Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

развития миграционной политики (МЦРМП), выступающий в качестве Секретариата Будапештского Процесса, разработал проект по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, который был представлен для финансирования и утвержден Европейской Комиссией. Кроме того, указанный проект получил финансовую и политическую поддержку со стороны Австрии, Чешской Республики, Дании, Финляндии, Грузии, Литвы, Нидерландов и Польши.

Реализация проекта началась в марте 2004 года и охватила все двенадцать стран – участниц Содружества Независимых Государств (СНГ), а именно: Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Молдову, Россию, Таджикистан, Туркменистан, Украину и Узбекистан. Проект ставил своей основной целью содействие формированию неформального консультативного процесса, направленного на решение проблем, связанных с нелегальной миграцией в странах СНГ, и тем самым способствовать налаживанию структурированного диалога по этим вопросам между странами региона, соседними государствами Европейского Союза и европейскими государствами, являющимися странами назначения в контексте нелегальной миграции. Общая координация проекта обеспечивалась посредством регулярного обмена информацией между всеми странами, непосредственно участвовавшими в проекте, а также и между более широким кругом стран, принимающих участие в Будапештском Процессе. В рамках проекта был проведен анализ ситуации в сфере миграции в каждой из стран посредством рассмотрения действующего законодательства и институциональной базы по таким взаимосвязанным вопросам, как нелегальная и легальная миграция, пограничный контроль, политическое убежище, возврат и реадмиссия, торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов, а также деятельности других международных организаций и инициатив в каждой из указанных стран, что послужило основой для определения задач в сфере миграции, характерных для каждой из стран, а также путей решения этих задач на национальном, региональном и межрегиональном уровнях.

В течение всего этого времени рассматривались и анализировались также другие мероприятия, осуществляемые в рамках других региональных процессов и международных организаций, а также наблюдаемые в последнее время в рамках ЕС тенденции по борьбе с нелегальной миграцией.

Проект по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ

В период с марта и по август 2004 г. состоялись ознакомительные миссии в столицы всех двенадцати стран – участниц СНГ. Результатом этих миссий явилось официальное выражение поддержки со стороны Правительств и их готовности принять участие в проекте, а также подтверждение их намерения и далее участвовать в мероприятиях, которые будут осуществляться в рамках проекта.

Экспертные рабочие миссии в целевые страны состоялись в период с сентября 2004 г. по апрель 2005 г. с участием экспертов из Австрии, Чешской Республики, Дании, Финляндии, Нидерландов, Польши и Швейцарии. Миссии ставили своей целью предоставить обзор существующей ситуации в сфере миграции в каждой из стран. На основе заключений экспертов, а также комментариев, полученных от представителей целевых стран, был подготовлен настоящий доклад.

11

Первое совещание в рамках проекта состоялось 11-12 октября 2004 года в Санкт-Петербурге, Россия параллельно с 12-м заседанием Будапештской Группы старших должностных лиц. В ходе совещания была достигнута договоренность об использования формата Будапештского Процесса и существующих в его рамках рабочих групп для осуществления практических шагов в целях решения основных задач в сфере миграции, которые были выявлены в ходе состоявшегося обсуждения. Эти задачи включают в себя необходимость обеспечения превентивных мир и обмена информацией об опыте и передовой практике в связи со снижением масштабов нелегальной миграции; защита документов от фальсификации, в т.ч. включение в них биометрических данных и соответствующих механизмов защиты; управление границами; обмен информацией относительно мероприятий в направлении интеграции, легализации, регистрации трудовых мигрантов; борьба против торговли людьми в целях сексуальной, а также трудовой эксплуатации; возврат, реадмиссия, а также политика и практика идентификации нелегальных мигрантов.

Второе региональное совещание по проекту состоялось 28-29 ноября 2004 года в Тбилиси, Грузия и было посвящено рассмотрению конкретных вопросов в сфере миграции, являющихся приоритетными для Армении, Азербайджана и Грузии. В ходе совещания перечень стоящих перед странами задач в сфере миграции был расширен за счет включения в него таких вопросов, как «утечка мозгов», демографические последствия миграции, значимость денежных переводов, внутренне перемещенные лица, а также необходимость обмена опытом в сфере реформирования системы управления миграционными процессами.

Третье региональное совещание по проекту состоялось 19-20 мая в Алматы, Казахстан и было посвящено конкретным мерам, направленным на решение приоритетных вопросов, стоящих в сфере миграции перед Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном. Были определены дополнительные, требующие внимания вопросы, такие как первопричины миграции, трудовая миграция – как легальная, так и нелегальная, регистрация, управление границами и проблемы, связанные с еще не демаркированными границами, нелегальная миграция, предотвращение организованной преступности, терроризма, незаконного оборота наркотиков и других преступных действий, необходимость структурной модернизации, а также необходимость пристального внимания к феномену транзитной миграции.

