Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран.

Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.

На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции».161

Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.

a. Правовая база

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Азербайджаном162 и странами-членами ЕС, вступило в силу 1 июля 1999 года. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается: …«осуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории странычлена ЕС»[…]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами своей страны.

Однако Азербайджан согласился в рамках СПС заключить двусторонние соглашения со странами-членами ЕС для регулирования «конкретных обязательств по реадмиссии, включая реадмиссию граждан других стран и лиц без гражданства, которые прибыли на территорию страны-члена из Азербайджанской Республики, или которые прибыли на территорию Азербайджанской Республики из страны-члена».

161Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года

162http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_azerbaijan.pdf

81

б. Институциональная база

Заключение соглашений о реадмиссии является сферой компетенции Министерства иностранных дел. Такие соглашения еще не заключены с соседними государствами, однако ведутся переговоры о заключении соглашений с Данией, Швейцарией Австрией, Германией, Россией и Турцией и странами Бенилюкс. В сентябре 2004 года подписан Меморандум о Взаимопонимании между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Директоратом по миграции и гражданству МВД Соединенного Королевства (о транзите через АР граждан Афганистана возвращаемых на родину).

В прошлом успешное сотрудничество между азербайджанской полицией и соответствующими органами Дании дало возможность установить личности конкретных лиц, подлежащих возврату в Азербайджан.

82

3. БЕЛАРУСЬ

3.1. Общая информация163

Столица:	Минск
Территория:	207 600 кв. км
Население:	10 335 382 человек (по оценкам на июль 2002 года)
Языки:	Белорусский, русский
Президент:	Александр Лукашенко
Премьер-министр:	Сергей Сидорский
Форма правления	Республика
Национальности:	Белорусы – 81,2%, русские – 11,4%, поляки,
	украинцы и другие – 7,4%
Основные религии:	Восточная православная церковь – 80%, другие
	вероисповедания (включая римско-католическое,
	протестантское, еврейское и мусульманское
	вероисповедование) – 20% (оценки за 1997 год)
Валюта:	Белорусский рубль (BYB/BYR)
ВВП (на душу	6 800 долларов США (оценка за 2004 год)
населения)

163 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ«Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/bo.html

83

Главой государства Республики Беларусь является Президент. Исполнительную власть осуществляет Совет министров во главе с Премьерминистром. Премьер-министр и его заместители назначаются Президентом.

Законодательным органом является Национальное Собрание, состоящее из двух палат – Палаты представителей и Совета республики. Президент назначает 8 членов Совета; остальные члены избираются местными советами депутатов – по 8 членов от каждой из шести областей республики и города Минска.164 Депутаты Палаты представителей избираются путем прямого голосования граждан. Судебную власть осуществляют суды. Соответствие

всех законодательных актов Конституции контролируется Конституционным судом.165

Беларусь получила свою независимость после распада Советского Союза в 1991 году. Согласно Конституции, принятой в марте 1994 года, был учрежден пост Президента. Нынешний Президент Александр Лукашенко одержал победу на первых демократических президентских выборах в 1994 году. Согласно конституционному референдуму, проведенному в 1996 году, полномочия и исполнительная власть Президента были расширены.

Экономика

По сравнению с другими странами, образовавшимися в результате распада Советского Союза, в 1991 году Беларусь находилась в относительно благоприятном положении с точки зрения экономического развития. Экономика страны, которая характеризовалась как один из «сборочных цехов» бывшего Советского Союза, была интегрирована в советскую экономику: Беларусь имела высокий уровень промышленного развития и квалифицированное население с высоким уровнем образования.166 Большая доля промышленного капитала и банковской системы по-прежнему принадлежит государству, невзирая на проведенные реформы; в важных секторах внешней торговли осуществляется административный контроль над ценами. В последнее время правительство объявило о своих планах приватизации некоторых промышленных секторов167.

Основываясь на близких исторических, культурных и экономических связях с Россией, Беларусь все больше проводит политику сближения и тесного сотрудничества со своим соседом. В этом плане между двумя странами заключен ряд двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве. В 1995 году было подписано соглашение о свободной торговле; в 1999 году был подписан Договор о союзе между Беларусью и Россией168, направленный на усиление политической и экономической интеграции двух стран. В последнее время наблюдалось некоторое ослабление попыток интеграции, главным образом по той причине, что Президент Путин придерживается более прагматичного подхода в отношении вопроса усиления интеграции.169

164Институт освещения проблем войны и мира - http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html

165http://www.mfa.gov.by/eng/publications/collection/guide/1024/2.htm (8 мая 2005 года)

166Индекс преобразований Бертелсманна за 2003 г., Беларусь

167Институт освещения проблем войны и мира http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html

