Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

10. ТУРКМЕНИСТАН

10.1. Общая информация643

Столица	Ашгабат
Площадь	Общая: 488100 кв. км (вода: незначительная площадь;
	суша: 488100 кв.км)
Население	4 863 169 человек (по оценкам на июль 2004 года)
Языки	Туркменский - 72%, русский - 12%, узбекский - 9%,
	другие - 7%
Президент	Президент и Председатель Кабинета министров
	Сапармурад Ниязов (с октября 1990 года). Президент
	одновременно является главой государства и
	правительства.
Форма правления	Республика
Этнические группы	Туркмены - 85%, узбеки - 5%, русские 4%, другие - 6%
	(2003 год)
Основные религии	Ислам - 89%, православие - 9%, неизвестно - 2%
Валюта	Туркменский манат (TMM)
ВВП (на душу
населения)
Паритет	$5700 (по оценкам на 2003 год)
покупательной силы

643 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/tx.html

291

Республика Туркменистан стала независимым государством после распада Советского Союза в 1991 году. Туркменистан – засушливая, в основном пустынная страна Центральной Азии с населением примерно 4,4 миллиона человек и площадью 488100 кв. км. Она имеет границы с Казахстаном (379 км) на севере, Узбекистаном (1621 км) на востоке, Афганистаном (744 км) и Ираном (992 км) на юге. Протяженность береговой линии Каспийского моря на западе Туркменистана составляет 1768 км; на противоположном берегу Каспия находится Азербайджан.

Туркменистан – однопартийное государство, которым единолично руководит Президент Сапармурад Ниязов. Новая Конституция, принятая в мае 1992 года, провозглашает возрождение Туркменского государства а также статус постоянного нейтралитета Туркменистана (который признан резолюцией Совета Безопасности ООН от 12 декабря 1995 года). В Конституции установлены основные принципы системы гражданского права и разделены законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Последнее дополнение от 28 декабря 1999 года предоставляет Президенту Сапармураду Ниязову неограниченный срок правления. Он является главой государства и Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Он назначает Кабинет министров и возглавляет его, утверждает членов парламента (Маджлиса) и назначает всех судей Верховного Суда страны.

Экономика

Экономика Туркменистана основана на сельском хозяйстве, животноводстве, текстильной и нефтяной промышленности. Запасы нефти и газа в стране являются одними из крупнейших в мире. После распада Советского Союза экспорт нефти и газа позволил Туркменистану сохранить жизненные стандарты на уровне советских времен. В 1998-2003 гг. Туркменистан страдал от постоянного отсутствия необходимых маршрутов экспорта природного газа, а также из-за краткосрочных обязательств по выплате внешнего долга. Однако при этом общий объем экспорта вырос на 38%, в основном - благодаря повышению международных цен на нефть и газ. Текущие вопросы продолжают включать бедность населения, бремень внешнего долга и нежелание правительства проводить рыночные реформы. Экономическая статистика в Туркменистане считается государственной тайной, поэтому показатели ВВП и другие цифры могут содержать очень большие погрешности.

Экономика страны до сих пор зависит от механизмов централизованного планирования и государственного контроля, хотя правительство предприняло ряд шагов по началу перехода к рыночной экономике. Большая часть рабочей силы занята в сельском хозяйстве, на которое приходится почти половина всех рабочих мест.644

Туркменистан является лидером по экспорту газа в Центральной Азии, а в строительстве необходимой инфраструктуры принимают участие компании из разных стран мира. Газ экспортируется в основном в Россию и Украину. В апреле 2003 года Туркменистан также подписал с Россией долгосрочный договор об экспорте газа, который обеспечивает стабильный рынок для основного валютного экспортного продукта страны. В настоящее время разрабатываются планы строительства трубопроводов на рынки Восточной

644 http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27870.htm - 2004-06-30

292

Азии. Линии трубопроводов пройдут через территории Афганистана и Пакистана.

Нефть является основным источником энергии в регионе. Наряду с Казахстаном, Туркменистан обладает крупнейшими в Центральной Азии запасами нефти, часть которых расположена в Каспийском море. Однако многостороннее разделение дна и морских границ Каспийского моря пока еще не состоялось, поэтому споры между странами, примыкающими к бассейну Каспия, по поводу принадлежности нефтяных месторождений все еще продолжаются. Туркменистан стремился играть лидирующую роль в решении данного вопроса и даже организовал Саммит по проблеме Каспийского моря в апреле 2002 года, однако его работа не привела к принятию каких-либо конкретных решений.

