Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с
..pdfВ законе предусмотрены следующие случаи, в которых иностранцу при необходимости может быть отказано в выдаче въездной визы:
•В интересах национальной безопасности или защиты общественного порядка;
•Если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц;
•Если во время предыдущего пребывания в Туркменистане было установлено, что он/она нарушили закон о правовом статусе иностранцев в Туркменистане, таможенные законы и законы о хождении иностранной валюты, а также, если он/она принимали участие в пропагандистской деятельности, противоречащей интересам Туркменистана;
•В случае, когда при подаче заявления о разрешении на въезд он/она подали ложную информацию о себе или не предоставили необходимых документов;
•По другим причинам, установленным туркменским законодательством.
Иностранцу не разрешается выехать из Туркменистана (т. е. не может быть выдана выездная виза) при следующих условиях:
•Если имеются основания для возбуждения против него/нее уголовного дела – до завершения рассмотрения дела;
•Если он/она признаны виновными в совершении преступления – до тех пор, пока преступник не отбудет срок наказания или не будет отменен приговор;
•Если его/ее выезд из страны противоречит интересам национальной безопасности – до тех пор, пока обстоятельства, препятствующие выезду, не прекратят существование;
•Если существуют другие обстоятельства, предусмотренные законодательством Туркменистана, которые препятствуют его/ее выезду из страны.
б. Институциональная база
Ответственность за контроль над осуществлением вышеперечисленных положений разделена между Государственной службой регистрации иностранцев, Государственной пограничной службой и Министерством иностранных дел в сотрудничестве с Министерством внутренних дел и национальной безопасности и Министерством юстиции.
Министерство иностранных дел отвечает за выдачу въездных виз за границей и по прибытии. Процедура начинается с подачи туркменским гражданином (или туркменской организацией) приглашения для иностранца в Консульский отдел МИДа в Ашгабате. МИД рассматривает это заявление и в случае принятия положительного решения выдает разрешение приглашающей стороне. Последняя посылает утвержденное письмо приглашаемому лицу за
301
границу. Затем это лицо подает утвержденное письмо либо в визовый отдел за границей, либо в визовый отдел на границе по прибытии в Туркменистан.
Решения относительно выдачи виз принимаются после консультации с МИДом, который направляет все документы в Комитет контроля за регистрацией приглашений. Этот комитет решает, выдать ли разрешение на въезд в Туркменистан или отказать в его выдаче. Закон о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане определяет условия, при которых лицу может быть отказано или разрешено въезжать в Туркменистан. Комитет контроля за регистрацией приглашений сообщает Государственной службе Туркменистана по регистрации иностранцев о своем решении для того, чтобы эта информации была зарегистрирована в специальной базе данных.654
Существует несколько категорий туркменских виз, в зависимости от цели и количества въездов (одно-, двух-, трех-, пятиили многоразовые визы.)655. Сюда относятся:
•Дипломатические визы, которые выдаются владельцам дипломатических паспортов, членам миссий, сотрудникам консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных в Туркменистане, а также членам их семей;
•Официальные визы, которые выдаются иностранным гражданам, приезжающим в Туркменистан по официальным делам для решения вопросов с министерствами и ведомствами или другими правительственными организациями и учреждениями, представителям иностранных государственных организаций или учреждений, сотрудникам средств массовой информации, представителям международных организаций, а также членам их семей и членам экипажей иностранных самолетов или судов;
•Бизнес-визы, которые выдаются представителям, специалистам и сотрудникам иностранных фирм, организаций или учреждений и коммерческих предприятий, работающих в Туркменистане, а также гражданам иностранных государств, работающим в образовательных учреждениях Туркменистана, и членам их семей;
•Студенческие (въездные и выездные) визы, которые выдаются иностранным гражданам, обучающимся в высших учебных заведениях Туркменистана, для их поездок домой и возвращения в Туркменистан в течение срока действия визы;
•Частные визы, которые выдаются иностранным гражданам, прибывающим в Туркменистан по приглашению частных лиц, являющихся гражданами Туркменистана;
•Туристические визы;
654Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года.