168http://www.nupi.no/cgi-win/Russland/krono.exe?4472 (8 мая 2005 года)

169Европейский форум – данные по Беларуси - http://www.europeanforum.net/country/belarus (8 мая 2005 года)

84

3.2. Обзор миграционной системы

3.2.1. Регулярная миграция

В случае Беларуси политика, направленная на более эффективное регулирование миграции, применявшая в прошлом и применяемая в настоящее время, должна обеспечить преодоление значительных трудностей, обусловленных значительными масштабами потоков мигрантов, которые наблюдаются в регионе и затрагивают эту страну. Кроме того, необходимо учитывать, что Беларусь, как и другие новые независимые государства, должна была строить свою систему управления миграции заново, учитывать географическое положение страны, протяженность ее новых внешних границ, а также тот факт, что существовавшие в прошлом «внутренние» потоки миграции превратились в потоки мигрантов, которые пересекают эти новые границы.

Беларусь следует рассматривать главным образом как транзитную страну в плане регулярных и нерегулярных миграционных потоков из других стран СНГ, а также из стран Азии в направлении стран Европейского Союза. Беларусь имеет общую границу с новыми членами ЕС, включая Польшу, Латвию и Литву, а также с Россией и Украиной. Ввиду географического положения страны и прозрачности белорусско-российской границы основная часть миграционных потоков, как в страну, так и из страны, также включает определенную долю нерегулярных мигрантов. Невзирая на этот факт, следует отметить, что Беларусь также является страной назначения для регулярных мигрантов. В отличие от других стран СНГ, в последнее десятилетие количество мигрантов в Беларуси увеличилось. Ниже на графике показаны изменения числа иностранных граждан, проживающих в Беларуси.

График 2 Число иностранных граждан постоянно проживающих в Республике
			Беларусь
	Число иностранных граждан и лиц без гражданства,
	постоянно проживающих в Республике Беларусь
140 000		102 313	115 134 125 233		128 658128 643		113 411
120 000
100 000	82 278
80 000
60 000
40 000
20 000
0	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
	Источник: Министерство иностранных дел Республики Беларусь

В целом можно отметить, что для миграции из Беларуси, а также для миграции через территорию и на территорию Беларуси в постсоветский период, были и остаются характерными 5 основных миграционных потоков:

85

•Возвращение в страну лиц, для которых Беларусь является страной происхождения. В течение 1990-х годов около 50% всех иммигрантов имели белорусские корни;

•Миграция представителей различных национальных меньшинств из Беларуси (главным образом белорусских евреев и этнических русских);

•Миграционный обмен с другими странами СНГ и странами Балтии, что привело к положительному показателю притока мигрантов в страну в последние десять лет (эти мигранты в основном включают жителей России,

Украины и Казахстана, на которых приходится более 80% всех иммигрантов в Беларуси);170

•Легальная и нелегальная трудовая миграция из Беларуси в страны Западной Европы;

•Нелегальная транзитная миграция через территорию Беларуси в страны Западной Европы.

Распад Советского Союза и последовавшие за этим процессы политических, социальных и экономических преобразований значительно повлияли на численность, характер и ориентацию миграционных процессов. Как отмечено выше, за последние 10-15 лет основной миграционный обмен имел место с Россией, Украиной и Казахстаном. Можно также отметить, что Беларусь извлекла выгоду из таких (легальных) миграционных потоков, поскольку основная масса иммигрантов включала молодых и образованных мигрантов. Эмиграция представителей белорусских национальных меньшинств - главным образом, в Израиль, США и Канаду, - в последние годы сократилась. В отличие от этого, легальная трудовая эмиграция белорусских граждан с годами увеличивалась. Основными странами трудоустройства белорусских граждан за границей являются: США (2 026 чел.), Российская Федерация (916 чел.), Великобритания (1 200 чел.), Германия (238 чел.), Чехия (78 чел.). (Количество трудящихся-мигрантов приведено в соответствии с данными, представленными Министерством статистики и анализа за 2004 год). В соответствии с этими же данными количество трудящихся-мигрантов, официально выехавших в 2004 году для работы в новые страны ЕС на основе подписанных договоров и контрактов, составило: в Чехии – 78 чел., Польше – 11 чел., Литве – 1 чел.