293

10.2. Обзор миграционной системы

10.2.1. Регулярная миграция

После обретения независимости в 1991 году Туркменистан столкнулся с многочисленными трудностями в своей миграционной системе. Для того, чтобы реагировать на изменения миграционной ситуации в регионе, необходимо было создать совершенно новую законодательную и институциональную базу.

Существующее законодательство Туркменистана не признает двойного гражданства. Это относится и к гражданам, одновременно имеющим туркменское и российское гражданство. После президентского указа, вышедшего в апреле 2004 года, в котором лицам с двойным гражданством предписывалось в двухмесячный срок принять решение, какое гражданство они предпочитают иметь, одновременное наличие российского и туркменского паспортов стало незаконным. В соответствии с еще одним нормативным актом, владельцы российских паспортов должны были покинуть Туркменистан в течение установленного срока. Тем не менее, по данным официальных лиц, ни один из 100000 человек, на которых распространялось действие данных законов, не сдал свой российский паспорт. В настоящее время передвижение между Туркменистаном и Россией осуществляется в рамках визового режима.

a. Правовая база

Вопросы въезда в Туркменистан и выезда из страны регулируются в ряде правовых актов. Конституция Туркменистана, принятая 18 мая 1992 года, содержит определенные положения в этой связи; кроме того, имеется два отдельных закона, определяющих порядок въезда и выезда граждан Туркменистана (июнь 1995 года) и иностранцев (февраль 2003 года). Тесно связан с Законом о въезде и выезде иностранных граждан еще один закон – «О правовом статусе иностранных граждан в Туркменистане», принятый в октябре 1993 года и дополненный в ноябре 1995 года. В настоящее время специальная рабочая группа готовит проект Закона о миграции. В состав группы входят все учреждения, занятые решением вопросов миграции.

Конституция Туркменистана является основным законом, который регулирует свободу перемещения иностранцев по территории страны. В статье 8 записано: «Иностранные граждане и лица без гражданства имеют все права и свободы граждан Туркменистана, если иное не предусмотрено законом. Туркменистан предоставляет право убежища иностранным гражданам, преследуемым в их странах за политические, национальные или религиозные убеждения». В статье 24 провозглашается, что каждый человек имеет право на свободу передвижения и выбор местожительства в пределах Туркменистана. Ограничения на передвижение по отдельным территориям или касающиеся отдельных лиц могут применяться только в соответствии с законодательством. Статья 17 предусматривает государственные гарантии прав и свобод граждан, а также равенство граждан перед законом, независимо от их национальности, происхождения, имущественного и служебного положения, места проживания, языка, отношения к религии, политических убеждений или партийной принадлежности.

294

Закон о правовом статусе иностранцев состоит из 5 разделов. В нем определены основные права, свободы и обязанности иностранцев в Туркменистане, а также порядок въезда и выезда из страны. В статье 3 вышеупомянутого закона определяются принципы правового статуса иностранцев в Туркменистане. Положения закона также распространяются на лиц без гражданства, проживающих в Туркменистане. В нем указано, что иностранцы в Туркменистане пользуются такими же правами и свободами, как и граждане Туркменистана, за исключением ограничений, предусмотренных другими нормативными актами Туркменистана. Иностранные граждане в Туркменистане равны перед законом независимо от их происхождения, имущественного и социального статуса, расовой или этнической принадлежности, пола, образования, религии, рода занятий и других обстоятельств. В отношении тех стран, которые практикуют специальные ограничения прав и свобод граждан Туркменистана, Президент Туркменистана может применить аналогичные санкции.

Иностранцы в Туркменистане обязаны соблюдать Конституцию и законы Туркменистана, уважать традиции и обычаи народа Туркменистана. Они могут постоянно проживать в Туркменистане при наличии разрешения и вида на жительство, выданного в установленном порядке органами внутренних дел. Иностранцы, проживающие в Туркменистане на законных основаниях, являются временными жителями Туркменистана. Они обязаны зарегистрировать свои международные паспорта или иные документы в установленном порядке и должны покинуть Туркменистан после истечения определенного для них срока пребывания в стране.