655http://www.unece.org/stats/documents/2001/05/migration/2.add.9.e.pdf
302
•Транзитные визы, которые выдаются иностранным гражданам для пересечения территории Туркменистана при условии наличия визы в третью страну и проездных документов до конечного пункта назначения;
•Визы для лечения, которые выдаются иностранным гражданам, прибывающим в Туркменистан для прохождения лечения, а также сопровождающим их лицам;
•Водительские визы, которые выдаются иностранным гражданам, которые являются водителями, выполняющими международные перевозки через территорию Туркменистана.
10.2.3. Управление границей
Туркменистан граничит с Каспийским морем на западе, расположен между Ираном и Афганистаном на юге, и между Казахстаном и Узбекистаном на севере. Общая протяженность границ составляет 3736 км (с Афганистаном - 744 км, Ираном - 992 км, Казахстаном - 379 км, Узбекистаном - 1621 км и по Каспийскому морю – 1768 км). Нейтральный статус Туркменистана, признанный Организацией Объединенных Наций 12 декабря 1995 года, имеет большое значение для развития миграционной ситуации в регионе, особенно с учетом внутренних конфликтов.
Во времена Советского Союза границы с Афганистаном и Ираном были внешними границами, и были соответствующим образом оснащены для выполнения этой функции, однако остальные границы являлись внутренними границами СССР. В связи с этим Туркменистан так же, как и другие страны СНГ, осуществляет процесс делимитации и демаркации своих границ после распада Советского Союза. Делимитация границ с Казахстаном была завершена после подписания в Астане 5 июля 2001 года Соглашения о делимитации и демаркации границ. Данное соглашение заложило основу для усиления пограничного контроля между двумя странами.656 Кроме того, представители правительства добиваются того, чтобы между Туркменистаном и его соседями больше не возникали споры о границах. Защита границы осуществляется на основе взаимопонимания.
С целью дальнейшего расширения сотрудничества между соседними государствами были упрощены процедуры пограничного контроля между Туркменистаном, Таджикистаном и Узбекистаном. Поскольку перед этими странами стоят схожие проблемы, совместные мероприятия стали необходимым шагом и неотъемлемым компонентом комплексной национальной миграционной политики этих стран.
Отчет организации «Human Rights Watch» за 2003 год содержит информацию о том, что «поездки в Туркменистан и из Туркменистана до сих пор крайне ограничены, так же, как и свобода передвижения внутри страны. Правительство ввело плату в размере 6 долларов США для туркменских граждан, желающих пересечь границы Узбекистана и Ирана, что по местным стандартам является непомерно высокой платой».657
656http://www.mfa.kz/eng/index.php?rel=1&selected=6
657http://hrw.org/wr2k3/europe14.html
303
a. Правовая база
Закон о государственной границе устанавливает принципы функционирования системы пограничного контроля и определяет Государственную пограничную службу как полномочный орган, которому вверена задача охраны границ (сухопутных, морских и воздушных) и проверки лиц, въезжающих в страну и выезжающих из нее, на пунктах пограничного контроля. Официальные представители министерства утверждают, что туркменские границы надежно защищены, подтверждением чему служит отсутствие нелегальной миграции, которая до сих пор представляет собой проблему в Таджикистане и Узбекистане.658 Поскольку правительство Туркменистана не рассматривает миграцию вообще, и нелегальную миграцию в частности как неизбежную проблему, законодательство, регулирующее вопросы управления границами, развито в стране недостаточно хорошо.
б. Институциональная база
Вопросы пограничного контроля и управления границами относятся к ведению следующих органов:
•Государственная пограничная служба;
•Государственная таможенная служба;
•Государственная служба регистрации иностранных граждан.
С 2005 года вопросами пограничного контроля и управления границами занимаются исключительно туркменские органы власти. Предыдущее российско-туркменское соглашение о совместном пограничном контроле больше не действует.