Учитывая сложную природу миграционных потоков, затрагивающих страну, политика в сфере регулярной миграции должна быть направлена на решение двух основных проблем: дальнейшее регулирование и контроль за различными миграционными потоками, прибывающими в страну, и эффективные меры в ответ на безусловную потребность в усилении законной миграции для удовлетворения потребностей белорусской экономики и привлечения иностранных инвестиций. В этом плане миграционная политика направлена на устранение неизбежных препятствий, касающихся въезда и проживания иностранных граждан, которые могут заниматься деятельностью, приносящей пользу экономике Беларуси, например, если они могут быть наняты на работу иностранными компаниями и благотворительными организациями. В иных случаях соответствующие работодатели могут

170 Министерство иностранных дел Республики Беларусь, http://www.mfa.gov.by/eng/index.php?d=belarus&id=2

86

получить специальное разрешение (лицензию) Министерства внутренних дел. Однако несмотря на то что белорусское правительство предприняло необходимые первоначальные шаги в направлении институционального регулирования миграции, многое еще предстоит сделать. В 2001 году была принята Государственная миграционная программа на 2001 – 2005 годы. Приоритетными направлениями государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии; помощь беженцам; регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории бывшего СССР; углубление интеграции в международный рынок труда. Основными задачами государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: соблюдение государственных интересов при реализации мероприятий по регулированию миграционных процессов; создание эффективной системы иммиграционного контроля; защита законных прав мигрантов; создание условий для адаптации и интеграции репатриантов и беженцев. Более того, в настоящее время ведется работа над третьей миграционной программой на 2006 – 2010 годы, направленной на совершенствование миграционного законодательства, повышения эффективности управления миграцией, интеграции мигрантов в белорусское общество, обеспечение национальной безопасности в условиях развития миграционных процессов.

a. Правовая база

Процесс создания правовой базы для контроля над миграцией в Беларуси был начат в 1993 году с принятия закона «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», в который в 2000 и 2003 годах были внесены изменения и дополнения. Этот закон регулирует въезд в страну и выезд из страны иностранных граждан, а также основные права и обязанности иностранных граждан, проживающих на территории Беларуси. Вопрос, касающийся выезда белорусских граждан из страны и возвращения их в страну, регулируется законом «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» от 1993 года.

Закон «Об иммиграции» от 1998 года регулирует компетенцию государственных органов, действующих в сфере миграции, вопросы проживания иностранных граждан на территории Беларуси, вопросы воссоединения семей и депортации. Трудовая миграция регулируется Законом Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» 1998 г., а также другими правовыми актами, например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17.10.2003 г. №1335 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с привлечением в Республику Беларусь иностранной рабочей силы и трудоустройством граждан Республики Беларусь за границей».

б. Институциональная база

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь является структурным подразделением МВД, организующим деятельность органов внутренних дел по вопросам гражданства, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность, выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь,

87

передвижения и выбора места жительства, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предоставления статуса беженца или убежища, внешней трудовой миграции, противодействия незаконной миграции.

Кроме того, в компетенцию Департамента входит обеспечение исполнения законодательства о гражданстве и миграции, внесение предложений по вопросам гражданства и формированию государственной миграционной политики, обобщение практики применения законодательства в сфере гражданства и миграции, организация контроля за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, организация работы по предотвращению незаконного трудоустройства иностранцев, взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства и миграции, иные функции.

Консульское управление Министерства иностранных дел отвечает за выдачу виз иностранным гражданам. 171

3.2.2. Визовая политика

Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

Всоответствии с законодательством, иностранные граждане обязаны получать визу для въезда и пребывания в стране, а также для выезда из территории Республики Беларусь. Исключение в отношении получения визы на въезд и выезд сделано для граждан других стран СНГ, кроме граждан Туркменистана, после того, как эта страна вышла из Бишкекского соглашения (см. ниже). Сравнительно либеральная политика большинства других стран СНГ оказала отрицательное воздействие на контроль над иммиграцией и борьбу с незаконной миграцией в страну и через территорию страны. Граждане любой страны СНГ имели право на безвизовый въезд на территорию другой страны СНГ при наличии ряда проездных документов. На практике такая политика давала возможность гражданам стран СНГ довольно легко въезжать в другую страну СНГ; причем после въезда в страну многие из них незаконно устраивались на работу, что в конечном итоге превращало их первоначально законный статус проживания в незаконный. Отсутствие согласованной визовой политики среди стран СНГ, а также различие в нормах контроля границы между странами СНГ привело к появлению правовых и административных лазеек, которые еще более усугубляли эту проблему. Например, гражданам Грузии требовалась виза для въезда на территорию Российской Федерации, однако они могли въехать на территорию Беларуси без визы. Вследствие этого многие граждане Грузии воспользовались такой возможностью для того, чтобы въехать на территорию Беларуси и затем перебраться в Россию. При этом, ввиду прозрачности белорусско-российской границы, они не сталкивались с какими-либо особыми препятствиями.