Особые права иностранцев в Туркменистане изложены в статье 2 вышеупомянутого закона. Они включают право на трудовую деятельность, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и т.п. Иностранцы могут иметь в собственности, наследовать и оставлять в наследство собственность; могут обладать авторским правом на работы в области науки, литературы и искусства, научных открытий, изобретений, рационализаторских (новаторских) предложений; на образцы продукции и другое имущество, а также личными неимущественными правами. Иностранцы в Туркменистане наравне с гражданами страны пользуются правом на свободу совести и вероисповедания. Они могут передвигаться по территории Туркменистана и выбирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законодательством Туркменистаном. Ограничения на передвижение и место проживания могут применяться, если это необходимо в интересах национальной безопасности, защиты общественного порядка, здоровья и морали граждан, защиты прав и законных интересов граждан Туркменистана и других лиц, проживающих на территории Туркменистана. Они не имеют права избирать и быть избранными в выборные государственные органы, или участвовать в референдумах. Иностранцы не обязаны служить в национальных вооруженных силах Туркменистана.

Правительство Туркменистана признает трудовую миграцию, поскольку она приобретает все более серьезное значение в регионе. Именно поэтому, с целью адекватного реагирования на эту растущую проблему, в Туркменистане приняты «Правила приглашения иностранных граждан для временного трудоустройства в Туркменистане». Эти правила утверждены Указом Президента Туркменистана № 6135 от 21 февраля 2003 года. В них перечислены условия и порядок выдачи разрешений на работу для

295

временного трудоустройства иностранных граждан в Туркменистане и продления срока их действия. В соответствии с этими правилами, приглашение иностранных граждан на временное трудоустройство в Туркменистане могут оформлять предприятия Туркменистана всех форм собственности, предприятия иностранных государств, работающие на территории Туркменистана, а также их филиалы и представительства. Граждане Туркменистана, использующие наемную рабочую силу в соответствии с действующим законодательством, могут также приглашать на работу иностранцев.

При выдаче разрешений на работу, Государственная служба Туркменистана по делам регистрации иностранных граждан должна следовать принципу приоритетного найма граждан Туркменистана на вакантные рабочие места, а также соблюдать соотношение числа туркменских и иностранных сотрудников. Число иностранцев не должно превышать 30% от общего числа сотрудников.

Кроме этого, вопросы миграции регулирует еще один нормативный акт, а именно «Порядок выдачи разрешения на постоянное проживание в Туркменистане», утвержденный Указом Президента Туркменистана № 5833 от 2002 года. В этом документе определены основания для выдачи и отказа в выдаче разрешения на постоянное жительство в Туркменистане, а также перечислены документы, необходимые для подачи заявления о выдаче вида на жительство. В соответствии со статьей 1, иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на получение вида на жительство в Туркменистане. Заявления на предоставление вида на жительство в Туркменистане должны быть адресованы Президенту Туркменистана через органы внутренних дел в вилайятах (районах) города Ашгабат, или через дипломатические представительства и консульские учреждения Туркменистана за рубежом. Иностранные граждане и лица без гражданства, получившие разрешение на жительство в Туркменистане, могут прибыть на территорию страны без оформления виз.

Для предоставления вида на жительство, должено быть выполнено по крайней мере одно из нижеследующих требований:

•Является туркменом по национальности;

•Находится в браке с гражданином Туркменистана;

•Оформил в установленном порядке опекунство или попечение над гражданами Туркменистана;

•Инвестировал в экономику Туркменистана не менее 500 000 долларов США;

•Обладает высоким уровнем квалификации в различных профессиях, имеет достижения в области науки, культуры, искусства и спорта, которые могут быть использованы в интересах Туркменистана;

•Является гражданином страны СНГ или лицом без гражданства, прибывшим из страны СНГ и зарегистрированным в Туркменистане до введения визового режима со странами СНГ.

296

В 1998 году был принят новый Уголовный кодекс. Специалисты в области права из Германии участвовали в консультативном процессе при подготовке проекта в рамках программы ТАСИС.

б. Институциональная база

После обретения независимости в стране был создан ряд государственных учреждений с целью решения вопросов, связанных с миграцией. Среди этих учреждений:

•Государственная служба Туркменистана по делам регистрации иностранных граждан/Государственная миграционная служба. Указанные структуры созданы совсем недавно;

•Министерство внутренних дел Туркменистана;

•Государственная пограничная служба Туркменистана;

•Министерство иностранных дел Туркменистана;

•Служба безопасности Туркменистана;

•Министерство юстиции (Адалат);

•Туркменский национальный институт демократии и прав человека при Президенте Туркменистана.

