Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Восточной Европе и всех стран бывшего Советского Союза, за исключением Таджикистана и Узбекистана, которые немного отстают от Молдовы.463

Среднемесячная заработная плата на уровне 891 лей в 2003 году обеспечивала только 71% минимального потребительского бюджета в 1261 лей.464 Безработица оценивается на уровне 73%, более всего затрагивающий женскую часть населения.

Россия по прежнему оказывает существенное влияние на молдавскую экономику. Страна полностью зависит от российских энергоносителей, импортируя нефть, уголь и газ. Россия также является главным торговым партнером Молдовы.

463http://poverty.worldbank.org/files/Moldova_IPRSP.pdf

464Оценка независимых экспертов из Центра проблем рынка, ООН-Молдова. 2001 г.

201

7.2. Обзор миграционной системы

7.2.1. Регулярная миграция

a.Правовая база

Вотношении формирования законодательной базы в области миграции можно сказать, что она до сих пор находится «в процессе создания». В течение последних трех лет наблюдается существенный прогресс в этой сфере, связанный с принятием в 2003 году «Закона о беженцах», присоединением к Конвенции о статусе беженцев от 1951 года и прилагаемому к ней Протоколу (31 января 2002 года) и подписанием Палермских Протоколов о борьбе с торговлей людьми и незаконным ввозом мигрантов (14 декабря 2000 года). Указанные шаги, однако, следует считать лишь подготовительной работой, и существует необходимость принятия более объемлющего законодательства с целью создания единой системы для контроля миграции, охватывающей вопросы визовой политики, возврата и реадмиссии, предоставления политического убежища, интегрированного пограничного контроля и т.д.

Ниже приводится краткий анализ национальных и международных документов, составляющих основу миграционной системы Молдовы.

Конституция страны была принята 29 июля 1994 года, и в конце 2000 года в нее были внесены поправки в раздел 19.2, которым устанавливается, что:

«… право на получение политического убежища предоставляется либо не предоставляется на основании закона в соответствии с международными договорами, подписанными Молдовой …»

Закон о миграции от 19 декабря 1990 года с последними поправками 6 декабря 2002 г. наделяет компетенцией в сфере миграции Министерство труда, социальной защиты и семьи, а также Министерство внутренних дел, которые являются основными государственными органами, ответственными за регулирование процесса иммиграции в страну и эмиграции из нее. Закон определяет принципы и цели миграции, и преследует общую цель регулирования миграции из и в Молдову. В нем определяются основные задачи Департамента Миграции, которые заключаются в разработке национальной правовой базы в области миграции и предоставления политического убежища, гармонизации национального законодательства по вопросам миграции с европейскими принципами и стандартами.

Основой миграционной политики Молдовы являются принципы Закона о миграции:

•Соблюдение прав человека;

•Соблюдение свободы передвижения;

•Отсутствие дискриминации;

•Соблюдение закона;

202

•Запрет на насильственную высылку лиц, жизнь которых находится под угрозой в их стране происхождения.

Закон определяет компетенцию органов государственной власти, отвечающих за вопросы миграции, и определяет центральным органом Департамент Миграции. Другими компетентными органами власти являются Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Департамент пограничных войск и Департамент информационных технологий.

Эмиграция молдавских граждан также регулируется законом, и граждане имеют право свободно покидать страну. Что касается иммиграции, действует система квот, которой регулируется количество иностранных граждан, въезжающих в Молдову. Существует три категории иммигрантов: семейная иммиграция, трудовая иммиграция и иммиграция с целью обучения. Данным законом также регулируется статус иммигрантов, и Департамент Миграции наделен функцией выдавать иммиграционные свидетельства по запросу иностранных граждан, намеревающихся находиться в стране более, чем 90 дней.

В течение 2003 года Департамент Миграции разработал следующие законодательные документы:

•Проект Закона о внесении изменений в статью 24 Закона о Правительстве Республики Молдова;

•Проект Закона о внесении изменений в Закон о статусе беженцев, принятого Парламентом 23.05.2003, № 214;

•Проект Закона о принятии Устава Международной Организации Миграции, принятого Парламентом 23.05.2003, №1792-XV;

•Проект Закона о внесении изменений в действующее законодательство о миграции в соответствии с Гражданским кодексом Республики Молдова;

•Проект Закона о внесении изменений в Указ Правительства о консульских сборах;

•Проект Постановления Правительства о переговорах по проекту Соглашения между Правительством Республики Молдова и Кабинетом министров Украины по вопросам сотрудничества в области приграничной трудовой миграции, принятого 15.05.2003 года, №562;

