а также между странами СНГ и другими европейскими странами существует небольшое количество соглашений. В общем, в основе соглашения о реадмиссии лежит условие, что стороны соглашения обязаны принимать обратно своих соотечественников, въехавших или проживающих нелегально в другой стране. Данное условие может распространяться также на лиц без гражданства и граждан третьих стран.

Следует принять во внимание, что заключение соглашений о реадмиссии предполагает возможность увязки заключения соглашения со снятием визовых обязательств, что также может быть в интересах принимающей страны.

Европейский Совет в Тампере подчеркнул, что партнерство со странами происхождения и транзита миграционных потоков станут ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. Европейский Совет в Севилье в июне 2002 г. настоятельно заявлял, что «любое будущее сотрудничество, ассоциация или подобное соглашение с Европейским Союзом или Европейским Сообществом должно включать условие совместного управления

миграционными процессами и обязательной реадмиссии в случае нелегальной миграции».105

103Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6 ноября 2004 года

104Там же.

105Решения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 г.

53

Фактическое исполнение заключенных соглашений также нуждается в обеспечении его установлением процедур, назначении ответственных лиц в национальных администрациях и т.д.

a. Правовая база

1 июля 1999 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Арменией и странами-членами ЕС. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается […] «осуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории страны-члена ЕС»[…]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами стран-членов, и не распространяется на граждан третьих стран. По условиям СПС Армения также согласилась заключать двусторонние соглашения со странами-членами с целью регулирования «конкретных обязательств по реадмиссии, в том числе обязательства реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые въехали на территорию любой такой страны-члена из Республики Армения или на территорию Республики Армения из любой такой странычлена».

В настоящее время действуют три соглашения о реадмиссии с Данией, Швейцарией и Литвой. Армения находится в процессе обсуждения соглашений о реадмиссии с Чешской Республикой, Германией, Польшей, Швецией, Украиной и странами Бенилюкса.

Кроме соглашений о реадмиссии Армения поддерживает практическое сотрудничество с третьими странами, например, двустороннее сотрудничество в области реадмиссии со странами ЕС, например, Германией.

ДМБ считает приоритетной задачей заключение дальнейших соглашений о реадмиссии со странами Западной Европы.106

б. Институциональная база

Министерство иностранных дел, Отдел виз и регистрации иностранных граждан при Полиции Республики Армения (ОВИР)107, и Департамент по миграции и делам беженцев (ДМБ) несут ответственность за сотрудничество с зарубежными странами по вопросам реадмиссии армян в Армению.

Запросы на реадмиссию направляются в ОВИР, который сотрудничает с Министерством иностранных дел и решает, может ли лицо быть возвращено в Армению. ОВИР имеет доступ к Центральной паспортной системе, в которой содержатся данные о зарегистрированных с 1994 г. армянских гражданах. МИД сообщает о поступлении заявлений о реадмиссии лиц, чью принадлежность к армянскому гражданству невозможно проверить, так как ранее не существовало централизованной паспортной системы.

Армения достигла соглашения с Федеральным Советом Швейцарии о проведении программ, имеющих целью реинтеграцию возвращенных в

106http://www.dmr.am/ADMR/ANORINAKAN/msp.HTM

107ОВИР работает в структуре Управления полиции

54

Армению граждан. Такие программы предусматривают оказание помощи вернувшимся для обеспечения их всесторонней реинтеграции в Армении. Ограниченные экономические возможности Армении способствуют повторной (незаконной, при необходимости) миграции, и поэтому содействие в реинтеграции возвращенных лиц является важным вкладом в предотвращение будущей незаконной миграции. Взамен этого соглашение предусматривает определенные действия, как, например, проведение профессиональных учебных курсов для вернувшихся, образовательные программы для детей, содействие в развитии бизнес-программ и получении льготных кредитов. Кредиты предоставляются исключительно в случаях, если это будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест для других граждан в подобных ситуациях. На 2003 г. было запланировано внедрение экспериментального проекта, согласованного с Швейцарией, по реинтеграции группы из 50-100 вернувшихся мигрантов.108 Данный экспериментальный проект все еще продолжается, однако признаков того, что сотрудничество в этой области продолжится и дальше, не наблюдается.