Заключительное заседание в рамках проекта состоялось 29-30 июня в Вене, Австрия параллельно с 13-м заседанием Будапештской Группы старших должностных лиц. На встрече собрались должностные лица высокого уровня из Армении, Австралии, Австрии, Азербайджана, Беларуси, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Болгарии, Канады, Чешской Республики, Дании, Финляндии, Грузии, Венгрии, Казахстана, Кыргызстана, Латвии, Литвы, Мальты, Молдовы, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Румынии, России, Сербии и Черногории, Словакии, Швеции, Швейцарии, Таджикистана, Турции, Туркменистана, Великобритании (как следующего Председательства ЕС), Узбекистана, а также Исполкома Содружества Независимых Государств (СНГ), Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС), Международной организации миграции (МОМ), Организации по безопасности и сотрудничеству

12

в Европе (ОБСЕ), а также Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). В ходе встречи участвующие в процессе государства, принимая во внимание возрастание масштабов миграции из стран, расположенных далеко на востоке, пришли к заключению, что исходящие из этого региона миграционные потоки оказывают воздействие, как реально, так и потенциально, на все европейские государства. Таким образом, была вновь подтверждена важность расширения Будапештского процесса и дальнейшее вовлечение в орбиту его деятельности стран СНГ. Участвующие государства призвали Секретариат продолжить консультации по конкретным вопросам с учетом географических аспектов для решения тех задач, которые были выявлены, но пока остались нерешенными в рамках данного проекта, например, установление личности в процедурах, имеющих отношение к миграции и т.д.

Основные элементы миграционной ситуации в странах СНГ

Вгоды, последовавшие за распадом Советского Союза, суверенные государства, образовавшиеся в результате этого процесса, должны были заново создать бóльшую часть своих институтов и соответствующим образом разработать новое законодательство. В большинстве стран СНГ вопросу миграции не уделялось должного внимания, функции и сферы ответственности в этой области были беспорядочно распределены между различными учреждениями, а процесс разработки действенного законодательства существенно отставал от других сфер. По мере того, как объем незаконных передвижений не только из этих стран, но и на и через их территорию, устойчиво возрастал, национальные администрации пришли к четкому пониманию того, что существует потребность в выработке эффективных мер реагирования на этот процесс. Необходимо предпринять согласованные усилия с тем, чтобы приблизить нормативную базу к существующим международным стандартам, укрепить административные структуры, а также разработать стратегии в сфере миграции с учетом кратко-, средне- и долгосрочных целей и практических мер, необходимых для предотвращения и противодействия нелегальной миграции.

Втечение последних лет в странах СНГ предпринимаются активные усилия в сфере законодательства, в частности, в направлении приведения его в соответствие с различными явлениями и процессами в разных областях, наблюдаемыми в международном масштабе. В целом, имеется достаточно хорошая правовая база, однако необходимо далее укрепить и усилить меры для практического претворения в жизнь существующих правовых норм. То же можно сказать и о международных соглашениях и конвенциях.

Особое внимание следует обратить на тот факт, что регион, который известен под общим названием «регион СНГ» на самом деле имеет очень мало общего. Несмотря на одинаковое наследие недавнего прошлого, при рассмотрении существующей в сфере миграции ситуации становится ясно, что все эти двенадцать стран сталкиваются с различными проблемами и применяют различные подходы для решения задач, стоящих в области управления миграцией. Анализ миграционных потоков показывает, что эти страны в различной степени являются странами происхождения, транзита и назначения для нелегальных мигрантов. Эти миграционные потоки берут свое начало как внутри региона, так и за его пределами. Все страны СНГ (за исключением, пожалуй, Беларуси и Туркменистана, внешняя миграция из которых носит