Министерство внутренних дел раньше отвечало за регистрацию и все вопросы, связанные с миграцией. Сегодня оно занимается только вопросами, связанными с регистрацией и контролем над внутренней миграцией. Оно также выдает паспорта, разрешения на жительство и документы, подтверждающие статус «лица без гражданства».

Министерство иностранных дел отвечает за выдачу виз и связи с иностранными государствами по вопросам миграции.

Государственная пограничная служба отвечает за контроль и защиту государственных границ, а также за обеспечение контроля над въездом и выездом из страны на пунктах пересечения границы. По оценкам специалистов, Пограничная служба насчитывает 5000 сотрудников. Командование пограничной службой было создано в 1992 году и заменило Среднеазиатский пограничный округ Комитета государственной безопасности (КГБ) СССР. Пограничники в основном патрулируют горные участки границы с Афганистаном и Ираном, протяженность которых составляет 1750 километров; они считаются наиболее сложными участками границы в стране. Во времена Советского Союза участок советско-иранской границы, совпадающий с сегодняшней ирано-туркменской границей, был одним из наиболее тщательно охраняемых в СССР.645

Государственная служба регистрации иностранцев/Государственная миграционная служба была создана в 2003 году для обработки статистических

645 http://www.globalsecurity.org/military/world/centralasia/turkmen-army.htm

297

данных, регистрации иностранцев и решения других вопросов, связанных с внешней миграцией. Государственной миграционной службе переданы все полномочия в связи с внешней миграцией (регистрация иностранцев, въезда и выезда, выезда туркменов за рубеж, определение статуса беженцев, регистрация беженцев, вопросы гражданства беженцев, и т.п.). Кроме того, Служба имеет пять оперативных центров в разных регионах Туркменистана.

Институт статистики отвечает за сбор и анализ информации о легальной миграции. До 2003 года Институт был основным учреждением, отвечавшим за сбор информации из Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел, Пограничной службы и МОМ, а также за подготовку ежегодного отчета «Миграция в Туркменистане». Отчет предназначен только для внутреннего пользования и не предоставляется всем органам, занимающимся вопросами миграции. Он может быть предоставлен для изучения только по официальной просьбе Министерства иностранных дел.

Служба безопасности Туркменистана рассматривает заявления о предоставлении вида на жительство в Туркменистане. Она принимает решения и направляет все материалы, полученные из других органов, со своими выводами Президенту Туркменистана для дальнейшего рассмотрения, а также информирует Министерство внутренних дел и Министерство иностранных дел о проведенной работе.

Министерство юстиции (Адалат) отвечает за сотрудничество с международными организациями. Это основной государственный орган, занимающийся толкованием правовых актов и ведением электронной правовой базы данных (создается в настоящее время).

Туркменский национальный институт демократии и прав человека при Президенте Туркменистана был создан 23 октября 1996 года по инициативе Президента Туркменистана Сапармурада Ниязова «с целью усиления демократических институтов в стране и обществе, обеспечения конституционных прав человека, соблюдения личной свободы, выполнения международных обязательств Туркменистана как государства с постоянным нейтральным статусом, проведения прикладных исследований в сфере прав и свобод человека» (Указ Президента Туркменистана от 23 октября 1996 года). Туркменистан и данный институт сотрудничают со специализированными международными организациями, такими как МОМ, ЮНИСЕФ, ПРООН, ОБСЕ, УВКБ ООН, ВОЗ и ЮНФПА (Фонд народонаселения ООН). Кроме того, институт организует и проводит конференции и практические семинары по обеспечению прав человека для всех граждан. Он также проводит активную работу по вопросам миграционной политики, беженцев и прав мигрантов. Институт проводит семинары по вопросам, относящимся к компетенции сотрудников Государственной пограничной службы и Таможенной службы. Он является соавтором Закона о беженцах, а также принимал участие в работе по подготовке закона о создании Миграционной службы.

10.2.2. Визовая политика

Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

298

Как и другие аспекты миграционной политики, визовая политика Туркменистана находится в стадии разработки.

Воктябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение «О

безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ» (Бишкекское соглашение).646 Однако в июле 1999 года Туркменистан

денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан.647 В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ.

Внастоящее время Бишкекское соглашение действительно только для граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана.