В2000 г. из Европы в Армению добровольно вернулось 548 человек, а в 2001 г. количество добровольно вернувшихся мигрантов из Европы в Армению

составило 430 человек. Количество депортаций из европейских стран в Армению в 2000-2001 г. не известно.109 В 2003 г. Министерство иностранных дел выдало около 3000-3500 свидетельств для возвращения. Некоторые из этих свидетельств были выданы армянским гражданам, которые потеряли свои паспорта за границей. Поэтому нельзя сделать вывод, что данные цифры соответствуют общему количеству армян, находящихся за границей на незаконном основании и возвращенных в Армению в 2003 г.

Врамках сотрудничества с МОМ ежегодно в Армению из Германии добровольно возвращаются 200 человек.110

Об общем количестве людей, возвращенных в Армению в течение последних лет на добровольном или принудительном основании, нет практически никаких статистических данных.

108Там же

109«Возвращение и реинтеграция мигрантов на Южном Кавказе: Исследование» МОМ. Декабрь 2002 г., Табл.2, стр.13

110Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского процесса на регион СНГ, 3-6 ноября 2004 года

55

2. АЗЕРБАЙДЖАН

2.1. Общая информация111

Столица:	Баку (Бакы)
Площадь:	Общая: 86 600 кв.км (суша: 86 100 кв.км, вода: 500
	кв.км)
Население:	7 911 974 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Языки:	Азербайджанский 89%, русский 3%, армянский 2%,
	другие 6% (по оценкам на 1995 г.)
Президент:	Ильхам Алиев (с 31 октября 2003 г.)
Глава	Премьер-министр Артур Расизаде (с 4 ноября 2003 г.)
Правительства:
Форма правления:	Республика
Этнические группы:	Азербайджанцы 90,6%, дагестанцы 2,2%, русские
	1,8%, армяне 1,5%, другие 3,9% (перепись населения
	1999 г.)
Основные религии:	Мусульманство 93,4%, русское православие 2,5%,
	армянское православие 2,3%, другие 1,8% (по
	оценкам на 1995 г.)
Валюта:	Азербайджанский манат (AZM)

ВВП (на душу населения) Паритет

покупательной силы 3800 долларов США (по оценкам на 2004 г.)

111 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html

56

Азербайджанская Республика провозгласила независимость от Советского Союза 30 августа 1991 года. Конституция страны, принятая в 1995 году, предусматривает разделение власти между сильной президентской ветвью и парламентом (Милли-Меджлис), имеющим право утверждать бюджет и объявлять импичмент Президенту. Ильхам Алиев был избран президентом в октябре 2003 года. Президент избирается народным голосованием на пятилетний срок. Премьер-министр и первые вице-премьеры назначаются президентом и утверждаются Национальным Собранием.112

Экономика

Главным экспортным товаром Азербайджана и основой его экономики является нефть. Добыча нефти в Азербайджане упала в 1997 году, но с тех пор увеличивается каждый год. Заключение Соглашений о совместном производстве продукции (СПП) с иностранными фирмами, которые на сегодняшний день взяли на себя обязательства инвестировать 60 миллиардов долларов США в долгосрочное развитие добычи нефти, должно обеспечить достаточно ресурсов для стимулирования будущего промышленного развития. В соответствии в первым из этих соглашений, которое было заключено с Азербайджанской международной операционной компанией (Azerbaijan International Operating Company), совместная добыча нефти началась в ноябре

1997 года.

