Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Некоторые беженцы вернулись в свои страны происхождения. Их возвращение было организовано при помощи туркменского правительства. При содействии властей в США, Голландии и Канаде еще одна группа беженцев была направлена в эти страны для постоянного проживания. Сто сорок беженцев, в основном афганцев и азербайджанцев, «в ближайшем будущем планируется переселить в Канаду, по данным представительства

Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в Ашгабате»670.

Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан/ Государственная миграционная служба представляет собой новое ведомство, созданное два года назад. Это единая, непосредственно подчиненная Кабинету министров структура. Сотрудники Службы работают на пунктах пограничного контроля и на внутренней территории Туркменистана. Положение об этой государственной службе, утвержденное Указом Президента № 6133 от 21 февраля 2003 года гласит, что «Государственная служба Туркменистана по регистрации иностранных граждан является учреждением правительства Туркменистана, обеспечивающим выполнение государственной политики Туркменистана в области миграции, регулирующим въезд, выезд и пребывание иностранных граждан в Туркменистане».

Основные задачи Службы включают:

•Выдачу виз на въезд / выезд;

•Паспортный контроль на пограничных пунктах;

•Мониторинг трудовой миграции; (защита национального рынка труда);

•Контроль за миграционным процессом;

•Предотвращение нелегальной миграции;

•Принятие решений о выдаче разрешений на жительство; регистрация лиц, получивших разрешение на жительство на основании оформленных документов, выдача соответствующих документов;

•Вопросы гражданства (оформление документов о предоставлении, возобновлении, утрате гражданства Туркменистана);

•Вопросы, связанные с беженцами;

•Сотрудничество с международными организациями (МОМ, УВКБ ООН);

•Координация деятельности государственных и международных организаций в сфере миграционных процессов.

До того, как была создана вышеупомянутая служба, различные задачи выполнялись различными государственными учреждениями. Создание Комитета по регистрации иностранных граждан привело к объединению полномочий в рамках одного ведомства.

670 http://wwwnotes.reliefweb.int/w/rwb.nsf/0/d19f289a8529582285256f2d0056c47e?OpenDocument

311

10.2.6. Торговля людьми

Туркменским властям не известно о существовании проблемы торговли людьми (включая женщин) в стране. Тем не менее, предпринимается ряд профилактических мер.

Двухдневная конференция по защите прав женщин и детей, организованная Международной организацией миграции (МОМ), Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) и Министерством юстиции Туркменистана, прошла в Ашгабате 24 апреля 2004 года. Целью конференции было обеспечение форума для обмена международным опытом, передовой практикой и выработки рекомендаций для будущих инициатив, направленных на защиту прав женщин и детей, и, прежде всего, на предотвращение и борьбу с торговлей людьми в случае появления этого явления672.

27 марта 2004 года. в Ашгабате прошел круглый стол на тему «Борьба с торговлей людьми: предотвращение и кампания по информированию общественности», организованный представительством МОМ в Туркменистане. Это событие может служить примером интереса, проявляемого в Туркменистане, к получению информации и знаний о том, какие меры необходимо предпринимать для предотвращения и борьбы против торговли людьми673.

a. Правовая база

Туркменистан не является участником Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и двух Протоколов к ней, касающихся торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов. Отсутствует и специальное законодательство о торговле людьми, хотя некоторые положения и могут быть найдены в различных законах. Уголовный кодекс (12 июня 1997 года) содержит положения о занятии проституцией, организации публичных домов и т.д. Однако нет ни одного специального положения, квалифицирующего торговлю людьми как преступление.

В следующем перечне содержатся соответствующие статьи Уголовного кодекса:

•Статья 7. Применимость Уголовного кодекса к лицам, совершившим преступления на территории Туркменистана;

•Статья 8. Применимость Уголовного кодекса к лицам, совершившим преступления за пределами Туркменистана;

•Статья 9. Экстрадиция правонарушителей;

•Статья 34. Совершение преступлений группой лиц в сговоре, организованной группой или криминальным сообществом;

672Интернет-сайт МОМ от 26.04.2005

673http://www.newscentralasia.com/modules.php?name=News&file=article&sid=522

312

•Статья 127. Похищение женщины с целью заключения брака;

•Статья 139. Занятие проституцией674.