Государственная пограничная служба Туркменистана является основной структурой, в задачи которой входит защита границы (включая защиту «зеленой границы»). Одной из ее задач является борьба с контрабандой наркотиков и оружия.659 Сотрудники Пограничной службы проходят обучение в некоторых европейских странах, таких как Германия, Швеция и Турция.
10.2.4. Нерегулярная миграция
Как отмечалось выше, туркменские власти утверждают, что нерегулярная миграция не представляет собой особой угрозы для страны. Именно поэтому соответствующая законодательная и институциональная база разработаны недостаточно хорошо. На практике наблюдатели описывают только отдельные эпизоды, связанные с нелегальной миграцией, когда, например, граждане Шри-Ланки или Индии пытались пересечь границу на пути в Западную Европу.
658Встреча в Государственном комитете Туркменистана по регистрации иностранцев / Государственной миграционной службе, 1 февраля 2005 г
659Миссия МЦРМП в Туркменистане
304
Тем не менее, Южная Азия и Китай представляют собой традиционный регион происхождения нелегальных мигрантов, которые часто путешествуют из этих стран через Бангкок, СНГ (особенно Россию) и Стамбул в Западную Европу и Северную Америку. Учитывая текущие и планируемые маршруты авиалиний Туркменистана, а также транзитные возможности аэропорта Ашгабат, потенциал нелегальной миграции через Ашгабат представляется значительным. Практическое отсутствие нелегальной миграции через Туркменистан на настоящий момент может объясняться его репутацией страны с жестким режимом въезда и пребывания, а также общей неосведомленностью о маршруте.
По данным Института статистики, хотя проблемы внешней нерегулярной миграции в Туркменистане не существует, могут иметь место проблемы с внутренней нерегулярной миграцией. Внутренняя миграция по-прежнему контролируется при помощи старой советской системы регистрации по месту работы и жительства, именуемой «пропиской».
«Прописка представляет собой разрешение, выдаваемое властями и регистрирующее местожительство предъявителя. Ее применение является наследием режима внутренних паспортов, применявшегося еще царским правительством для контроля передвижений населения по территории империи, в особенности, для управления процессом урбанизации в конце 19-го столетия. Прописка была официально отменена в момент распада Советского Союза в 1991 году. Некоторые государства бывшего СССР продолжают использовать прописку или иную форму официального разрешения на регистрацию места жительства лица, в их числе – Беларусь, Российская Федерация и Кыргызстан. Армения, Казахстан, Туркменистан и Украина отменили требование о получении разрешения, но по-прежнему требуют регистрации места проживания» 660.
a.Правовая база
Всоответствии с Уголовным кодексом Туркменистана (12 июня 1997 года), незаконное пересечение государственной границы без соответствующих документов и разрешения наказуемо исправительными работами или тюремным заключением сроком до двух лет. Повторное совершение этого преступления или совершение его группой лиц в сговоре или же организованной группой с применением или угрозой применения насилия наказуемо тюремным заключением на срок до пяти лет.
б. Институциональная база
Поскольку туркменские власти утверждают, что нерегулярная миграция не представляет собой проблемы для страны, не существует и институциональной базы, направленной на решение этой проблемы. Между отсутствием нерегулярной миграции и отсутствием институциональной базы, по-видимому, существует взаимосвязь.
660 http://www.nelegal.net/articles/propiska.htm
305
10.2.5. Убежище
10 июля 1997 году Туркменистан присоединился к Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года. В 1997 году Туркменистан также
принял национальный |
Закон о беженцах. Недавно произошли новые |
позитивные изменения в |
плане сотрудничества туркменского правительства с |
международными организациями. Кроме того, в Отчете по правам человека Государственного Департамента США за 2004 год отмечается, что «правительство создало систему предоставления защиты беженцам. На практике, правительство предоставило определенную защиту против
насильственного возвращения, т.е. возвращения лиц в страну, где существует опасность подвергнуться преследованию. Это, однако, вступает в противоречие с фактом депортации беженцев из числа этнических узбеков в Узбекистан в 2003 году. Правительство предоставило статус беженца или убежище некоторым этническим туркменам из Афганистана и позволило некоторым таджикским беженцам и мигрантам остаться в стране»661.