На пути перехода от плановой к рыночной экономике Азербайджан сталкивается со множеством тех же проблем, что и другие бывшие республики Советского Союза, но значительные запасы нефти, которыми обладает страна, делают долгосрочные перспективы ее развития более благоприятными. Помимо нефтяных запасов, Азербайджан обладает значительным потенциалом в области сельскохозяйственного производства благодаря многообразию климатических зон в стране. В недавнем прошлом страна стала успешно проводить экономическую реформу, в ходе которой старые экономические и хозяйственные связи и структуры постепенно замещаются новыми. Согласно официальным данным, в 2002 году ВВП на душу населения составил 753 долларов США, темпы роста ВВП – 9,8%, т.е. в течение семи лет подряд наблюдался поступательный рост ВВП, при низком уровне инфляции 2,5%.113

Одним из препятствий на пути экономического прогресса является необходимость увеличения объемов иностранных инвестиций в неэнергетический сектор. Объем торговли с Россией и другими бывшими советскими республиками снижается, в то время как торговля с Турцией и странами ЕС устойчиво растет. Долгосрочные перспективы будут зависеть от мировых цен на нефть, размещения новых нефтепроводов в регионе, и способности Азербайджана правильно распорядиться своими богатыми запасами нефти.114 Официальная церемония открытия нефтепровода Баку- Тбилиси-Джейхан, в которой приняли участие президенты Азербайджана, Грузии, Казахстана и Турции, состоялась 25 мая 2005 года. Ожидается, что

112Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html

113Государственный Департамент США – Информационная справка об Азербайджане 2004 http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/2909.htm

114Справочник ЦРУ «Страны мира» – Азербайджан http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/aj.html

57

газопровод Баку-Тбилиси-Эрзрум также привлечет в страну необходимые инвестиции и создаст новые рабочие места.

Нагорно-Карабахский конфликт

Нагорно-Карабахский конфликт занимает ведущее место в повестке дня внутренней и внешней политики Азербайджана. В результате шестилетней войны, начавшейся в 1989 году, 20% территории Азербайджана было оккупировано, и около одного миллиона азербайджанцев и 500 тысяч армян были вынуждены покинуть места постоянного проживания (согласно правительственным оценкам). С мая 1994 года было заключено соглашение о прекращении огня и несмотря на то, что в целом оно соблюдается обеими сторонами, время от времени возникают небольшие инциденты. Минская группа ОБСЕ продолжает работать над поиском путей урегулирования данного конфликта.

Наиболее существенные политические события связаны с попытками добиться продвижения в урегулировании Нагорно-Карабахского конфликта. В июне 1999 года Саммит ЕС в Люксембурге признал роль, которую могут играть Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в постепенном сближении стран Южного Кавказа, а в Совместной Декларации была подчеркнута важность регионального сотрудничества для налаживания дружественных отношений между государствами региона и для их устойчивого экономического развития. В феврале 2001 года министерская Тройка ЕС посетила три страны региона – первый визит такого ранга со стороны руководства ЕС – и определила ключевые принципы деятельности ЕС в регионе. Вторая визит такого уровня состоялся в 2003 году, т.е. в период, когда в ЕС председательствовала Италия. Переговоры по вопросу урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе под эгидой Минской Группы ОБСЕ проходили в Париже и в Ки-Уэсте в 2001 году. Однако уступки, допускаемые до настоящего времени обеими сторонами, недостаточны для нахождения общей основы для установления мира.

Связи с Ираном являются важным фактором в региональной политике. Статус Каспийского моря стал приоритетным вопросом для всех прибрежных государств, в этой связи Россия заключила соглашение с Казахстаном, а в сентябре 2002 года – с Азербайджаном. Азербайджан также заключил соглашение с Казахстаном. Военные жесты Ирана в связи с разведкой нефтяных запасов в спорном регионе Каспийского моря летом 2001 года явились ярким примером неустойчивости ситуации в регионе.115

115 Отношения ЕС с Азербайджаном – Информация по стране, 17-05-2004 г., http://europa.eu.int/comm/external_relations/azerbaidjan/intro/