б. Институциональная база

Ряд министерств принимает участие в мерах по предотвращению торговли людьми. При этом не существует национального координационного комитета. Перечень наделенных соответствующей компетенцией ведомств включает Государственный комитет Туркменистана по регистрации иностранных граждан, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел Туркменистана, Министерство национальной безопасности Туркменистана, Государственную пограничную службу Туркменистана и Министерство экономики и финансов Туркменистана.

10.2.7. Возврат

Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежище, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе – и преодолением изначальных причин эмиграции.

Многосторонние договоры между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства действуют с 1993 года.

Поиск долгосрочного решения проблемы беженцев является одним из приоритетов в работе УВКБ ООН в Туркменистане. Добровольная репатриация представляет собой наиболее предпочтительный метод решения проблемы. С момента открытия представительства в Туркменистане УВКБ ООН оказало помощь более чем 6-ти тысячам таджикских и афганских беженцев в возвращении домой. В 1998 и 1999 гг. УВКБ ООН провело серию программ по организованной репатриации таджикских беженцев в сотрудничестве с Международной организацией миграции (МОМ), и Национальным Обществом Красного Полумесяца (НОКП). Позднее УВКБ ООН продолжило заниматься репатриацией, но на индивидуальной основе. 2002 год стал пиковым с точки зрения масштабов репатриации в Туркменистане в

674 Противодействие торговле людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, Отчет МОМ, ноябрь 2003 г., стр. 206-210

313

связи с добровольной репатриацией части афганских беженцев. Однако в связи с ухудшением ситуации в сфере безопасности этот процесс в настоящий момент замедлился.

Процедура высылки может быть осуществлена сразу же после установления контакта с дипломатическими представителями страны происхождения. Это происходит в том случае, если гражданство и личность иностранца известны, и посольство страны находится на территории Туркменистана. В противном случае власти пытаются установить личность мигранта.

a. Правовая база

Законодательная база в отношении возврата довольно обширна. Выезд иностранцев с территории Туркменистана и ответственность за нарушение правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане регулируются несколькими нормативными актами. Раздел IV Закона Туркменистана от 8 октября 1993 года (с последними поправками 1995 г.) о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане регулирует принципы правовой ответственности иностранцев за нарушение правил пребывания в Туркменистане и транзита через территорию Туркменистана и правила депортации. Указ № 6135 от 21 февраля 2003 года. Президента Туркменистана направлен на совершенствование процедуры въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане. Кроме того, Кодекс административных правонарушений Туркменистана от 17 декабря 1984 года и Уголовный кодекс Туркменистана от 12 июня 1997 года содержат положения о формах нарушения иностранцами правил пребывания в Туркменистане. Они, в частности, включают:

•Проживание в Туркменистане без соответствующих документов или с недействительными документами;

•Несоблюдение установленной процедуры регистрации или оформления разрешения на жительство;

•Перемещение и выбор места жительства;

•Невыезд по истечении срока пребывания;

•Несоблюдение правил транзита по территории Туркменистана.

В связи с нарушением вышеперечисленных правил иностранцы могут быть подвергнуты административным мерам, включая депортацию из Туркменистана, а также ограничению на въезд в Туркменистан сроком на один год с момента нарушения. Серьезные нарушения иностранцами правил пребывания и транзитного перемещения в Туркменистане являются предметом уголовной ответственности.

Статья 31 Уголовного кодекса предусматривает депортацию иностранца из Туркменистана на следующих основаниях:

•Если его/ее действия противоречат интересам национальной безопасности или защиты общественного порядка;

314

•Если это необходимо для защиты здоровья и морали населения, прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц;

•Если он/она грубо нарушил закон о правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане или другие законы Туркменистана.