УВКБ ООН предоставляет наиболее обширные данные о беженцах и лицах, ищущих убежище в Туркменистане. Учитывая имеющиеся недостатки в системе предоставления защиты беженцам, еще предстоит проделать определенную работу по согласованию законодательного и институционального подходов.
По данным УВКБ ООН, общее число беженцев в Туркменистане на конец 2003 г. составило662 примерно 13500 человек. Постоянное, хотя и все более интенсивное, снижение числа беженцев с 1994 года (за исключением 1999 года) представляет собой заметную тенденцию. Это изменение объясняется прекращением гражданских войн, имевших место в регионе в начале 1990-х годов. Большинство лиц, ищущих убежище и беженцев в Туркменистане составляют выходцы из Таджикистана и Афганистана. Имеется примерно 12000 таджикских беженцев (этнических туркмен), большая часть которых покинула Таджикистан в период гражданской войны 1992-1997 гг. Афганские беженцы туркменского происхождения составляют примерно 1 200 человек. Эти люди переехали в Туркменистан из Ирана в 1994 году по официальному приглашению Президента Туркменистана. Эти беженцы покинули свою страну происхождения во время советской оккупации Афганистана. Большинство из них получили вид на жительство как лица без гражданства в 1999 году и проживают в сельских районах663. Беженцы в сельских районах преимущественно проживают в провинциях Лебап, Мары и Ахал. Большинство этих беженцев получило землю для возделывания и возможность построить или купить дома. Их дети посещают туркменские школы664.
Кроме того, имеется небольшое число (около 500 человек) лиц, ищущих убежище и беженцев из Российской Федерации (Чечня), этнических азербайджанцев из Нагорного Карабаха и этнических армян – беженцев из Азербайджана. Этим беженцам были выданы удостоверения УВКБ ООН,
661http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41714.htm
662Статистический ежегодник УВКБ ООН за 2003 г.
663http://www.newscentralasia.com/modules.php?name=News&file=article&sid=158
664Там же.
306
которые продлеваются каждые три месяца. Каждое удостоверение беженца должно быть зарегистрировано в местных паспортных столах по месту проживания беженцев. Беженцы, проживающие в городах и не имеющие возможности обеспечить себя материально, имеют право на получение материальной помощи со стороны УВКБ ООН. В настоящее время около 300 беженцев по мандату УВКБ ООН получают соответствующие пособия 665.
Имеется также примерно 90 политических беженцев из Ирана, приехавших в 1983 г. и получивших статус «политэмигранта» от советских органов власти.
УВКБ ООН и правительство Туркменистана завершили проведение первой в истории регистрации всех беженцев в Туркменистане. Указанное мероприятие началось в октябре 2004 года и завершилось в конце февраля 2005 года. Было зарегистрировано примерно 11 тысяч этнических туркмен, прибывших из Таджикистана и более 500 этнических туркмен из Афганистана. С начала международной военной операции в Афганистане правительство Туркменистана согласилось расширить сотрудничество с УВКБ ООН, Международной организацией миграции (МОМ) и другими международными агентствами по оказанию помощи в целях предоставления помощи беженцам из Афганистана. Правительство также сыграло важную роль в содействии организации международной гуманитарной помощи беженцам, оставшимся в Афганистане666.
По результатам регистрации будут проведены переговоры с правительствами стран Центральной Азии по поиску возможностей долгосрочного решения для зарегистрированных беженцев. Это является важным шагом к решению проблемы беженцев, возникшей вследствие конфликтов в соседних Афганистане и Таджикистане. Большинство этнических туркмен прибыло в Туркменистан из Таджикистана в период с 1992 по 1997 гг. спасаясь от гражданской войны, которая разгорелась вследствие развала Советского Союза. Некоторое число этнических туркмен прибыло ранее из Афганистана и получило разрешение на проживание в Туркменистане в 1994 году667.