58

2.2. Обзор миграционной системы

2.2.1. Регулярная миграция

В настоящее время идет активная работа по созданию нормативной и институциональной базы в области регулярной миграции. В июле 2004 года правительство Азербайджана утвердило Концепцию государственной политики в области управления миграцией, выработанную Объединенной Комиссией по управлению миграцией на основе консультаций с различными министерствами и ведомствами и сотрудничества с Международной Организацией Миграции (МОМ). Целью указанной концепции является укрепление национальной безопасности через целенаправленное регулирование миграции и содействие достижению устойчивого социальноэкономического и демографического развития страны и эффективного использования трудовых ресурсов, предотвращение и противодействие нелегальной миграции, в том числе торговле людьми, а также повышение эффективности функционирования системы предоставления убежища. Концепция также предусматривает рациональное расселение населения страны, в том числе безопасное возвращение на места своего проживания беженцев и вынужденных переселенцев из Нагорного Карабаха, которые были вынуждены покинуть места своего постоянного проживания в результате конфликта. Правительство Азербайджана рассматривает данную концепцию как основу для выработки Государственной программы по управлению миграцией.116

a. Правовая база

Конституция Азербайджанской Республики (12 ноября 1995 года) предусматривает право на гражданство для лиц, родившихся на территории Азербайджана или лиц, родителями которых являются граждане Азербайджана. Лицо является гражданином Азербайджана, если один из его родителей является гражданином Азербайджана (Ст. 52). Согласно Конституции, иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться всеми правами и обязаны выполнять все обязательства, предусмотренные для граждан Азербайджана, если иное не предусмотрено законом.

Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства (13 марта 1996 года) в Статье 5 предусматривает, что иностранцы и лица без гражданства могут въехать на территорию Азербайджана и получить право постоянного жительства при наличии близких родственников и кровных уз с гражданами Азербайджана, на основании брака с гражданами Азербайджана, а также при иных обстоятельствах, предусмотренных законом.

Закон об иммиграции (22 декабря 1998 г.) и Указ Президента Азербайджана о сфере применения Закона об иммиграции (12 марта 1999 г.) устанавливают, что иммиграция представляет собой законный въезд на территорию Азербайджана для постоянного и временного жительства. Закон определяет

116 http://www.un-az.org/presrel/iom2004eng.html

59

критерии, по которым удовлетворяются или отклоняются заявления о предоставлении статуса иммигранта, и дает возможность соответствующим органам власти Азербайджана устанавливать ежегодные иммиграционные квоты.

Закон о въезде и выезде и о паспортах117 от 14 июня 1994 года, а также Положение о применении Закона о въезде и выезде и о паспортах (19 ноября 1994 года) гарантирует всем гражданам Азербайджана права выезда и въезда в республику. Закон определяет правила выдачи паспортов гражданам и правовой статус граждан, покидающих страну для постоянного проживания в другой стране. Эти граждане регистрируются за границей в консульских представительствах Азербайджана, и в их паспортах делаются соответствующие отметки.

Право выезда из страны может быть временно ограничено, например, в случае, если гражданин имеет действующее обязательство в связи с информацией о государственной и военной тайне до истечения срока действия такого обязательства, или в случае предстоящего судебного разбирательства в отношении данного лица, или же в случае, если данное лицо призвано на военную службу.

В статьях 12-15 указанного закона содержатся положения, касающиеся въезда в и выезда и из Азербайджана иностранных граждан и лиц без гражданства; они могут въехать на территорию Азербайджана на основании личных паспортов и официального разрешения (виза).

Въезд в и выезд из Азербайджана может быть временно ограничен в случае, если таковой может предположительно представлять собой риск для национальной безопасности или общественного порядка, или же если лица нарушили законы Азербайджана, представили поддельную документацию и ложную информацию о себе, или же если данное лицо является носителем заболевания, которое может представлять угрозу для общественного здоровья.

Закон о гражданстве от 30 сентября 1998 года определяет права на получение гражданства Азербайджана и условия предоставления, восстановления, а также лишения гражданства. Закон предоставляет правовую основу для деятельности Управления паспортов и регистрации. Согласно закону, гражданами Азербайджана считаются:

•Лица, постоянно проживавшие в Азербайджане на момент вступления в силу данного закона;

•Лица, которые не были гражданами Азербайджана и не приобрели гражданства другого государства и которые постоянно проживали в Азербайджане до 1 января 1992 года; также те лица, которые заявили о своем желании получить гражданство Азербайджана в течение одного года после вступления в силу данного закона;

•Беженцы, переселившиеся на территорию Азербайджана в период 19881992 гг.; после получения гражданства они не теряют права вернуться в

117 http://www.legislationline.org/view.php?document=60914

60