•Проект Постановления Правительства о Департаменте Миграции,

принятого 07.08.2003;

•Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2003 год, принятого 28.03.2003;

•Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2004 год, принятого 10.12.2003;

203

•Регламент Департамента Миграции, принятый Постановлением Правительства № 980 от 07.09.2003;

•Проект Постановления Правительства об утверждении Регламента о выдаче приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства,

представленный на рассмотрение и утверждение Правительству Республики Молдова.465

С момента его создания в 2003 году, Главным Управлением по делам беженцев, являющимся частью Департамента Миграции, были разработаны следующие законодательные акты в отношении беженцев и предоставления политического убежища:

•Форма временного документа, удостоверяющего личность для лиц, ищущих убежище, утвержденная Указом Директора Главного Управления по делам беженцев № 07-0105 от 30.05. 2003;

•Регламент по предоставлению политического убежища Президентом Республики Молдова, принятый Указом Президента № 1506-III от

31.10.2003;

•Постановление Правительства № 1622 от 31.12.2003 о принятии Регламента о способах предоставления беженцам финансовой помощи;

•Форма временного удостоверения для лиц, ищущих убежища, утвержденная Указом № 05-g Генерального директора Департамента Миграции от 12.01.2004;

•Регламент о деятельности Совета по делам беженцев, утвержденный Указом № 54-g Генерального директора Департамента Миграции;

•Постановление Правительства № 636 от 07.06.2004 об утверждении штатного расписания Управления по делам беженцев и создании Центра по приему лиц, ищущих убежище и беженцев;

•Регламент о деятельности Центра по приему и размещению беженцев, утвержденный Указом № 69А-g Директора Главного Управления по делам беженцев от 20.09.2004;

•Регламент по составлению, ведению и хранению личных дел лиц, ищущих убежище, утвержденный в 2004 году;

•Проект Регламента о способе определения и предоставления статуса беженца, рассмотренный рядом министерств и ведомств;

•Проект Постановления Правительства о утверждении формы удостоверения беженца.

465 Информация, полученная МЦРМП от Миграционного Департамента Молдовы в марте 2003 года

204

Также были внесены поправки в ряд законов: Закон о статусе беженцев, Кодекс административных правонарушений Республики Молдова, Земельный кодекс, Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова, Закон о государственной границе Республики Молдова, Закон о въезде и выезде из Республики Молдова, Закон об удостоверяющих личность документах в Национальной паспортной системе, Закон о гражданских актах.

Новый Закон о гражданстве Республики Молдова вступил в силу 2 июня 2000 года. Им регулируются условия приобретения гражданства Молдовы, а также двойного и более гражданства. Указанный закон заменил собой предшествующий закон от 1991 года, согласно которому двойное гражданство не допускалось.

Нормативным актом, регулирующим миграцию по территории Молдовы, является Закон о въезде в и выезде из Республики Молдова от 9 ноября 1994 года. В нем гарантируется право граждан Молдовы, иностранных граждан и лиц без гражданства въезжать на и выезжать с территории страны, регламентируются условия временного ограничения этого права; определяются правила выдачи проездных документов. Закон также определяет основы визовой политики страны, которая рассмотрена ниже.

Законом о государственной границе от 17 мая 1994 года определялись функции пограничной службы и ее административная структура. Изначально пограничные войска находились в подчинении у Министерства государственной безопасности, однако в 2000 году Департамент пограничной службы стал независимой структурой. С 1 июля 2001 года Департамент включает в себя все пограничные службы (за исключением Приднестровья) и выполняет все соответствующие функции, и находится в прямом подчинении у Правительства.

Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова от 10 ноября 1994 года регламентирует права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Молдовы, которые идентичны правам граждан Республики Молдова, за исключением тех, которые определены отдельным законодательством. Этот закон был впоследствии дважды изменен – в 1998 и 1999 гг. Законом № 18-XIV от 14.05.98 и Законом № 716-XIV от 03.12.99.

В Уголовный кодекс Республики Молдова были внесены изменения, которые вступили в силу 1 октября 2002 года. Закон определяет торговлю людьми как уголовное преступление, и устанавливает санкции за торговлю людьми и контрабанду мигрантов. Закон будет далее рассмотрен в главе о торговле людьми. За нелегальное пересечение государственной границы Республики Молдова предусматривается штраф в размере до 400 минимальных заработных плат или тюремное заключение сроком от 1 до 3 лет, с наивысшей степенью наказания до 8 лет. Законом предусматриваются исключения для лиц, ищущих политическое убежище, и для жертв торговли людьми.