В отличие от них, этнические туркмены - беженцы, прибывшие в страну из Таджикистана в связи с гражданской войной, находятся в особенно тяжелом положении. Целые деревни населены этими беженцами, которые с одной стороны не планируют возвращаться домой в страны происхождения, а с другой стороны - не получают никакой помощи в получении туркменского гражданства. По данным базирующейся в США гуманитарной организации Refugees International (RI), в Туркменистане проживает примерно 14000 таджикских беженцев. Некоторые из них отвечают требованиям, предъявляемым в связи с предоставлением гражданства, поскольку они прожили в стране более 7 лет. Тем не менее, пока нет никаких признаков того, что правительство намерено осуществить натурализацию668.
665там же.
666http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41714.htm
667http://www.reliefweb.int/rw/RWB.NSF/db900SID/VBOL-ALFWZ?OpenDocument&rc=3&cc=tkm
668http://www.reliefweb.int/rw/RWB.NSF/db900SID/SZIE-64CL32?OpenDocument&rc=3&cc=tkm
307
a. Правовая база
Как и в случае с большинством других нормативных актов в области миграции, основные положения, связанные с беженцами и убежищем можно найти в Конституции Туркменистана. Кроме того, 7 июля 1997 года был принят Закон Туркменистана о беженцах. Статья 8 Конституции гласит: «Туркменистан предоставляет право на убежище иностранным гражданам, преследуемым в их странах за их политические, национальные и религиозные убеждения». Помимо этого, 2 марта 1998 года Туркменистан присоединился к Конвенции 1951 года о статусе беженца и Протоколу к ней.
Закон о беженцах определяет порядок и условия признания лиц беженцами, их правовой статус и устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии прав и защиты беженцев. Он определяет беженца на основании общепринятого определения, содержащегося в Конвенции 1951 года, и
подтверждает принцип отказа от насильственного возвращения и принцип единства семьи. Решение о предоставлении статуса должно быть принято в течение трех месяцев с момента подачи заявления. В случае отказа заявитель может обжаловать решение в течение одного месяца. Решение о лишении статуса беженца сообщается лицу в письменной форме в течение десяти дней с указанием мотивов принятия решения и процедуры обжалования его.
Вышеупомянутый Закон о беженцах содержит четыре раздела. Он определяет понятие беженца, содержит ссылки на существующее законодательство по беженцам и определяет права и обязанности беженцев и лиц, находящихся в процессе подачи заявления на получение статуса беженца. Закон также описывает процедуру подачи прошения на получение такого статуса и последствия получения отказа на прошения. Хотя Закон не содержит какихлибо положений, касающихся гуманитарного статуса беженца, в 2004 году Туркменское правительство предоставило временную защиту лицам, которые могут не подпадать под определение беженца на основании Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года669.
Статья 1 закона о беженцев определяет термин «беженец» в туркменском законодательстве как лицо, которое ввиду обоснованного страха стать жертвой преследования по признаку расовой, религиозной, национальной принадлежности, членства или принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений прибыло в Туркменистан и не может получить защиту своей страны или не желает воспользоваться такой защитой ввиду подобного страха, или же не имеет определенного гражданства и находится за пределами страны проживания в силу подобных обстоятельств.
Беженец не может нести ответственности за незаконный въезд или пребывание на территории Туркменистана, если он или она немедленно и по своей собственной инициативе связался с представителями властей по прибытии из страны, где его или ее жизнь подвергалась угрозе. Это правило предусмотрено Статьей 1 Закона о беженцах. Для того чтобы получить статус беженца в Туркменистане, необходимо подать письменное заявление в
669 http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41714.htm
308
Государственный комитет Туркменистана по регистрации иностранных граждан.