Иностранец обязан покинуть Туркменистан в течение срока, указанного в решении. Лица, не покинувшие страну в подобных случаях, подвергаются, по санкции прокурора, задержанию и принудительной депортации. Содержание под стражей допускается на срок, необходимый для осуществления депортации. Расходы на высылку должен нести иностранец, подвергаемый высылке, или принимающая организация или лица, пригласившие иностранца

вТуркменистан675.

Вслучае, если иностранные граждане и лица без гражданства считают, что их права были нарушены принятием постановления о депортации, они имеют право обратиться в суд на основании Закона Туркменистана от 6 февраля 1998 года об обжаловании в суде постановлений государственных органов, общественных объединений, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих конституционные права и свободы граждан.

Вцелях повышения ответственности за нарушение порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане Президент постановил, что:

•Нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства принятых постановлений, а также других правовых актов, регулирующих порядок въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане влечет за собой либо наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат, либо депортацию с территории Туркменистана с последующим ограничением въезда в Туркменистан на период до 5 лет;

•Нарушение должностными лицами предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, принимающих иностранных граждан и лиц без гражданства в Туркменистане, установленного порядка их регистрации, оформления виз и их продления, оформления документов на пребывание, проездных документов, документов на изменение места проживания в Туркменистане влечет наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат;

•Несвоевременная регистрация иностранцев, приглашенных по личным делам, или непринятие мер для выезда иностранцев из Туркменистана по истечении срока их пребывания, или предоставление жилья, транспортных средств или других услуг в нарушение установленных правил влечет наложение штрафа в размере от 10 до 20 минимальных заработных плат.

675 Статья 39 - Положения о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в Туркменистане, № 6135, 21 февраля 2003 г.

315

б. Институциональная база

Государственная миграционная служба, также отвечает за сокращение срока пребывания в Туркменистане и высылку иностранных граждан из Туркменистана. Никаких других органов, имеющих полномочия в этой области, в стране пока создано не было.

10.2.8. Реадмиссия

С начала 1990-х годов в Европе была создана широкая сеть договоров о реадмиссии. Как показывает опыт новых стран - членов Европейского Союза, создание такой системы можно рассматривать как важный компонент последовательной политики снижения притока нерегулярных мигрантов. Страны СНГ, однако, остались за пределами такой системы, и лишь незначительное количество договоров о реадмиссии действует между ними, а также между ними и другими европейскими странами. В своей основе, договор о реадмиссии предусматривает, что договаривающиеся стороны должны принимать обратно своих граждан, незаконно въехавших или оставшихся на территории другой стороны, это обязательство может также распространяться на лиц без гражданства и граждан третьих стран.

Следует принять во внимание, что заключение договоров о реадмиссии открывает возможность для взаимовыгодного обмена, - подписание договоров о реадмиссии может быть увязано со снятием визовых обязательств, что также может представлять интерес для государства, осуществляющего реадмиссию.

На встрече Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что партнерские отношения со странами происхождения и транзита будут ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. На встрече Европейского Совета в Севилье в июне 2002 года было решено, что «всякий договор о сотрудничестве, ассоциации или эквивалентное ему соглашение, который Европейский Союз или Европейская Комиссия заключает с любой страной, должен содержать положение о совместном управлении миграционными потоками и об обязательной реадмиссии в случае нелегальной миграции»676.

Фактическое выполнение заключенных договоров о реадмиссии также должно быть обеспечено путем разработки рабочих процедур, назначения координаторов на уровне национальных администраций и других мер.

14 мая 2001 года Туркменистан и Украина подписали договор о реадмиссии.

Представители правительства подчеркивают, что Туркменистан не имеет проблем с возвратом нелегальных мигрантов в страны их происхождения. Поэтому заключение договоров о реадмиссии не является приоритетом для правительства Туркменистана.

676 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 22 июня 2002 г.