Закон о статусе беженцев был принят 25 июля 2002 года и вступил в силу 1 января 2003 года. Однако положения, касающиеся запрета на высылку из страны, возврат и применение санкций к лицам, ищущим политическое убежище, вступили в силу с момента опубликования указанного закона (12

205

сентября 2001 года). В новом законе определяются основы политики страны в отношении беженцев, регулируется вопросы предоставления статуса беженца, или лица, ищущего политическое убежище, процедура, права и обязанности государства и просителей политического убежища, регулируется порядок выдачи удостоверений личности и проездных документов для лиц, получивших статус беженца, и т.д.

Согласно Конституции, международные соглашения, подписанные Республикой Молдовой, имеют приоритет перед национальным законодательством. Однако существует необходимость принять национальное законодательство, учитывающее положения международных договоров. Молдова присоединилась к следующим международно-правовым актам по защите прав человека: Европейская Конвенция 1950 года по защите прав человека и основных свобод и дополняющие ее Протоколы 1, 4 и 7 (12 сентября 1997 года)466, Международный Пакт о гражданских и политических правах от 1966 года; Конвенция 1984 года против пыток и других форм бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращения или наказания (12 декабря 1995 года); Конвенция 1989 года о правах ребенка (26 января 1993 года). Молдова подписала Конвенцию ООН против

транснациональной организованной преступности	и два дополняющих ее
Протокола, в частности, Протокол о борьбе	против незаконного ввоза

мигрантов и Протокол по предотвращению и пресечению торговли людьми. 23 ноября 2001 года Молдова также присоединилась к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к дополняющему ее Протоколу 1967 года.

б. Институциональная база

В первые годы после обретения Молдовой независимости наблюдался недостаточный уровень централизации учреждений и ведомств, занимающихся вопросами миграции, которые были «разбросаны» по различным правительственным учреждениям и министерствам. Процесс консолидации начался в августе 2001 года с созданием Государственной миграционной службы в качестве специализированной правительственной структуры. Согласно регламенту данного ведомства основными приоритетами в его деятельности должны были быть, среди прочего, выработка национальной миграционной политики и иные вопросы, касающиеся трудоустройства молдавских граждан за рубежом, в том числе социальная защита трудовых мигрантов.

Главное Управление по делам беженцев было создано при Министерстве юстиции в 2001 году и, начиная с января 2003 года, ему были переданы от УВКБ ООН функции, связанные с определением статуса беженцев. Летом 2003 года Главное Управление по делам беженцев было переведено в структуру Государственной миграционной службы.

В ноябре 2002 была принята Концепция миграционной политики Республики Молдова, а месяцем позже были внесены соответствующие изменения в Закон о миграции. Концепция миграционной политики устанавливает государственную политику в сфере миграции. Она определяет задачи и принципы регулирования миграции молдавских граждан таким образом, чтобы максимально избегать негативных последствий для страны, в то же время

466 Указана дата ратификации

206

обеспечивая соблюдение прав человека. В первые годы приоритетными направлениями были определены борьба с нелегальной миграцией и торговлей людьми. Далее Концепция определяет другие приоритетные направления деятельности, такие как (i) совершенствование законодательной базы, (ii) гармонизация национального законодательства с международными договорами в сфере защиты прав мигрантов, (iii) налаживание партнерства с другими странами и сотрудничество с международными организациями, работающими в сфере миграции, (iv) создание централизованного органа, ответственного за все вопросы, касающиеся миграции, с целью повышения эффективности управления миграцией, (v) заключение международных трудовых договоров с другими странами, и (vi) введение в действие компьютеризированной регистрационной системы для учета миграционных передвижений.467

Вместе с новым Законом о миграции, Концепция миграционной политики создала условия для создания централизованного учреждения, ответственного за все вопросы в сфере миграции. Постановлением Правительства от 7 августа 2003 был создан новый Департамент Миграции (в прошлом Государственная миграционная служба) и предусматривается перевод функций от различных министерств и правительственных учреждений, занимающихся миграцией, в компетенцию Департамента (выдача приглашений иностранным гражданам для получения виз, продление срока действия въездных и выездных виз, выдача въездных и выездных виз, а также другие функции).

7.2.2. Визовая политика

Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

a. Правовая база

Первые шаги в направлении формирования визовой политики страны были предприняты с принятием Закона о въезде и выезде из Республики Молдова.

Внем определяются типы въездных-выездных виз: дипломатические, деловые, туристические, обычные или транзитные, выдаваемые иностранным гражданам или лицам без гражданства дипломатическими и консульскими миссиями Молдовы на срок, не превышающий 90 дней.