13

очень ограниченный характер) являются странами–источниками нелегальной миграции, которая в значительной степени связана с перспективами трудоустройства. Основными странами назначения являются страны Европы (например, Германия, Нидерланды, Греция, Испания и Португалия), а также страны Ближнего Востока. Т.н. «восточный маршрут», пролегающий через Россию, Украину и Беларусь в страны ЕС, находится в числе важнейших транзитных маршрутов нелегальной миграции из всего этого региона, а также из Китая и стран Юго-Восточной Азии. Кроме того. Россия и Казахстан, являющиеся наиболее развитыми в экономическом отношении странами региона СНГ, привлекают наибольшее число трудовых мигрантов – как легальных, так и нелегальных – из всего региона. Данные, полученные в ходе реализации проекта, указывают на то, что миграционные перемещения осуществляются по схеме, включающей в себя элементы как легальной, так и нелегальной миграции. Некоторые элементы схемы имеют юридически действительные основания, например, туристическая визы, однако затем миграция зачастую приобретает нелегальный характер, поскольку мигранты остаются в стране после истечения срока действия визы или же устраиваются на работу, не имея необходимых для этого разрешений. В целом можно сказать, что нелегальная миграция достаточно серьезно воздействует на регион как с точки зрения перемещений внутри региона, так и с точки зрения перемещений между регионами, и она в значительной степени строится на операциях по незаконному провозу мигрантов.

Одной из основных характерных особенностей миграционных перемещений из и в направлении региона СНГ, а также через его территорию является то, что в подавляющем большинстве случаев эти перемещения обусловлены причинами экономического характера. Все страны СНГ являются странами происхождения нелегальных мигрантов. Вместе с тем, основными странами назначения для трудовой миграции являются Россия, Казахстан и, в меньшей степени, Азербайджан. В других странах СНГ определяющим процессом в сфере миграции является эмиграция. Транзитные миграционные потоки из Китая и стран Юго-Восточной Азии представляют собой общую проблему для большинства стран СНГ.

Развал Советского Союза мгновенно изменил статус границ, превратив их из внутренних, большей частью – административных, границ между республиками в международные границы между государствами; это, в свою очередь, поставило на повестку дня целый ряд вопросов, в контексте которых вопрос управления границами приобретает первоочередное значение. Проблемы, связанные с делимитацией и демаркацией этих границ, присущи, хотя и в разной степени, каждой из стран, и хотя по этому вопросу подписан целый ряд международных соглашений, практическое воплощение в жизнь предусмотренных в них положений на местах все еще остается проблематичной задачей. Многочисленные региональные конфликты, имевшие здесь место, начиная с 1991 года, повлияли также на подход большинства из этих государств к вопросу о границах и пограничному контролю, который рассматривается ими как вопрос военного характера, имеющий непосредственное отношение к суверенитету и безопасности государства. К примеру, спорная граница между Азербайджаном и Арменией контролируется подразделениями министерств обороны двух стран; в Центральной Азии пограничный контроль входит в сферу ответственности национальных служб безопасности или комитетов безопасности; вдоль

14

некоторых участков узбекско-кыргызской границы и узбекско-таджикской границы до сих пор заложены противопехотные мины.

Помимо этого, хотя в целом на многих участках границ СНГ необходимо увеличить численность персонала и обеспечить соответствующее техническое оснащение, тем не менее, возможность полного контроля над границей между Россией и Казахстаном протяженностью почти 7000 км, являющейся самой длинной сухопутной границей в мире, представляется нереальной, тем более с учетом ее географических особенностей. Граница между Беларусью и Россией является лишь административной границей, поскольку государственным договором между двумя странами предусмотрено упразднение пограничного контроля на данной границе. Естественно, подобная прозрачность границ приводит к активизации транзитных потоков нелегальных мигрантов, направляющихся в Европу.

Возросшая эффективность контроля внешних границ Европейского Союза порождает новый феномен, когда транзитные страны как бы сами по себе становятся странами назначения для нелегальных мигрантов. Данный феномен все более явственно наблюдается в Украине, поскольку въезд в страну через восточные границы представляет собой задачу более простую, чем преодоление по-настоящему хорошо оснащенных и надежно защищенных западных границ со странами ЕС, и, таким образом, многие из транзитных мигрантов «застревают» в Украине.

В то время как во многих странах ЕС количество поданных прошений о предоставлении международной защиты продолжает резко снижаться, целый ряд стран СНГ (в особенности, Армения, Азербайджан, Грузия, и Таджикистан) продолжают стоять перед серьезными проблемами в связи с притоком сюда вследствие региональных конфликтов беженцев и внутренне перемещенных лиц, долговременные решения, в отношении которых все еще не найдены.