316

11. УКРАИНА

11.1. Общая информация677

Столица	Киев
Площадь	Всего – 603 700 кв.км (вода – 2 782 кв. км, суша – 603
	700 кв.км)
Население	48 055 439 человек (на июль 2003 г.)
Языки	Украинский, русский, румынский, польский, венгерский
Президент	Виктор А. Ющенко (с 23 января 2005 г.)
Премьер-министр	И.о. премьер-министра Юрий Ехануров (с 8 сентября
	2005 г.)
Форма правления	Республика
Этнические группы	Украинцы – 77,8%, русские – 17,3%, белорусы – 0,6%,
	молдаване – 0,5%, крымские татары – 0,5%, болгары –
	0,4%, венгры – 0,3%, румыны – 0,3%, поляки – 0,3%,
	евреи – 0,2%, другие – 1,8% (2001 г.)
Основные религии	Украинская православная церковь, Украинская
	автокефальная православная церковь, Украинская
	католическая (униатская) церковь, протестантская
	церковь, иудаизм
Валюта	Гривна (UAH)
ВВП	4 500 долларов США (в 2002 г.)

677 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/up.html, 2004-05-28

317

Украина расположена в Восточной Европе, омывается Черным морем. Общая протяженность границ Украины составляет 4463 км. Украина граничит с Беларусью, протяженность границы - 891 км, Венгрией - 103 км, Молдовой - 939 км, Польшей - 526 км, Румынией (на юге) - 169 км, Румынией (на востоке) - 362 км, Россией – 1576 км, Словакией - 97 км.

Украина получила независимость в 1991 году после распада Советского Союза и вступила на непростой путь демократизации и реформ. В декабре 2004 года после некоторой политической напряженности в Украине произошла смена власти, повернув политические перспективы страны в большей степени в направлении ЕС.

Политическая система Украины соединяет в себе как элементы президентской, так и парламентской системы правления. Президент, являющийся главой государства, избирается на пятилетний срок путем прямого голосования. Кабинет министров выполняет функции высшего органа исполнительной власти, он отвечает перед президентом, контролируется парламентом (Верховной Радой) и подотчетен ему. Премьер-министр и заместитель премьер-министра назначаются президентом и утверждается Верховной Радой. Верховная Рада – единственный законодательный орган, представляющий собой однопалатное собрание – состоит из 450 депутатов, которые избираются сроком на четыре года.678

Украина зависит от импорта энергоносителей, особенно природного газа, для удовлетворения около 85% потребностей своей энергетики. Наряду с производством электроэнергии, в Украине хорошо развиты машиностроение и транспортная промышленность.

Вскоре после провозглашения независимости в декабре 1991 года, украинское правительство отпустило цены и создало правовую базу для приватизации. Однако к 1999 году объем производства упал менее чем до 40% по сравнению с уровнем 1991 года. К концу 1993 года из-за свободной денежной политики инфляция достигла уровня гиперинфляции.

В 2000 году был отмечен значительный, основанный на экспорте рост ВВП на 6% - впервые с момента провозглашения независимости, – а промышленное производство выросло на 12,9%. В 2001 году подъем экономики продолжался

– реальный уровень ВВП вырос на 9%, а объемы производства – более чем на 14%. Рост на 4,1% в 2002 году был более умеренным, что в какой-то мере явилось отражением колебаний роста в развитых странах. В целом, этот рост был подкреплен широким внутренним спросом, низким уровнем инфляции и большим доверием со стороны потребителей и инвесторов. Рост устойчиво составил 6% в 2003 году и достиг выдающегося показателя в 12% в 2004 году, несмотря на некоторое снижение уровня динамизма в проведении экономических реформ. ВВП на душу населения в 2004 году составлял 1300 долларов США. Личные доходы граждан Украины также продолжали расти.

678 Справочник ЦРУ «Страны мира» - Украина

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/up.html, 2004-05-28, РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ КОМИССИИ «Европейская политика добрососедства – доклад по Украине, COM(2004)373