Врамках данного закона не определены четкие механизмы выдачи виз, однако начиная с 1995 года Постановление Правительства «О дополнительных мерах по внедрению национальной паспортной системы» определяет процедуру выдачи въездных и выездных виз. Также отсутствует четкий механизм продления молдавской визы. В большинстве случаев, по истечении 90 дней пребывания в Молдове, власти (Департамент информационных технологий) требуют, чтобы иностранцы, не получившие иммиграционных документов (разрешений на работу или учебу) выехали из страны и въехали в нее заново.

467 Концепция Миграционной политики www.iatp.md/dep_migratiune/legislatie_en2.htm

207

Гражданам следующих стран не требуются визы для въезда на территорию Республики Молдова на период до 90 дней: Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Румыния, Россия, Таджикистан, Украина и Узбекистан. Помимо этого, владельцы дипломатических паспортов, являющиеся гражданами следующих стран не нуждаются в визе для въезда на территорию Республики Молдова на период до 90 дней: страны-члены Европейского Союза, Канада и Соединенные Штаты Америки. Владельцам проездных документов ООН также не требуются визы для въезда на территорию Республики Молдова. Владельцы дипломатических и служебных паспортов, являющиеся гражданами следующих стран, не нуждаются в визе для въезда на территорию Республики Молдова, на период до 90 дней: Словакия, Израиль, Турция, Болгария, Венгрия, Вьетнам, Албания и Хорватия, и на период до 30 дней – Китай, Иран и Туркменистан.468

В целом, виза может быть выдана на основании личного приглашения, которое обрабатывается в Молдове. Однако граждане стран-членов ЕС, Соединенных Штатов Америки, Израиля и Канады могут получить визу без предъявления приглашений. В этом случае виза может быть предоставлена в течение 24

часов, и стоит 40 долларов в случае получения за рубежом и 60 долларов на границе.469

Молдова находится в перечне стран, гражданам которых требуется виза для въезда в Европейский Союз. Все 10 новые государства члены Европейского Союза ввели визовой режим для граждан Молдовы. Количество иностранных представительств в стране очень ограничено. Франция, Германия, Великобритания, Польша, Венгрия и Болгария представляют собой то немногие государства, которые имеют свои посольства в Молдове и выдают визы. Для того, чтобы поехать в другие страны Европы, гражданам Молдовы приходится ездить в Бухарест, Будапешт, Киев или Москву для получения визы.

В течение последних лет граждане Молдовы и Румынии пользовались безвизовым режимом для пересечения общей границы, и тысячи молдаван приобрели двойное гражданство из экономических соображений (процедура пересечения границы, контрабанда, налоговые соображения). После того, как ЕС отменил визовый режим для граждан Румынии, этим молдаванам, как новым румынским гражданам, было позволено въезжать в ЕС без визы, таким образом имея возможность нелегального трудоустройства. По различным данным, более чем 300000 молдаван получили румынское гражданство в течение последних лет, и ожидается, что еще большее число граждан подаст прошения о румынском гражданстве по мере приближения времени вступления Румынии к ЕС.470 Таким образом, несколько сотен тысяч молдаван пользуются правом безвизового въезда в ЕС, которое было введено в 2002 году, после длительного обсуждения этого вопроса в рамках ЕС.

б. Институциональная база

468Сайт Министерства иностранных дел Молдовы, март 2004 г., http://www.mfa.md/En/ConsularInf/VisasInfo.htm.

469Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida , 2003 г.

470Следует также отметить, что более чем 140000 граждан Молдовы получили российское гражданство, 60000 имеют гражданство Израиля, и несколько десятков тысяч имеют украинское гражданство.

Алла Скворцова: «Молдова и ЕС: соседство и вопросы безопасности - за пределами Расширенной Европы» т. 2001

208

Молдова имеет 21 дипломатическую миссию в различных странах мира, 18 из которых исполняют консульские функции. В особых случаях виза может быть выдана в одном из четырех консульских отделений на пограничных пунктах (аэропорт Кишинев, Леушень, Кагул и Скулень), в которых работает персонал Министерства иностранных дел. За исключением аэропорта, все эти пропускные пункты находятся на молдавско-румынской границе.

Виза может быть продлена Департаментом информационных технологий при Министерстве внутренних дел, за исключением дипломатических виз, выдаваемых Главным консульским управлением при Министерстве иностранных дел.