В1999 году после введения визового режима со странами-членами СНГ Туркменистан подписал двусторонние соглашения о поездках граждан с

Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдовой, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Республикой Узбекистан и Украиной.648 Эти соглашения определяют правила въезда и выезда иностранцев в Туркменистан и из него; транзита иностранцев; регистрации иностранцев по месту временного пребывания; поездок иностранцев по территории Туркменистана и выбора ими места жительства; ответственность за нарушение этих правил, сокращение времени пребывания иностранцев на территории Туркменистана и их высылку из страны.

С 1999 года все граждане СНГ должны получать визу для въезда в Туркменистан. Это не распространяется на владельцев дипломатических и служебных паспортов. Со своей стороны, туркменские граждане, за исключением владельцев дипломатических и служебных паспортов, должны получить визу для въезда в остальные страны СНГ.

В ноябре 2004 года Туркменистан и Узбекистан подписали соглашение о новых правилах передвижения своих граждан между этими двумя странами, включая упрощенный порядок передвижения для жителей пограничных регионов. Это межправительственное соглашение основано на Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи, подписанном в январе 1996 года. 649

Иностранцы должны получить въездную визу в дипломатическом представительстве или консульстве Туркменистана за границей на основании письменного приглашения туркменской организации или частного лица. Заявление должно быть одобрено Министерством иностранных дел на основании решения управления по визовому контролю при президенте республики. Въездная виза может быть также выдана в пограничном иммиграционном пункте, например, в международном аэропорту Ашгабат или на любом из семи международных пунктов пересечения границы.

646Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml

647Там же.

648Противодействие торговле людьми в Восточной Европе и Центральной Азии, Отчет МОМ, ноябрь 2003 г., стр. 217

649http://turkmenistan.ru/index.php?page_id=8&lang_id=ru&elem_id=95&type=event&layout=print&sort=date_desc

299

Иностранные граждане и лица без гражданства регистрируются после прибытия. Структурой, ответственной за регистрацию, является отделение контроля за въездом и выездом при Отделе регистрации иностранных граждан Государственной службы Туркменистана, расположенное на государственных границах Туркменистана. Иностранцы должны заполнить обе части иммиграционной карты. Одна ее часть передается в отделение контроля за въездом и выездом после прибытия в страну, а другая – во время выезда из Туркменистана.650

Выезд из страны регистрируется календарным штемпелеванием в паспорте.

Требования относительно получения виз вводились и отменялись несколько раз. В ответ на критику в связи с ограничением свободы передвижения Президент Туркмении Ниязов заявлял, что эти меры являются временными и направлены на ограничение въезда потенциальных террористов, особенно после покушения на него в ноябре 2002 года. Несмотря на отмену въездных виз в январе 2002 года, они снова были введены в марте 2003 года.651 Согласно Указу Президента «лицо, пересекающее государственную границу Туркменистана, должно иметь в своем паспорте разрешение на выезд, а также въездную визу страны, в которую он собирается въехать. Только для владельцев дипломатических и служебных паспортов наличие выездной визы не обязательно».652 В январе 2004 года «правительство под международным давлением со стороны дипломатического корпуса, ОБСЕ и ООН отменило требование о получении выездной визы. Отмена визового выездного режима дает возможность большинству граждан выезжать за границу, однако правительство утвердило «черный список» лиц, которым выезд запрещен». 653

a. Правовая база

Правовую базу визовой политики составляют Закон Туркменистана о правовом статусе иностранцев в Туркменистане и Положения о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Туркменистана, утвержденные Президентом в Указе № 6135 от 21 февраля 2003 года. Данный закон и положения составляют основные элементы системы, регулирующей въезд и выезд из Туркменистана.

Закон о порядке въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории Туркменистана был принят 8 октября 1993 года, а 24 ноября 1995 года в него были внесены поправки. В этом законе рассматриваются наиболее важные аспекты, касающиеся правового статуса иностранцев, въезжающих в страну или временно проживающих на ее территории. В нем указано, что для въезда в Туркменистан у иностранцев должен иметься в наличии действительный заграничный паспорт и разрешение, выданное компетентными органами. В нем также содержатся условия, при которых во въезде может быть отказано. Те же самые положения распространяются и на выезд.

650Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года

651http://www.db.idpproject.org/Sites/idpSurvey.nsf/wViewSingleEnv/TurkmenistanCountry+Profile

652Указ Президента Туркменистана № 6134 от 21 февраля 2003 года

653http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41714.htm

300