318

11.2. Обзор миграционной системы

11.2.1. Регулярная миграция

Стратегия, направленная на улучшение регулирования миграции в Украине, сталкивалась и продолжает сталкиваться с большими трудностями, которые вызваны крупными масштабами миграционных перемещений в регионе, которые отрицательно воздействуют на страну. Необходимо учитывать тот факт, что Украине, как и всем другим Новым Независимым Государствам, пришлось заново строить свою миграционную систему. Кроме того, следует принимать во внимание огромную протяженность новых внешних границ и тот факт, что некогда «внутреннее» перемещение мигрантов теперь связано с пересечением этих новых границ. Более того, на Украине в значительной степени сказываются негативные демографические тенденции. В период между 1991 и 2001 гг. население страны сократилось с 51,7 миллиона до 48,5 миллиона человек, что отражает очень значительный рост уровня смертности, особенно среди мужчин, резкое снижение рождаемости и общий миграционный отток.679 Многие специалисты считают «результатом проблем переходного периода», а именно ограниченных возможностей трудоустройства

после распада Советского Союза и «социальной реакции» на эти проблемы».680

Обобщая все перечисленные выше факторы, можно сказать, что для миграции из Украины, через ее территорию и в Украину в постсоветский период были и остаются характерными 5 основных типов миграционных потоков:

•Возвращение лиц украинского происхождения в страну;

•Возвращение этнических меньшинств, которые были насильственно высланы за пределы территории Советской Украины после Второй мировой войны (крымские татары, турки-месхетинцы, болгары, армяне, греки и немцы);

•Эмиграция различных этнических меньшинств из Украины (в основном, это этнические евреи, этнические немцы, этнические русские, представители других этнических групп бывшего Советского Союза);

•Легальная и нелегальная трудовая миграция из Украины в страны

Западной Европы, включая краткосрочную сезонную (легальную и нелегальную) трудовую миграцию;681

•Незаконная транзитная миграция через территорию страны на Запад.

Принимая во внимание ухудшение демографического положения, а также сложную природу миграционных потоков, наносящих ущерб стране, стратегии в области легальной миграции сталкиваются с необходимостью решения двух

679http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_EN.pdf

680Якуб Годзимирский «Оценка результатов введения нового режима миграции квалифицированных рабочих в Норвегию – на примере Украины», Норвежский институт международных отношений (ред.), Осло, май 2004 г.

681Там же.

319

основных задач: улучшение регулирования и контроля над различными миграционными потоками, направляющимися в страну, и обеспечение потенциальной потребности в легальной иммиграции для удовлетворения потребностей украинской экономики.

Как уже указывалось выше, в начале 1990-х годов установление связей с украинской диаспорой за рубежом и организованная добровольная репатриация украинцев являлись основными политическими приоритетами в миграционной политике Украины. В 1996 году бала закончена подготовка пятилетней программы возвращения лиц украинского происхождения в страну.682 В 2003 году правительство Украины приняло «Программу регулирования миграции» на 2003-2005 гг. Несмотря на приоритетный характер решения вопроса репатриации лиц украинского происхождения в миграционной политике страны, в целом отмечалось отсутствие комплексного политического подхода, который можно было бы применить для активной пропаганды возвращения представителей украинской диаспоры. Единственная реальная поддержка, которую государство оказывало лицам, возвращающимся в Украину, заключалась в предоставлении украинского гражданства. Такой подход кардинально отличается от подхода, применяемого

всоседней Российской Федерации, где такая поддержка предусмотрена специальным законом, например, для решения вопросов переселения или трудоустройства. Это привело к тому, что многие этнические украинцы, проживающие за пределами страны, предпочли переселиться в Россию, а не в Украину. Этот феномен нашел отражение и в официальной статистике. Хотя в связи с миграцией в рамках бывшего Советского Союза в период с 1991 по 2002 гг. в Украине наблюдалось положительное сальдо миграции, а общий показатель иммиграции составлял 560000 человек, это положительное сальдо объяснялось тем, что в 1991-1993 гг. отмечалась значительная избыточная миграция в количестве примерно 600000 человек. После 1993 года из Украины

вдругие регионы бывшего Советского Союза выехало больше людей, чем въехало в страну (см. Диаграмму 1).

682 Анн де Тинги, «Миграции этнических групп из и в Новые Независимые Государства после политических перемен в Восточной и Центральной Европе; Репатриация или привилегированная иммиграция?» http://www.demographie.de/ethnic/papers/tinguy.pdf (14 May 2005)

320