7.2.3. Управление границей

Общая протяженность молдавской границы составляет 1 906 км, 955 из которых представляют собой сухопутную границу и 951 км – речную границу (река Прут вдоль границы с Румынией и река Днестр вдоль части границы с Украиной). Около 1 200 км границы Молдова разделяет с Украиной и около 700 км - с Румынией. Демаркация молдавско-украинской границы была произведена в 2002 году на основе заключенного в 1999 году Соглашения о границах между этими двумя странами. Это соглашение вступило в силу в октябре 2001 года, когда данная граница формально стала международной.471 По оценкам МОМ, на границе с Украиной функционирует 76 пограничных пропускных пунктов (26 на границе с Приднестровьем) и девять пропускных пунктов на румынской границе. Из этих 85 пунктов, только 17 открыты для иностранных граждан, а остальные 68 служат для перемещения местных жителей. Согласно информации Пограничных войск Молдовы, 500-600 пограничников несут службу круглосуточно.472

По оценкам Министерства труда и социальной защиты, в 2000 году на

территории Молдовы, нелегально проживало около 1 500 человек. Число задержаний на границе колеблется от 4 500 до 6 000 случаев в год.473 По

данным МОМ/SIDA, границу Молдовы ежегодно пересекает около 8 миллионов человек, из них около 3 миллионов – на участке границы между Приднестровьем и Украиной протяженностью 453 км. Власти Молдовы пытаются достичь договоренности об осуществлении совместного контроля на украинско-приднестровском участке границы, что вызвано значительным количеством случаев нелегального въезда через территорию Приднестровья.474

a. Правовая база

Отсутствие фактического контроля со стороны центрального правительства на огромном участке внешней границы с Украиной приводит к тому, что около 200 км границы остается неконтролируемой и, по сути, открытой границей. Наряду с отсутствием строгого контроля, на границе между Молдовой и

471МЦРМП, Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, 2004 г.

472http://www.granicer.moldova.md/

473Результаты ознакомительного визита в Молдову в рамках Рабочей Группы Будапештского Процесса по нелегальной миграции в Юго-Восточной Европе, 12-15 ноября 2000 года

474Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida, март 2004 г.

209

Румынией, обусловленного причинами исторического характера, данное положение дел делает Молдову еще более привлекательной для преступных групп, занимающихся незаконным провозом мигрантов и торговлей людьми, и в целом для международных криминальных группировок.

Очевидно, что несмотря на осуществленную реформу, функционирование системы пограничного контроля в Молдове сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием четкой демаркации различных участков границы, проблемой Приднестровья, а также от военного характера своей структуры. Особую проблему представляет собой слабый контроль на границе с Румынией, которая является кандидатом на вступление в ЕС.

б. Институциональная база

В настоящее время осуществляется реструктуризация Департамента пограничной службы в соответствии с рекомендациями ЕС. Реформы в основном направлены на постепенный переход к контрактной службе во всех подразделениях Пограничной службы, внедрение прозрачных механизмов контроля, достижение высокого качества и эффективности деятельности через широкое внедрение технических средств, обеспечение высокого уровня профессионализма сотрудников, использование европейского опыта, их преобладание над формами и методами работы военной структуры.

7.2.4. Нерегулярная миграция

Годы, последовавшие после распада Советского Союза оказались для Молдовы особенно тяжелыми. Государственная финансирование сфер образования и здравоохранения было сокращено до минимума, что значительно снизило уровень доступа населения к данным услугам. Уровень неграмотности среди взрослого населения практически удвоился в последние восемь-десять лет. Государственная система здравоохранения практически отсутствует, а попытки ее приватизации лишили большинство населения доступа к медицинским услугам. Перспектива найти работу, которая позволила бы содержать семью, особенно незначительна среди молодых людей, и более чем 90% выражают желание уехать за границу на заработки.475

Вследствие вышеперечисленных факторов, нелегальная трудовая миграция стала явлением почти столь же обычным, как поиск работы на территории страны.476 Сотни тысяч молдаван работают на черных рынках труда России, Украины, Израиля, Турции, Кипра, Греции, Италии, Германии, Испании и Португалии. Обычной процедурой является въезд в страну по туристической визе, после чего въехавшие мигранты нелегально остаются и работают в стране в течение многих лет. Свои доходы они перечисляют в Молдову, что в большинстве случаев является единственным источником существования молдавских семей. Отмечено, что значительные суммы денег переводятся в рамках системы Western Union. По статистическим данным Национального банка Республики Молдова, денежные переводы от граждан Молдовы, работающих за рубежом, за последние годы составили: в 2000 году – 152,58

475«Отчет о торговле людьми из Молдовы: Нелегальные рынки труда и ограничительная миграционная политика в Западной Европе», Шивон Сканлан – консультант МОТ, май 2002 г.

476Аннет Бруновскис/Гури Тилдум «Через границы: Эмпирическое исследование транснациональной проституции и торговли людьми» ФАФО, Норвегия, 2004 г.

210