После регистрации заявления на получение статуса беженца заявитель и члены его семьи получают ряд прав, включая право на бесплатные услуги переводчика в связи с вопросами предоставления статуса беженца, получение временного удостоверения, подтверждающего факт подачи заявления на получение статуса беженца, временное жилье, медицинскую помощь и социальное пособие, временное трудоустройство или учебу. Искатели убежища обязаны помимо всего прочего найти временное место проживания и в течение трех дней зарегистрироваться в территориальном органе внутренних дел.
Процедура рассмотрения заявлений на получение статуса беженца занимает три месяца. Статус беженца не предоставляется лицу, в отношении которого существуют доказательства в совершении им военных преступлений и преступлений против человечности; или же совершении тяжкого преступления неполитического характера за пределами Туркменистана до того, как данное лицо было допущено на территорию Туркменистана как беженец; или же данное лицо виновно в действиях, противоречащих целям и задачам ООН.
Кроме того, лицо не имеет права на получение статуса беженца в Туркменистане, если компетентные органы страны проживания соблюдают и гарантируют права и обязанности, связанные с гражданством данного государства; или если он или она, перед прибытием в Туркменистан, находился в стране, в которой он или она мог быть признан беженцем.
Лицо может утратить статус беженца, если он или она:
•Добровольно воспользовались вновь защитой страны происхождения;
•Будучи лишенными гражданства, вновь добровольно получили его;
•Получили новое гражданство или воспользовались защитой другого государства;
•Добровольно вернулись в страну, которую покинули или за пределами которой находились ввиду страха преследования;
•Не могут более отказываться от защиты страны происхождения;
•Обстоятельства, на основании которых им был предоставлен статус беженца, более не существуют.
Кроме того, лицо может быть лишено статуса беженца, если он или она:
•Получили статус беженца на основании заведомо ложной информации или фальшивых документов;
•Приняли участие в деятельности, которую имеются веские основания считать представляющей угрозу для государственной безопасности или общественного порядка в Туркменистане;
309
•Приняли участие в деятельности, противоречащей целям и принципам ООН.
Лицо, получившее статус беженца, должно соблюдать Конституцию Туркменистана, законы и нормативные акты Туркменистана, а также выполнять законные требования государственных органов и должностных лиц. Лица, получившие статус беженца, имеют те же права и свободы, что и граждане Туркменистана за некоторыми исключениями, предусмотренными законом.
Лицо, получившее статус беженца, имеет право:
•Выбора места жительства из предоставленного перечня населенных пунктов;
•Выбора места жительства для своих родственников с их согласия;
•Работы, занятия бизнесом, и приобретения недвижимости;
•Получения образования;
•Свободного доступа к отправлению религиозных обрядов;
•Получения информации о родственниках, проживающих в его стране и имуществе, оставленном там;
•Перевоза имущества, привезенного на территорию Туркменистана, а также приобретенного там имущества в другую страну проживания;
•Добровольного возвращения в страну прежнего проживания или переезда в любую третью страну;
•Судебной защиты.
б. Институциональная база
Закон о беженцах предусматривает создание «органа, уполномоченного Кабинетом министров», ответственного за рассмотрение заявлений и принятие окончательного решения. Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан была создана в марте 2003 года и, помимо всего прочего, была уполномочена «принимать и определять статус беженца, регистрировать беженцев и вынужденных мигрантов на территории Туркменистана, и обеспечивать их добровольную репатриацию». Однако это ведомство до сих пор не имеет операционных возможностей, необходимых для решения проблем беженцев, и УВКБ ООН продолжает осуществлять процедуры определения статуса, регистрации и мониторинга положения беженцев.
Во время посещения Министерства иностранных дел Туркменистана ответственные лица подчеркнули, что беженцы, пребывающие на территории Туркменистана с начала 1990-х годов, пользуются теми же правами и привилегиями, что и граждане Туркменистана.
310