Проблема торговли людьми из стран СНГ достигает тревожных масштабов. Надо отметить, что данная форма преступности проявляется во всех двенадцати странах. Одним из наиболее негативных следствий нестабильности, связанной с процессом перехода бывших республик Советского Союза к рыночной экономике, явилось возрастание числа женщин и детей из этих стран, становящихся жертвами сексуальной эксплуатации. Одним из наиболее существенных факторов перехода к новым экономическим условиям является реструктуризация рынка труда, которая по-разному сказывается на конкретных лицах в зависимости от пола, социального происхождения, уровня образования, профессии, этнической или национальной принадлежности, а также гражданства. Существует значительный уровень соотношения между бедностью, в особенности в сельских районах, и масштабами торговли людьми из конкретной страны или региона. Таким образом, преступные группы, действующие под прикрытием подставных «агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» без труда вербуют своих жертв. Определение истинных масштабов торговли людьми не представляется возможным, и оценки масштабов данного явления в значительной мере отличаются. Одной из характерных особенностей торговли людьми в целях трудовой эксплуатации в масштабах региона является то, что основными странами, куда переправляют живой товар, являются Россия и Казахстан. Что же касается маршрутов торговли женщинами и девушками в

15

целях сексуальной эксплуатации, то они пролегают также в направлении Западной Европы, Ближнего Востока и Юго-Восточной Азии.

Как указывалось выше, настоящий отчет подготовлен с целью обзора ситуации в сфере миграции в каждой из двенадцати стран, принимающих участие в проекте – Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Молдове, России, Таджикистане, Туркменистане, Украине и Узбекистане. Отчет подготовлен на основе рабочего исследования, проведенного Секретариатом Будапештского Процесса в МЦРМП, и результатов, полученных в ходе экспертных рабочих миссий, а также комментариев, предоставленных соответствующими ведомствами участвующих стран в связи с проектами отчетов, которые были представлены на региональных совещаниях и итоговой встрече.

Вотчете представлена детальная базовая информация о действующем законодательстве и существующих административных структурах в каждой из стран в связи с такими взаимосвязанными вопросами, как нелегальная и легальная миграция, пограничный контроль, политическое убежище, возврат и реадмиссия, торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов, а также деятельность других международных организаций и инициатив в регионе в целом. Анализ, приведенный в отчете, был осуществлен с двух точек зрения: с одной стороны, проблема была изучена «изнутри», в частности, существующая политика и законодательные акты в области миграции в конкретной стране, а с другой стороны – были проанализированы конкретные аспекты, являющиеся предметов озабоченности внешнего мира, влияние миграции на ситуацию за пределами региона и существующая в связи с этим политика в отношении анализируемой страны.

Вотдельной главе рассматривается деятельность основных международных организаций и инициатив в регионе, а также осуществляемые ими в настоящее время или планируемые на будущее мероприятия в области миграции.

Кроме того, в публикацию включены выводы и заключения четырех совещаний, состоявшихся в рамках проекта, а также рекомендации экспертов, которые приняли участие в экспертных миссиях.

16

III. Отчеты по странам

17

1. AРМЕНИЯ

1.1. Общая информация1

Столица:	Ереван
Площадь:	Общая: 29 800 кв.км (суша: 28 400 кв.км; вода: 1 400 кв.км)
Население:	2 982 904 человек (по оценкам на июль 2005 г.)
Языки:	Армянский 97,7%, йезидский 1%, русский 0,9%, другие
	0,4% (перепись населения 2001 г.)
Президент:	Роберт Кочарян (с 30 марта 1998 г.)
Глава	Премьер-министр Андраник Маргарян (с 12 мая 2000 г.)
Правительства:
Форма правления:	Республика
Этнические группы:	Армянский 97,9%, йезиды (курды) 1,3%, русские 0,5%,
	другие 0,3% (перепись населения 2001 г.)
Основные религии:	Армянская апостольская церковь 94,7%, другие
	христианские конфессии 4%, йезидство (монотеизм с
	элементами поклонения природе) 1,3%
Валюта:	Драм (AMD)

ВВП (на душу населения) Паритет

покупательной силы 4600 долларов США (по оценкам на 2004 г.)

1 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/am.html

18

Республика Армения расположена на Южном Кавказе, и имеет площадь 29 800 кв. км. Она имеет общую границу с Турцией на северо-востоке (268 км), с Ираном на юге (35 км), а границы с Грузией (164 км) и Азербайджаном (566 км) расположены на севере и на востоке. Столицей Армении является Ереван, с населением 1,2 млн. человек. Русский язык широко применяется, но официальным языком является армянский.

В настоящее время население Армении составляет 3 020 768 человек, из которых 96% составляют армяне, 2% - русские и 2% - представители других национальностей.2 Эмиграция считается насущной проблемой в стране.

Армения является членом структур безопасности в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ), а именно Договора о коллективной безопасности (ДКБ), членами которого являются 6 государств СНГ. В рамках ДКБ, согласно подписанному в 1995 году договору, имевшаяся на территории Армении (в Гюмри) с советских времен военная база сохраняется до 2020 года в статусе российской военной базы. Кроме того, в соответствии с ДКБ, российские пограничники контролируют границы Армении со странами, не являющимися членами СНГ (т.е. с Турцией и Ираном), и международные аэропорты, однако границы Армении с Грузией и Азербайджаном контролируются армянскими пограничными войсками3.