Вто же время, значительное число «мобильных» граждан, находящихся в процессе передвижения на территории стран СНГ, представляет собой большой потенциал для будущей (нелегальной) миграции в страны-члены ЕС

171 Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 – 17.09.2004

88

и страны-кандидаты в члены ЕС. Россия и Беларусь – две страны СНГ, наиболее затронутые этой проблемой, предприняли практические шаги для того, чтобы сдержать указанную форму нелегальной миграции, введя более ограничительную политику въезда на свою территорию. В настоящее время в Республике Беларусь готовятся поправки к закону «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 1993 года.172 Эти поправки будут включать введение новых принципов, касающихся проживания иностранных граждан на территории Республики Беларусь. Кроме того, должен быть принят новый закон, который будет регулировать въезд и выезд белорусских граждан. Соответствующие правовые положения должны быть разработаны и введены в действие в течение последующих двух лет.

a. Правовая база

Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» предусматривает для получения белорусской визы необходимость подачи специального приглашения со стороны приглашающей стороны (компании, организации, туристического агентства, частного лица); причем приглашающая сторона должна иметь юридическое право выдавать такое приглашение. Это приглашение должно быть представлено в белорусское консульство для осуществления процедуры выдачи визы приглашаемому лицу. В июле 2004 года была введена новая форма визы с приложением, которое заполняется заявителем с указанием личных данных. Это было сделано для улучшения контроля над иммиграцией из основных стран, обеспечивающих потоки нелегальной миграции в Беларусь или через ее территорию. Вместе с тем, в Республике существует целый ряд государств ЕС и некоторых других стран, граждане которых могут обращаться за визой и без соответствующего приглашения. Помимо этого, по прибытии в Республику Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства в течение 3-х суток, исключая праздничные и выходные дни, представляют свои паспорта в территориальные подразделения по гражданству и миграции по месту жительства или в гостиницы, расположенные по месту проживания.

В октябре 1992 года Беларусь вместе с другими 11 странами – участницами СНГ подписала «Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников» (Бишкекское соглашение).173 Однако, в июле 1999 года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан. В том же году из Бишкекского соглашения вышла Россия. В целом можно отметить, что начиная с 1992 года в регионе СНГ было принято несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда такие соглашения предусматривали в качестве прерогативы применение единого подхода в рамках СНГ. Таким образом, Бишкекское соглашение от 1992 года в настоящее время действует только в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Кроме того, 24 марта 2005 года правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и Таджикистана подписали в рамках ЕврАзЭС Протокол к Соглашению от 30

172Последние поправки в Закон были внесены 18 июля 2000 года

173Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года

http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml

89

ноября 2000г. о взаимных безвизовых поездках граждан, который применяется временно, начиная с 30 мая 2005 года.

б. Институциональная база

Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь174 отвечает за выдачу виз. При необходимости для выдачи визы требуется формальное приглашение на въезд в Беларусь (см. ниже). Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь готовит приглашения на основании заявлений государственных органов, дипломатических служб, консульских учреждений, международных организаций, юридически уполномоченных предприятий, белорусских юридических лиц и белорусских граждан. Заявления на получение визы рассматриваются белорусскими дипломатическими и консульскими представительствами за рубежом, которые также выдают визы.

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь отвечает за разработку законодательных актов, касающихся въезда иностранных граждан на территорию Республики Беларусь и их проживания на территории Республики Беларусь, а также положений, касающихся выезда граждан Беларуси для постоянного проживания за рубежом.

3.2.3. Управление границей

Общая протяженность Государственной границы Республики Беларусь составляет 3541,6 км, из которых протяженность участка границы с Латвией составляет 170 км, с Литвой – 650 км, с Польшей – 398,6 км, с Россией – 1239 км и с Украиной – 1084 км.

С момента приобретения независимости Беларусь поддерживает тесные связи с Россией, что нашло свое отражение в заключении Договора о Союзе между Россией и Беларусью в 1999 году. Бывшая административная граница Республики Беларусь с Российской Федерацией имеет статус государственной границы. В настоящее время начата ее делимитация. Союз между Беларусью и Россией не предусматривает осуществление пограничного и таможенного контроля на российско-белорусской границе. Прозрачность границы между Беларусью и Россией, а также ее географическое положение можно рассматривать как основную причину притока значительного числа нерегулярных мигрантов в страну. Что касается процессов нелегальной миграции в целом и операций по незаконной перевозке людей в частности, Беларусь представляет собой важный этап на так называемом «пути между Центральной и Восточной Европой», который начинается в странах происхождения мигрантов (страны Африки, Ближнего Востока, Центральной и Юго-Восточной Азии) и проходит через Беларусь или Украину в Польшу, Литву, Словакию и Венгрию, и далее – в страны Шенгенской зоны.

Договор о государственной границе с Украиной от 1997 года по-прежнему не ратифицирован ввиду нерешенности финансовых требований, что

174 Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 – 17.09.2004

90