Нагорно-Карабахский конфликт

Нагорно-Карабахский конфликт занимает важное место в повестке дня внутренней и внешней политики Армении. В результате шестилетней войны, начавшейся в 1989 году, 20% территории Азербайджана было оккупировано, и около одного миллиона азербайджанцев и 500 тысяч армян были вынуждены покинуть места постоянного проживания (согласно правительственным оценкам). С мая 1994 года было заключено соглашение о прекращении огня и несмотря на то, что в целом оно соблюдается обеими сторонами, время от времени возникают небольшие инциденты. Минская группа ОБСЕ продолжает работать над поиском путей урегулирования данного конфликта.

Наиболее существенные политические события связаны с попытками добиться продвижения в урегулировании Нагорно-Карабахского конфликта. В июне 1999 года Саммит ЕС в Люксембурге признал роль, которую могут играть Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в постепенном налаживании дружественных отношений с Южным Кавказом, а в Общей Декларации подчеркивалась важность регионального сотрудничества для налаживания дружественных отношений между государствами региона и для их устойчивого экономического развития. В феврале 2001 года министерская Тройка ЕС посетила три страны региона – первый визит такого ранга со стороны Председательства ЕС – и определила ключевые принципы деятельности ЕС в регионе. Второй визит министерской Тройки состоялся в тот период, когда председателем ЕС была Италия, в 2003 году. Переговоры по разрешению конфликта в Нагорном Карабахе под эгидой Минской Группы ОБСЕ проходили в Париже и в Ки-Уэсте (Key West) в 2001 году. До сих пор уступки, сделанные обеими сторонами, оказались недостаточными для нахождения общей основы для установления мира.

2Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/am.html

3УВКБ ООН, Международная защита в отношении армянских беженцев и лиц, ищущих убежище, сентябрь 2003 г.

19

Экономика

Во времена старой советской системы централизованного планирования Армения развивала современный сектор промышленности, осуществляя поставки машин и оборудования, текстильных изделий и других промышленных товаров в республики-партнеры в обмен на сырье и энергетические ресурсы. С момента распада СССР в декабре 1991 года, Армения переключилась с агропромышленного комплекса советских времен на мелкомасштабное сельскохозяйственное производство. В долгосрочном плане сельскохозяйственный сектор нуждается в повышении уровня инвестиций и обновления технологической базы. Приватизация в промышленности проходила более медленными темпами, но при новой администрации этому процессу уделяется повышенное внимание. Армения является импортером продуктов питания, а ее запасы природных ресурсов (медь, золото, алюминиевая руда) невелики. Продолжающийся конфликт с Азербайджаном из-за Нагорно-Карабахского региона и распад системы централизованного планирования экономики бывшего Советского Союза послужили причиной серьезного экономического спада в начале 1990-х годов. Однако к 1994 году Правительство Армении начало внедрять экономическую программу с далеко идущими целями, при финансировании МВФ, что привело к положительным темпам роста в 1995-2003 гг. В течение последующих лет ежегодный рост ВВП в среднем составлял 6% и достиг даже 13,9% в 2003 году, а в расчете на душу населения ВВП составлял 880 долларов США4. Тем не менее, в Армении наблюдается высокий уровень безработицы и повсеместная бедность. В 2003 году Правительство Армении утвердило Стратегию сокращения бедности (ССБ), одной из целей которой является также более действенная местная интеграция беженцев, которые представляют собой одну из наиболее уязвимых категорий населения. Армения также смогла сократить инфляцию, стабилизировать национальную валюту (драм), и приватизировать большую часть предприятий малого и среднего бизнеса. Хроническая нехватка энергетических ресурсов, от которой Армения страдала в начале и середине 1990-х годов, компенсируется за счет поставок электроэнергии, вырабатываемой одной из атомных электростанций в Медзаморе. В настоящее время Армения является нетто-экспортером электроэнергии, однако она не располагает достаточным потенциалом генерирующих мощностей для замены Медзамора, в то время как Правительство Армении подвержено давлению со стороны международных структур, которые настаивают на закрытии этой электростанции. Система электрораспределительных сетей была приватизирована в 2002 году. Огромный дефицит торгового баланса Армении был в некоторой степени преодолен за счет международной помощи, внутренней реструктуризации экономики и прямых иностранных инвестиций. Армения по-прежнему поддерживает тесные экономические связи с Россией, в особенности, в энергетическом секторе.

4 http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5275.htm

20